SPRAWY NADZORU I KONTROLI W JEDNOSTKACH SAMORZĄDOWYCH

W SPRAWIE SPRAWOWANIA PRZEZ RADĘ GMINY NADZORU I KONTROLI NAD PRACĄ ZARZĄDU GMINY I WYKONYWANIEM BUDŻETU
MAŁGORZATA SZCZYPIŃSKA-GRABARCZYK

Zgłoszony w zleceniu problem ujęty został w następujące pytanie:
Jak ustawa o samorządzie gminnym lub inne akty prawne regulują tryb sprawowania przez radę gminy nadzoru i kontroli nad pracą zarządu gminy i wykonaniem budżetu - w szczególności chodzi o procedury informacyjne, zasady udostępniania radzie gminy przez zarząd dokumentów np. dokumentacji przetargowych, protokołów z kontroli regionalnej izby obrachunkowej? Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn.zm.) rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie, zarząd zaś jest organem wykonawczym (art. 26 ust. 1).
Z regulacji tej wynikają określone konsekwencje.
I tak: jak wynika z art. 18a ust. 1 ustawy rada gminy kontroluje działalność zarządu oraz gminnych jednostek organizacyjnych. W tym celu powołuje komisję rewizyjną. W skład jej wchodzą jedynie radni. To odróżnia tę komisję od pozostałych, których członkami mogą być również osoby spoza składu rady gminy w liczbie nie przekraczającej połowy składu komisji (art. 18a ust. 2).
W skład komisji rewizyjnej nie mogą także wchodzić radni będący członkami zarządu a także pełniący funkcje przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady.
O ile utworzenie innych komisji ustawodawca pozostawił do decyzji rady o tyle komisja rewizyjna musi być powołana obligatoryjnie. Z zapisu art. 18a ust. 3 wynika, iż jej podstawowym zadaniem jest opiniowanie wykonania budżetu gminy i występowanie do rady gminy z wnioskiem w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi. Skoro komisja ma przedstawić opinię to oczywiste jest, że musi dokonać kontroli wykonania budżetu. Opinia taka nie jest wiążąca dla rady gminy. Podobnie jak opinia regionalnej izby obrachunkowej dotycząca wniosku w sprawie absolutorium.
W literaturze przedmiotu zgodnie panuje pogląd, iż komisja rewizyjna jest aparatem, za pomocą którego rada gminy wykonuje swoje funkcje kontrolne wynikające z art. 15 ustawy (por. np. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym, Wyd. C. H. BECK, Warszawa 1997, s. 159).
Czynności kontrolne rada wykonuje także na sesjach (np. rozpatrywanie sprawozdań, zapytania radnych). Mogą je także wykonywać poszczególne komisje rady gminy w zakresie swej właściwości. Rada gminy może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając ich przedmiot działania i skład osobowy (art. 21 ust. 1). Komisje podlegają radzie gminy, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności (art. 22 ust. 3).
Niektóre kwestie związane z udostępnianiem dokumentów i przekazywaniem informacji czy sprawozdań mają swą regulację w ustawie o samorządzie gminnym i ustawach szczególnych.
Na przykład odnośnie sporządzania i wykonania budżetu obowiązki zarządu unormowane są zarówno w ustawie o samorządzie gminnym jak i w ustawie z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014, z późn.zm.).
I tak art. 52 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nakłada na zarząd obowiązek przedłożenia radzie projektu budżetu wraz z informacją o stanie mienia komunalnego i objaśnieniami. Procedurę uchwalania budżetu oraz rodzaje i szczegółowość materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi określa rada gminy (art. 53 ust. 1).
Regulację w tym zakresie zawiera także jak już wspomniano ustawa o finansach publicznych. Jak wynika z jej art. 135 ust. 1 zarząd przedstawia radzie i regionalnej izbie obrachunkowej informację o przebiegu wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego za I półrocze, w terminie do dnia 31 sierpnia. Zakres i formę informacji określa organ stanowiący (art. 135 ust. 2).
Zarząd przedstawia także radzie sprawozdanie roczne z wykonania budżetu zawierające zestawienie dochodów i wydatków wynikające z zamknięć rachunków budżetowych, w terminie do dnia 31 marca następnego roku, w szczegółowości nie mniejszej niż w uchwale budżetowej i przesyła regionalnej izbie obrachunkowej (art. 136 ust. 1).
Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i jej organów określa statut gminy. W nim powinny być uregulowane szczegółowe zasady i procedura związana z obiegiem i udostępnianiem przez zarząd radzie wszelkich dokumentów i informacji, nie tylko związanych z wykonaniem budżetu, między innymi dokumentacji przetargowych, o których mowa w pytaniu czy protokołów z kontroli regionalnej izby obrachunkowej.
Przechodząc do problematyki nadzoru należy na wstępie zaznaczyć, iż niektórzy komentatorzy poddają w wątpliwość czy rada gminy ma kompetencje nadzorcze (por. op. cit. s. 159). Twierdzą bowiem, że "o ile uprawnienia kontrolne rady gminy opierają się na ogólnych normach kompetencyjnych, o tyle uprawnienia nadzorcze muszą wynikać z przepisów szczegółowych. Nie można ich natomiast upatrywać w formule art. 30 ustawy (...)". Zgodnie z powołanym przepisem w realizacji zadań własnych gminy zarząd podlega wyłącznie radzie gminy.
Wydaje się słuszny - moim zdaniem - pogląd autorów, iż z takiego przepisu nie wynikają dla rady żadne szczególne kompetencje, zwłaszcza o charakterze nadzorczym (op. cit. s. 206).
Interpretacja ta jest zgodna z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 1995 r. (IV SA 814/94, ONSA 1996, Nr 2, poz. 84), zgodnie z którą: podjęta na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a. uchwała rady gminy jest wyrazem oceny pracy zarządu i nie może być utożsamiana z czynnością nadzorczą.
Celowe jest - moim zdaniem - zacytowanie w tym miejscu poglądu zawartego w glosie A. Agopszowicza do wyroku NSA z dnia 29 sierpnia 1991 r. (SA/Wr 553/91 publ. Samorząd Terytorialny 1993/5/69): rada gminy i zarząd gminy są organami tej samej osoby prawnej, nie istnieje więc pomiędzy nimi stan podporządkowania instancyjnego.
Nie umniejsza to w niczym roli i pozycji rady gminy wobec zarządu gminy. Tym bardziej, że orzecznictwo w tym względzie nie jest jednolite. I tak np. w wyroku NSA z 19 maja 1992 r. (SA/Wr 438/92 OSP 1994/1/17) czytamy: rada gminy, jako organ uchwałodawczy i nadzorczy nad zarządem gminy może z mocy art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (...) przyjąć do swojego rozpoznania wszelkie zadania zarządu, które w przepisach ustawowych nie zostały zastrzeżone do wyłącznej właściwości tego organu, a ponadto z mocy swoich uprawnień nadzorczych może udzielać zarządowi wytycznych i poleceń co do załatwiania pozostałych spraw w granicach, w jakich zasady i tryb załatwiania tych spraw unormowane zostały w obowiązujących przepisach.
Podobne stanowisko zajmuje A. Agopszowicz w cytowanej wyżej glosie, stwierdzając: skoro rada gminy jest jednak w zasadzie organem stanowiącym, zarząd zaś - organem wykonawczym, to z istoty tej zależności wynika, że rada może udzielać zarządowi wytycznych co do sposobu załatwienia spraw (op. cit.).
Na koniec dla porządku należy przedstawić regulację zawartą w Rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym a dotyczącą nadzoru nad działalnością gminną (art. 85 i następne ustawy).
Nadzór ten sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem a w sprawach zleconych ponadto na podstawie kryteriów celowości, rzetelności i gospodarności (art. 85 ust. 1 i 2).
Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda a w zakresie spraw budżetowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 86). Mają one prawo żądania niezbędnych informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy oraz mogą dokonywać wizytacji administracji gminnej i uczestniczyć w posiedzeniach organów gminy (art. 88).
Uchwała organu gminy (a więc również zarządu) sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały (art. 91 ust. 1). Tryb ten określa art. 90 ustawy o samorządzie gminnym.
Organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, może wstrzymać jej wykonanie. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 2, 3 i 4).
Po upływie 30 dni, terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym wypadku może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 93).
Nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od daty jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie (art. 94 ust. 1).
Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, orzeka się o niezgodności uchwały z prawem. Stosuje się wówczas odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 94 ust. 1 i 2).
Działając w granicach powołanego wyżej art. 85 ust. 2 wojewoda może wstrzymać wykonanie uchwały organu gminy i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując zaistniałe uchybienia oraz termin załatwienia sprawy. Jeżeli uchwała organu gminy podjęta w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, nie uwzględnia wskazówek wojewoda może uchylić uchwałę i wydać zarządzenie zastępcze, powiadamiając o tym właściwego ministra (art. 95 ust. 1 i 2).
W razie powtarzającego się naruszenia przez zarząd Konstytucji lub ustaw wojewoda wzywa radę gminy do zastosowania niezbędnych środków, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku występuje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o rozwiązanie zarządu gminy. W razie rozwiązania zarządu do czasu wyboru nowego zarządu, funkcję zarządu pełni osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów (art. 96 ust. 2).
W razie nie rokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy Prezes Rady Ministrów może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat nie dłużej jednak niż do wyboru zarządu przez radę kolejnej kadencji (art. 97 ust. 1).
Ustanowienie zarządu komisarycznego może nastąpić po uprzednim przedstawieniu zarzutów organom gminy i wezwaniu ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji gminy. Komisarz rządowy przejmuje wykonywanie zadań i kompetencji organów gminy (art. 97 ust. 2 i 4).
22 kwietnia 1999 r.

W SPRAWIE ORGANU WYZNACZAJĄCEGO RADNEGO DO WŁADZ SPÓŁKI PRAWA HANDLOWEGO Z UDZIAŁEM GMINNYCH OSÓB PRAWNYCH
PIOTR RADZIEWICZ

Przedmiotem opinii jest wykładnia artykułów 14 - 19 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. Nr 9, poz. 43 z późn.zm.) - dalej zwana u.g.k.- oraz artykułu 24f ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 13, poz. 74 z późn.zm.) - dalej u.s.g.. W poniższej analizie posłużyłem się przykładem gminy, choć należy zaznaczyć, iż na mocy art. 24 ust. 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim (Dz. U. Nr 91, poz. 576) oraz art. 21 ust. 6 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578) przepisy ustawy o samorządzie gminnym (w podanym zakresie) stosuje się odpowiednio również do radnych województwa i powiatu.
W świetle obowiązującego prawa istotne jest rozważenie dwóch przypadków, w których gmina może wyznaczać radnych jako reprezentantów mienia komunalnego do władz spółek.
Po pierwsze, będą to spółki prawa handlowego z udziałem gminnych osób prawnych lub podmiotów gospodarczych, w których gminne osoby prawne uczestniczą (czyli np.: tzw. spółki o kapitale mieszanym, prywatno-publicznym).
Po drugie, chodzić może o jednoosobowe spółki gminy, które powstały na mocy art. 14 u.g.k. w skutek przekształcenia w nie przedsiębiorstw komunalnych. Szczegółowe uregulowania przedstawię w dalszej części opinii.
1. Art. 24f u.s.g. jest przepisem mającym na celu przeciwdziałanie angażowaniu się radnych, jako osób piastujących funkcje publiczne, w przedsięwzięcia o charakterze gospodarczym, które mogłyby poddawać w wątpliwość ich bezstronność lub uczciwość (zobacz wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 24/97, w OTK 1998 r. Nr 2, poz. 13). W części dotyczącej władz spółek, komentowany przepis odnosi się wyłącznie do spółek kapitałowych (spółki akcyjnej i spółki z ograniczoną odpowiedzialnością), gdyż w spółkach osobowych prawa handlowego nie występuje wyodrębnienie władz (organów) spółki.
Co do zasady, ustawa o samorządzie gminnym zakazuje radnym prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, z wykorzystaniem mienia komunalnego a także zarządzania taką działalnością lub pełnienia funkcji przedstawiciela (pełnomocnika) przy jej prowadzeniu. W szczególności radni nie mogą być członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani pełnomocnikami handlowymi spółek prawa handlowego z udziałem gminnych osób prawnych lub podmiotów gospodarczych, w których uczestniczą takie osoby (np. prokura). Wybór lub powołanie radnego do tych władz są z mocy prawa nieważne (art. 24f ust. 2 u.s.g.). Jeżeli wybór lub powołanie miało miejsce przed rozpoczęciem wykonywania mandatu, radny jest obowiązany zrzec się stanowiska lub funkcji w terminie do 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, o którym mowa w art. 23a ust. 1 u.s.g. W razie nie zrzeczenia się stanowiska lub funkcji, radny traci je z mocy prawa po upływie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania (art. 24f ust. 4 u.s.g.).
Ustawa o samorządzie gminnym zawiera ponadto niezwykle istotną normę o charakterze lex specialis do generalnie sformułowanego zakazu zajmowania przez radnych miejsc we władzach spółek. Art. 24f ust. 3 u.s.g., stanowi iż zakaz nie dotyczy radnych, o ile zostali oni wyznaczeni do spółek, określonych w tym przepisie, jako reprezentanci mienia komunalnego; radni nie mogą zostać wyznaczeni do więcej niż dwóch spółek.
Na tle zacytowanego przepisu rodzi się przede wszystkim pytanie, kto i w jakiej formie powinien wyznaczać do spółek reprezentanta mienia komunalnego? W ustawie o samorządzie gminnym brak jasnej odpowiedzi na tak postawione pytanie, choć bez wątpienia sensowna jest wyłącznie alternatywa: zarząd albo rada gminy.
Skoro literalna wykładnia przepisu art. 24f ust. 3 u.s.g. nie daje zadowalających rezultatów, konieczne staje się zatem odwołanie do innych przepisów prawa samorządowego, pojętego jako wewnętrznie niesprzeczny i całościowy system (wykładnia systemowa).
Domniemanie kompetencji rady gminy we wszystkich sprawach, które należą do właściwości rady gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, wynika z art. 18 ust. 1 u.s.g. Konsekwencją tego jest art. 30 ust. 1 u.s.g. nakładający na zarząd gminy obowiązek wykonywania uchwał rady gminy i zadań gminy określonych przepisami prawa. Biorąc pod uwagę tylko podane wyżej przepisy, można dojść do wniosku, iż zarząd jako bezpośrednio podległy radzie gminy, zobligowany w nich został do wykonywania uchwał, które rada gminy jest władna podejmować, nie licząc się przy tym z zakresem uprawnień decyzyjnych innych organów samorządowych (np. zarządu gminy). Tak jednak nie jest. W przypadku gospodarowania mieniem gminy, które nie przekracza zwykłego zarządu, istnieją bardzo istotne przepisy modyfikujące postanowienia u.s.g. o charakterze ogólnym (tzw. normy lex specialis). Omówię je w dalszej części opinii.
Zasadnicze znaczenie dla zasygnalizowanego zagadnienia mają następujące regulacje:
- art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., który w sposób generalny określa, że gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zarządu gminy,
- art. 18 ust. 2 u.s.t., który wylicza wśród licznych kompetencji rady gminy m.in. podejmowanie uchwał w sprawie tworzenia i przystępowania do spółek, określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji, które to czynności w praktyce realizował będzie zarząd (nie wspomina się w tym artykule o desygnowaniu przedstawicieli gminy, nawet gdy wymieniane są nabywanie oraz zbywanie udziałów i akcji w spółkach).
- art. 46. ust. 1 u.s.g. wymaga żeby oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składali dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd (pełnomocnik), o ile statut nie stanowi inaczej. Ponadto w każdej chwili: zarząd może udzielić wójtowi lub burmistrzowi upoważnienia do składania jednoosobowo oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności gminy (art. 46 ust. 2).
- art. 12 ust. 2 u.g.k., w którym zapisano iż: w jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego funkcję zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) pełnią zarządy tych jednostek samorządu terytorialnego.
Powołane przepisy wystarczają, aby stwierdzić, iż organem właściwym do wyznaczania przedstawicieli gminy w spółkach z jej udziałem jest zarząd gminy.
Rada gminy podejmuje uchwały w sprawach majątkowych przekraczających zwykły zarząd (wyliczono je w art. 18 ust. 2 u.s.g.). Wyznaczenie reprezentanta na pewno nie ma takiego charakteru. Wiadomo, że zgromadzenie wspólników spółki (walne zgromadzenie) ustanawia członków zarządu i rady nadzorczej - czyli władzę wykonawczą i kontrolną spółki (art. 195 § 3, art. 366 § 3, art. 379 § 1 Kodeksu handlowego). W jednoosobowej spółce gminy funkcję zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) pełni zarząd gminy (art. 12 ust. 2 u.g.k.), a zatem jemu przysługuje kompetencja ustanowienia władz spółki. W drodze rozumowania a maiori ad minus dochodzimy do wniosku, że tym bardziej kompetencja ta musi przysługiwać zarządowi wówczas, gdy gmina jest tylko jednym z wielu udziałowców (akcjonariuszy). Zarząd gminy wyznacza przedstawicieli, podejmując stosowną uchwałę (zobacz M. Pyziak-Szafnicka, Zakaz łączenia funkcji w spółkach kapitałowych i organach gminy, „Samorząd Terytorialny" 1997, Nr 6, ss. 11-24).
Wprowadzony w ustawie o samorządzie gminnym model podziału obowiązków w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, między radę i zarząd, opiera się na zasadzie, że faktyczne gospodarowanie tym mieniem spoczywa w gestii zarządu gminy. Rada gminy natomiast podejmuje uchwały zawierające wytyczne dla podległych jej organów wykonawczych i innych jednostek organizacyjnych, w tym także uchwały zalecające określony sposób gospodarowania mieniem gminy (zobacz wyrok NSA z 4 kwietnia 1991 r., SA/Gd 23/91, opubl. OSP 1991, Nr 11-12, poz. 267).
W podsumowaniu tego punktu, chciałbym podkreślić, iż decydujące znaczenie w kwestii wyznaczania do władz spółek przedstawicieli gmin (w tym radnych), jako reprezentantów mienia komunalnego, będą miały szczegółowe postanowienia statutu lub umowy (aktu założycielskiego) danej spółki oraz regulacje Kodeksu handlowego. Tryb wyboru składu osobowego władz zarządzających i kontrolnych spółek określa bowiem statut (umowa). Gmina jako akcjonariusz (udziałowiec) ma oczywiście wpływ, mierzony nade wszystko wielkością zainwestowanego kapitału, na treść tych podstawowych dla prawnego bytu spółki aktów i w jej interesie jest umieszczenie w nich zapisów, które zagwarantują jej jak największy wpływ na sprawy spółki (w tym na wybór władz).
2. Przepisy u.g.k. regulują sytuację prawną spółek powstałych ex lege na skutek przekształcenia przedsiębiorstw komunalnych, w stosunku do których rada gminy do dnia 30 czerwca 1997 nie postanowiła o wyborze formy organizacyjno-prawnej lub o ich prywatyzacji (art. 14 u.g.k.). Szczegółową normę zawiera w tej materii art. 16 u.g.k., który do jednoosobowej spółki gminy powstałej w opisanym powyżej trybie, nakazuje stosować przepisy Kodeksu handlowego (z wyjątkiem art. 312 i 313), chyba że sama u.g.k. stanowi inaczej. Odrębności o których mowa w art. 16 ust. 2 u.g.k. są dość istotne.
Przede wszystkim, gminę w spółce, która powstała z przekształcenia przedsiębiorstwa komunalnego, reprezentuje zarząd gminy (art. 17 ust. 1 u.g.k.). Zarząd pełni zatem funkcję walnego zgromadzenia w spółce akcyjnej i zgromadzenia wspólników w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością. Z kolei art. 17 ust. 2 u.g.k., stanowi iż „Pierwszy zarząd spółki jest powoływany przez zarząd gminy, z tym że do pełnienia funkcji prezesa pierwszego zarządu spółki zarząd gminy powołuje z dniem 1 lipca 1997 r. dyrektora przekształconego przedsiębiorstwa komunalnego, chyba że nie wyrazi on zgody na pełnienie tej funkcji".
W przypadku niewyrażenia zgody przez dyrektora przekształconego przedsiębiorstwa komunalnego, o której mowa w ust. 2 u.g.k., zarząd gminy powołuje zarząd spółki w pełnym składzie, wraz z jej prezesem. W spółce, niezależnie od wysokości kapitału zakładowego (akcyjnego) i liczby wspólników, musi działać rada nadzorcza. Liczbę członków rady nadzorczej określa w tym przypadku statut (Art. 18 ust. 2). Część składu rady nadzorczej wybierają pracownicy spółki. Art. 18 ust. 3 zapewnia im prawo wyboru: dwóch członków rady nadzorczej w radzie liczącej do sześciu członków,
trzech członków rady nadzorczej w radzie liczącej od siedmiu do dziesięciu członków,
czterech członków rady nadzorczej w radzie liczącej jedenastu lub więcej członków.
Członkowie rad nadzorczych, o których mowa w art. 18 ust. 3, wybierani są w głosowaniu bezpośrednim i tajnym, przy zachowaniu zasady powszechności. Wynik wyborów jest wiążący dla walnego zgromadzenia. Tryb wyboru członków rady nadzorczej przez pracowników spółki może określać jej statut albo regulamin uchwalony w sposób określony w tym statucie. Pozostałych członków rady nadzorczej powołuje i odwołuje zarząd gminy (art. 18 ust. 4). Należy jeszcze raz podkreślić, iż przedstawiony sposób wyłaniania składu osobowego organów spółki, dotyczy wyłącznie spółek powstałych z przekształcenia przedsiębiorstwa komunalnego z mocy prawa (art. 14 u.g.k.).
22 lutego 1999 r.

W SPRAWIE UDZIELANIA RADNYM INFORMACJI DOTYCZĄCEJ ULG, ODROCZEŃ I ZANIECHANIA POBORU PODATKU
ANTONINA TERESA GAJEWSKA

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 (Dz. U. Nr 150, poz. 983) w gminie wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest uprawniony do udzielania ulg, odroczeń, umarzania, rozkładania na raty oraz zaniechania poboru w zakresie podatków i opłat stanowiących dochód gminy i wpłacanych bezpośrednio na jej rachunek.
Przewodniczący zarządu korzystając ze swoich uprawnień obowiązany jest do przestrzegania przepisów służących ochronie informacji dotyczących indywidualnych danych.
W ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 z późn.zm.) Dział VII dotyczy tajemnicy skarbowej.
Tajemnica skarbowa jest rodzajem tajemnicy państwowej, której przedmiotem są:
- dane zawarte w deklaracjach oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów,
- dane zawarte w informacjach podatkowych oraz innych dokumentach składanych przez płatników, podatników lub inkasentów,
- dane zawarte w aktach dokumentujących czynności sprawdzające,
- dane zawarte w aktach postępowania podatkowego, kontroli podatkowej oraz w aktach spraw karno-skarbowych,
- informacje uzyskane przez organy podatkowe od banków oraz innych źródeł nie wymienionych uprzednio.
Do przestrzegania tajemnicy skarbowej obowiązani są:
- pracownicy urzędów skarbowych,
- przewodniczący zarządu jednostek samorządu terytorialnego oraz pracownicy samorządowych służb finansowych,
- pracownicy izb skarbowych,
- etatowi i pozaetatowi członkowie samorządowych kolegiów odwoławczych oraz pracownicy biur tych kolegiów,
- Minister Finansów,
- pracownicy Ministerstwa Finansów,
- osoby, które na podstawie odrębnych przepisów odbywają praktykę zawodową w Ministerstwie Finansów lub w organach podatkowych,
- inne osoby, którym udostępniono informacje objęte tajemnicą skarbową, chyba, że na ich ujawnienie zezwala przepis prawa.
W ustawie Ordynacja podatkowa określono komu mogą być udostępniane informacje wynikające z akt spraw podatkowych - art. 299.
Organy podatkowe udostępniają informacje wynikające z akt spraw podatkowych, z wyłączeniem informacji uzyskiwanych z banków:
- innym organom podatkowym,
- organom kontroli skarbowej,
- Ministrowi Finansów,
- organom celnym,
- rejonowym urzędom pracy,
- jednostkom organizacyjnym Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Jednocześnie zgodnie z art. 299 § 2 Ordynacji podatkowej w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych przepisach organy podatkowe obowiązane są udostępnić informacje wynikające z akt spraw podatkowych.
Naruszenie tajemnicy skarbowej stanowi przestępstwo powszechne zagrożone karą pozbawienia wolności w wysokościach określonych w art. 306 Ordynacji podatkowej.
Ordynacja podatkowa wskazuje na odrębne przepisy, określające zasady i zakres udostępniania informacji wynikających z akt podatkowych. Takim przepisem jest ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014). Zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt. 4 Minister Finansów ma prawo i obowiązek podania do publicznej wiadomości w określonych terminach informacji obejmujących wykaz osób prawnych i fizycznych, którym umorzono znaczące kwoty zaległości podatkowych, wraz ze wskazaniem wysokości umorzonej kwoty i przyczyn umorzenia. Upoważniono Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia sposobów podawania do publicznej wiadomości tego wykazu oraz wysokość kwoty, która podlegać będzie publikacji.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn.zm.) określając uprawnienia radnego gminy w art. 23 ust. 3 postanowiła: "Radny reprezentuje wyborców, utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, przyjmuje zgłoszone postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia."
Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że radny z tytułu sprawowania mandatu nie posiada żadnych uprawnień kontrolnych ani prawa wglądu do dokumentacji stanowiącej tajemnicę państwową, tajemnicę służbową czy też tajemnicę skarbową. W innych przepisach ustawowych radny również nie został wyposażony w tego rodzaju uprawnienie.
Radny nie może więc żądać od organu zobowiązanego do przestrzegania tajemnicy skarbowej i innej udostępniania informacji objętych tymi tajemnicami.
Gospodarka finansowa gminy jest - zgodnie z art. 61 ustawy o samorządzie gminnym - jawna. Jawność tej gospodarki określona w tym przepisie jest realizowana przez:
- obowiązek niezwłocznego ogłaszania uchwały budżetowej i sprawozdania z jej wykonania przez wójta, burmistrza lub prezydenta, w trybie przewidzianym dla przepisów gminnych,
- informowanie mieszkańców gminy o założeniach projektu budżetu, kierunkach polityki społecznej i gospodarczej oraz wykorzystaniu środków budżetowych.
W ustawie o finansach publicznych rozdział 2 poświęcony został jawności i przejrzystości finansów publicznych. Przepisy te mają zastosowanie do gospodarki finansowej gmin o czym stanowi art. 5 ust. 2 pkt. 2 ustawy. Jawność finansów gmin jest realizowana poprzez:
- jawność sesji, na której omawiany jest budżet gminy,
- podawanie do wiadomości publicznej kwot dotacji udzielanych z budżetu gminy, - udostępnianie corocznych sprawozdań dotyczących finansów i działalności gmin.
Rada gminy jako organ stanowiący i kontrolny zgodnie z art. 18a ustawy o samorządzie gminnym kontroluje działalność zarządu oraz gminnych jednostek organizacyjnych. Nie ma więc żadnych uprawnień do przeprowadzania kontroli w odniesieniu do innych podmiotów gospodarczych, które nie są jej jednostkami organizacyjnymi czy też osób fizycznych.
Nie ma również uprawnień do samodzielnego określania jakiego rodzaju informacje dotyczące gospodarki finansowej mogą być przekazywane do publicznej wiadomości.
Moim zdaniem prezydent miasta może odmówić radnemu udzielenia informacji dotyczącej imiennego wykazu firm, którym przyznane zostały ulgi, umorzenia i odroczenia oraz zaniechania poboru podatku.
4 marca 1999 r.

W SPRAWIE ZOBOWIĄZANIA STAROSTY DO UDZIELENIA RADNEMU POWIATU INFORMACJI NA TEMAT WYSOKOŚCI WYNAGRODZENIA KIEROWNIKÓW JEDNOSTEK ORGANIZACYJNYCH POWIATU ORAZ POSZCZEGÓLNYCH PRACOWNIKÓW
IRENA GALIŃSKA-RĄCZY

Kierownicy jednostek organizacyjnych powiatu a zwłaszcza pracownicy tych jednostek organizacyjnych powiatu nie pełniący funkcji kierowniczych nie pełnią funkcji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 106, poz. 679 z późn.zm.), chyba że wydają decyzje administracyjne z upoważnienia starosty (art. 2 pakt 6b tej ustawy).
W związku z tym, ww. nie można uznawać za osoby publiczne, wobec których można by stosować ograniczenie sfery prywatności, upubliczniając ich wynagrodzenia jako związane bezpośrednio z działalnością publiczną. Ujawnianie przez starostę na każde żądanie radnego informacji na temat wynagrodzenia poszczególnych pracowników mogłoby prowadzić do naruszenia dóbr osobistych chronionych przez art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego, a zwłaszcza chronionej konstytucyjnie sfery prywatności.
W zakresie ochrony tajemnicy wynagrodzenia wypowiadał się Sąd Najwyższy m.in. w uchwale 7 sędziów z 16 lipca 1993 r. (I PZP 28/93, OSNC 1994/1/2), stwierdzając:
"ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego."
Zwróćmy uwagę, że powyższe stanowisko Sądu Najwyższego zostało sformułowane w związku z pytaniem, czy w ramach sprawowania kontroli nad przestrzeganiem prawa pracy w zakresie kształtowania i wypłacania wynagrodzeń pracowniczych związki zawodowe mogą żądać od kierowników zakładów pracy udzielania im informacji o wynagrodzeniach indywidualnych pracowników. Zdaniem SN:
"Zawarte w art. 8, 23 ust. 1 i art. 26 pkt 3 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 55, poz. 234) uprawnienie do kontrolowania przez związki zawodowe przestrzegania prawa pracy oznacza także uprawnienie do kontrolowania wysokości wynagrodzeń pracowników; nie oznacza natomiast uprawnienia do żądania od pracodawcy udzielenia informacji o wysokości wynagrodzenia pracownika bez jego zgody."
Informacja o wysokości wynagrodzenia danej osoby należy do sfery prywatności, a zatem podlega ochronie z mocy art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego jako dobro osobiste.5 Art. 47 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego.6
Poglądy wyrażane w literaturze przedmiotu i orzecznictwie zgodne są co do tego, iż zainteresowanie faktami z życia prywatnego i rodzinnego jednostki może prowadzić do naruszenia art. 23 i 24 k.c.7
Istnieją sytuacje, w których zainteresowanie życiem prywatnym danej osoby może być usprawiedliwione z powodu zajmowanego przez nią stanowiska. Dotyczy to osób powszechnie znanych, biorących udział w życiu publicznym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (wyroku z 6 maja 1997 r. II SA/Wr 929/96, ONSA 1998/2/54):
"wysokość wynagrodzenia członków zarządu gminy (wójta, burmistrza i ich zastępców) nie należy wyłącznie do sfery prywatności osób piastujących te stanowiska, gdyż wiąże się z ich funkcją publiczną. Na zasadzie art. 4 ust. 2 w związku z art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 z późn.zm.) organ gminy nie może odmówić redaktorom prasowym udzielenia informacji o wysokości wynagrodzenia za pracę osób piastujących te stanowiska" (podkreślenie moje).
Nie ulega zatem wątpliwości, że pełnienie określonych funkcji w organach powiatu (członka zarządu powiatu, skarbnika powiatu/głównego księgowego budżetu powiatu oraz funkcji, z którymi wiąże się wydawanie decyzji administracyjnych z upoważnienia starosty) powinno przesądzać o jawności wynagrodzeń tych osób, zwłaszcza dla radnych.8
Jawności takiej nie można stosować wobec pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznych w ramach samorządu terytorialnego.
Zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu należy do zarządu powiatu, zaś starosta powiatu jest zwierzchnikiem służbowym kierowników jednostek organizacyjnych powiatu (art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym); do niego należy również wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec ww. kierowników. Zatrudnianie i zwalnianie pracowników jednostek organizacyjnych powiatu jest kompetencją kierownika takiej jednostki (art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych - Dz. U. Nr 21, poz. 124 z późn.zm.).
Działalność zarządu powiatu (w tym starosty) oraz powiatowych jednostek organizacyjnych jest kontrolowana przez radę powiatu, która na mocy art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatu (Dz. U. Nr 91, poz. 578 z późn.zm.) jest zobowiązana powołać w tym celu komisję rewizyjną.
Komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu powiatu oraz wykonuje inne zadania zlecone przez radę powiatu w zakresie kontroli. Ponadto rada powiatu może powoływać ze swojego grona doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot ich działania (art. 17 ustawy o samorządzie powiatowym), w tym m.in. np. nadając takim komisjom określone uprawnienia kontrolne.
Ponieważ wynagrodzenie za pracę podlega ochronie prawnej, a wykonywanie kontroli działalności zarządu powiatu i jednostek organizacyjnych powiatu należy do przede wszystkim do komisji rewizyjnej, uznać należy, że tylko jej członkowie (nie zaś wszyscy radni) oraz członkowie komisji powołanej np. do zbadania prawidłowości gospodarowaniem środkami na wynagrodzenia mogą mieć dostęp do informacji o wynagrodzeniach kierowników jednostek organizacyjnych oraz pracowników zatrudnionych w tych jednostkach. Dostęp ten powinien wynikać z powierzonych komisji zadań w ramach kontroli określonej przez radę powiatu. Członkowie takiej komisji muszą przestrzegać zasad związanych z ochroną danych osobowych i zakazów wynikających z ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych. Nie mogą np. upubliczniać (publikować) informacji na temat wynagrodzeń poszczególnych pracowników bez ich zgody. Wydaje się, że komisja powinna mieć przede wszystkim dostęp do informacji o kształtowaniu wynagrodzeń na określonych rodzajach stanowisk, czy wysokości wynagrodzeń określonej grupy zawodowej, nie zaś dostęp do imiennych list płac pracowników, gdzie mogą np. znajdować się informacje o potrąceniach należności alimentacyjnych itp. dane należące do sfery prywatności pracownika.
7 maja 1999 r.

O UDOSTĘPNIENIU PRZEZ BURMISTRZA -NA WNIOSEK KOMISJI REWIZYJNEJ - IMIENNYCH LIST PŁAC PRACOWNIKÓW GMINY
ANNA JANICKA

Art. 18a ustawy z dn. 8 marca 1990 r. (Dz. U. jedn. tekst z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) stanowi, że rada gminy kontroluje działalność zarządu oraz gminnych jednostek organizacyjnych. W tym celu powołuje komisję rewizyjną.
Komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi.
Zgodnie z art. 18a ust. 5 wyżej wymienionej ustawy zasady i tryb działania komisji rewizyjnej określa statut gminy.
Z powyższego wynika, że odpowiedzi na zadane w zleceniu pytanie w sprawie udostępnienia przez burmistrza - na wniosek komisji rewizyjnej - imiennych list płac pracowników gminy należy szukać się w statucie gminy. Tam powinien zostać wskazany sposób udostępniania przez kierownika zakładu dokumentów będących w jego posiadaniu zespołowi dokonującemu w imieniu rady gminy planowanej kontroli.
Jeżeli statut nie reguluje powyższych kwestii rozwiązania problemu należy szukać w ustawie.
Przede wszystkim wypada zaznaczyć, że ustawa o samorządzie gminnym nie zabrania komisji rewizyjnej dostępu do akt osobowych (listy płac). Takiego zakazu nie przewiduje również ustawa z dn. 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 11, poz. 95) czy też ustawa z dn. 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. 133, poz. 883).
Komisja rewizyjna jest organem przy pomocy którego rada gminy kontroluje działanie zarządu i wszystkich gminnych jednostek organizacyjnych. Do jej zadań, o czym już wyżej wspomniałam należy opiniowanie wykonania budżetu gminy oraz występowanie z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium. Realizacja powyższego zadania może nastąpić tylko w wyniku dokonania kontroli. Kontrolą objęty jest zarząd, jak i wszystkie gminne jednostki organizacyjne. Wydaje się więc, że komisja aby wykonać swoje zadania powinna mieć dostęp do imiennych list płac pracowników gminy. Należy przy tym pamiętać, że dostęp ten musi wynikać z powierzonych jej zadań - zaakceptowanej przez radę gminy kontroli. Komisja rewizyjna nie może mieć zatem dostępu do powyższych dokumentów w każdej sytuacji. Nie może również publikować imiennych informacji dotyczących wynagrodzenia pracowników bez ich zgody. Informacje te podlegają bowiem ochronie prawnej.
23 kwietnia 1999 r.

Przypisy
5. W artykule Ujawnianie wysokości wynagrodzeń pracowników a ochrona dóbr osobistych osób fizycznych, "Praca i Zabezpieczenie Społeczne" nr 3 z 1992 r. E. Niezbecka wyraziła pogląd, iż "dane o wysokości uzyskiwanych dochodów, w tym też wysokość pobieranego wynagrodzenia za pracę, są prywatną sprawą każdego człowieka". Pogląd taki był również wypowiadany w innych publikacjach, cytowanych przez tę autorkę.
6. Zauważmy, że ten przepis Konstytucji mówi wprost o ochronie prywatności ("Każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego ..."), czyli idzie dalej niż art. 23 i 24 k.c. Wcześniej, prawo do prywatności było wywodzone z art. 23 i 24 k.c., natomiast obecnie mamy wyraźne zagwarantowanie tego prawa w ustawie zasadniczej (niezależnie od postanowień art. 51 Konstytucji o ochronie danych osobowych, który uznawany jest za konkretyzację art. 47 Konstytucji).
7. A. Szpunar, Ochrona dóbr osobistych, Warszawa 1979; S. Rudnicki, Ochrona dóbr osobistych na podstawie art. 23 i 24 k.c. w orzecznictwie Sądu Najwyższego w latach 1985 - 1991, "Przegląd Sądowy" z 1992 r. nr 1.; S. Grzybowski, System prawa cywilnego, t. 1, część ogólna, Warszawa 1985, s. 297.
Patrz: postanowienie SN z 15 sierpnia 1975 r. I PZ 28/75 (OSN 1976, poz. 198), wyrok SN z 13 czerwca 1980 r. IV CR 182/80 (OSPiKA 1982 r., poz. 176).
8. A. Piskorz-Ryń, Jawność wynagrodzeń osób pełniących najwyższe funkcje w organach samorządu terytorialnego a prawo do prywatności, „Samorząd Terytorialny" z 1998 r. nr 12.


Biuro Studiów i Ekspertyz, 1999 r.