STRUKTURA ORGANIZACYJNA SEJMU RP

Wojciech Odrowąż-Sypniewski

Informacja nr 544


Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. stanowi w art. 112, że "organizację wewnętrzną (...) Sejmu oraz tryb powoływania jego organów (...) określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm". Przepis ten podnosi do rangi konstytucyjnej ideę autonomii regulaminowej izby poselskiej. Zasada autonomii oznacza, że Sejmowi przysługuje wyłączna kompetencja do określenia swojej wewnętrznej organizacji i sposobu działania. W aspekcie formalnym zasada autonomii regulaminowej oznacza, że regulacja pewnych zasadniczych kwestii dotyczących struktury wewnętrznej Sejmu zastrzeżona jest jako materia regulaminowa [nie jest zatem dopuszczalne normowanie tych kwestii w innej formie (np. ustawy) z udziałem innych podmiotów postępowania ustawodawczego].
Idea autonomii regulaminowej znajduje swoje rozwinięcie m.in. w autonomii personalnej (wyłączna kompetencja do ustalania składu organów wewnętrznych), budżetowo-finansowej, terytorialnej (odrębność siedziby parlamentu i wyłączność zarządzania jego terenem), jurysdykcyjnej (wyłączność decyzji w sprawach immunitetowych).
Zasada autonomii regulaminowej Sejmu nie jest zasadą absolutną - jej granice wyznacza całokształt norm konstytucyjnych. I tak art. 109 stanowi w ust. 1, że "Sejm i Senat obradują na posiedzeniach, a w ust. 2 określa tryb i termin zwołania pierwszego posiedzenia Sejmu i Senatu. Zasadą konstytucyjną jest również jawność posiedzeń Sejmu, jednak "jeżeli wymaga tego dobro państwa Sejm, może bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, uchwalić tajność obrad (art. 113).
Przepisy Konstytucji ustanawiają Marszałka Sejmu jako organ Sejmu, w którego kompetencji leży "przewodnictwo obradom Sejmu, stanie na straży praw Sejmu oraz reprezentacja Sejmu na zewnątrz". Marszałek powoływany jest przez Izbę wraz wicemarszałkami w drodze wyboru z jej grona (art. 110 ust. 1 i 2).
Drugim obok Marszałka Sejmu organem Sejmu, którego byt i kompetencje znajdują oparcie w unormowaniach Konstytucji są stałe komisje sejmowe. Art. 110 ust. 3 stanowi, że "Sejm powołuje komisje stałe oraz może powoływać komisje nadzwyczajne".
Pozostałe organy wewnętrzne Sejmu, ich liczbę, sposób powoływania i kompetencje określa autonomicznie Izba w swoim Regulaminie. Regulamin Sejmu określa ponadto szczegółowo tryb wyboru Marszałka Sejmu, a także sposób formowania składów osobowych, liczbę i zakres przedmiotowy komisji stałych.
Trzeba w tym miejscu podkreślić, iż nowa Konstytucja odmiennie niż Mała Konstytucja (art. 10 ust. 2 MK), nie wymienia jako organu Sejmu - Prezydium Sejmu. Nie oznacza to jednak, iż Sejm nie może powołać Prezydium Sejmu jako swojego organu w ramach delegacji zawartej w art. 112.
Stwierdzić jednak należy, iż o ile art. 10 ust. 2 Małej Konstytucji normował skład osobowy Prezydium Sejmu i określał główne kompetencje tego organu (zwoływanie posiedzeń i kierowanie pracami Sejmu), to milczenie nowej Konstytucji w tym zakresie oznacza, iż izba dysponuje daleko większą swobodą określając w swoim Regulaminie skład, tryb powołania i zakres zadań tego organu.

Marszałek Sejmu - zgodnie z Regulaminem - wybierany jest na pierwszym posiedzeniu Sejmu spośród kandydatów zgłoszonych przez co najmniej 15 posłów. Sejm wybiera Marszałka bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby posłów. Kadencja Marszałka wygasa z chwilą zebrania się posłów nowej kadencji.
Określając kompetencje Marszałka Regulamin wymienia obok, znajdujących oparcie w normie konstytucyjnej, reprezentacji Sejmu, obrony praw i godności Sejmu i jego organów oraz przewodnictwa obradom Sejmu, także:
- kierowanie pracami Prezydium Sejmu i przewodniczenie jego obradom,
- zwoływanie Konwentu Seniorów i przewodniczenie jego obradom,
- sprawowanie pieczy nad spokojem i porządkiem na całym obszarze należącym do Sejmu oraz wydawanie stosownych zarządzeń porządkowych,
- powoływanie i odwoływanie Szefa Kancelarii Sejmu po zasięgnięciu opinii Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich.
Ponadto w obszarze obowiązków Marszałka Sejmu mieszczą się liczne inne zadania przewidziane przez Konstytucję, Regulamin Sejmu oraz ustawy zwykłe (Konstytucja przewiduje, że Marszałek Sejmu m.in.: przewodniczy Zgromadzeniu Narodowemu, przekazuje Senatowi uchwaloną przez Senat ustawę, przedstawia uchwaloną ustawę do podpisu Prezydentowi, zarządza wybory Prezydenta RP, tymczasowo przejmuje obowiązki Prezydenta, w razie opróżnienia tego urzędu - do czasu objęcia stanowiska przez nowego Prezydenta lub, jeżeli Prezydent nie może przejściowo sprawować urzędu).

Prezydium Sejmu jest organem Sejm, którego skład tworzą Marszałek Sejmu i wicemarszałkowie. Prezydium Sejmu działa pod przewodnictwem Marszałka Sejmu, którego może zastępować jeden z wicemarszałków.
Zadaniem Prezydium Sejmu jest kierowania pracami Sejmu. Oznacza to w szczególności obowiązek ustalania planów prac Sejmu (po zasięgnięciu opinii Konwentu Seniorów). Prezydium czuwa nad tokiem i terminowością prac Sejmu i jego organów, ustala tzw. tygodnie posiedzeń, zwołuje posiedzenia Sejmu, (ustala ich porządek dzienny i przedstawia go do zatwierdzenia Sejmowi).
"Kierowanie pracami Sejmu" oznacza także, iż Prezydium Sejmu jest organem, który nadaje bieg inicjatywom ustawodawczym i uchwałodawczym, a także wnioskom organów Państwa skierowanym do Sejmu.
Niezmiernie istotną kompetencją Prezydium Sejmu jest prawo dokonywania wykładni Regulaminu Sejmu. Prezydium dokonuje wykładni Regulaminu po zasięgnięciu, w miarę potrzeby, opinii Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich. Interpretacja Regulaminu dokonana przez Prezydium Sejmu (wykładnia legalna) ma moc powszechnie obowiązującą, co oznacza, iż wszycy adresaci interpretowanego przepisu są związani jego znaczeniem ustalonym w uchwale Prezydium Sejmu.
Ponadto Prezydium Sejmu realizując obowiązek kierowania pracami Sejmu
- prowadzi sprawy z zakresu stosunków z Senatem,
- prowadzi sprawy z zakresu stosunków Sejmu z parlamentami innych krajów,
- organizuje współpracę między komisjami sejmowymi, koordynuje ich działania oraz zleca im rozpatrzenie określonych spraw,
- dokonuje okresowych ocen wykonywania przez organy administracji państwowej obowiązków wobec Sejmu i jego organów oraz posłów;
- ustala zasady organizowania doradztwa naukowego na rzecz Sejmu i jego organów, powoływania doradców sejmowych oraz korzystania z opinii i ekspertyz,
- udziela posłom niezbędnej pomocy w ich pracy, w tym czuwa nad wykonywaniem wobec posłów przez organy państwowe i samorządu terytorialnego oraz inne jednostki organizacyjne obowiązków, określonych w ustawie o wykonywaniu mandatu posła i senatora,
- uchwala projekt budżetu Kancelarii Sejmu po zasięgnięciu opinii Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich oraz nadzoruje jego wykonanie,
- uchwala statut Kancelarii Sejmu po zasięgnięciu opinii Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich,
- podejmuje inne czynności wynikających z Regulaminu Sejmu
Prezydium Sejmu wykonuje również inne zadania przewidziane w ustawach, nie związane bezpośrednio z funkcjonowaniem Sejmu [takie jak: prawo wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności aktu ustawodawczego (lub innego aktu normatywnego) z Konstytucją, nadaje statut NIK, na wniosek prezesa NIK powołuje i odwołuje sekretarza i członków Kolegium NIK itp.)

Konwent Seniorów jest szczególnym, ze względu na swoją funkcję, organem Sejmu. Ma on zapewnić współdziałanie klubów w sprawach związanych z działalnością i tokiem prac Sejmu. Ratio legis tej instytucji stanowi idea, stworzenia forum, które umożliwiałoby mediację pomiędzy głównymi siłami politycznymi. Konwent Seniorów jest więc "miejscem", w którym kluby poselskie uzgadniają zasadnicze kwestie związane z tokiem prac Sejmu. Skład Konwentu Seniorów tworzą: Marszałek Sejmu, wicemarszałkowie, przewodniczący lub wiceprzewodniczący klubów poselskich oraz przedstawiciele porozumień (będących wspólną reprezentacją klubów lub kół poselskich), jeśli reprezentują co najmniej 15 posłów.
Do jego zadań należy opiniowanie:
- projektów planów pracy Sejmu,
- projektów porządku dziennego poszczególnych posiedzeń Sejmu oraz ich terminów,
- wniosków co do trybu dyskusji nad poszczególnymi punktami porządku dziennego posiedzenia Sejmu,
- wniosków co do wyboru przez Sejm jego organów,
- zadań przebiegu pracy Kancelarii Sejmu,
- spraw przekazanych przez Marszałka Sejmu lub Prezydium Sejmu.
Konwent Seniorów zwoływany jest przez Marszałka Sejmu z jego inicjatywy, z inicjatywy Prezydium Sejmu, na wniosek klubu reprezentowanego w Konwencie lub grupy co najmniej 15 posłów.

Komisje Sejmowe są organami Sejmu powołanymi do rozpatrywania i przygotowywania spraw stanowiących przedmiot prac Izby, oraz wyrażania opinii w sprawach przekazanych pod ich obrady przez Sejmu lub Prezydium Sejmu. Komisje Sejmowe są również organami Sejmu w zakresie kontroli działalności poszczególnych organów państwowych, samorządu terytorialnego oraz innych organów i organizacji w zakresie wprowadzania w życie i wykonywania ustaw i uchwał Sejmu.
Jak już zostało powiedziane - zgodnie z konstytucyjną normą - Sejm jest zobowiązany powołać komisje stałe, oraz może powołać komisje nadzwyczajne. Zgodnie z ukształtowaną praktyką komisje stałe mają charakter problemowy, funkcjonalny, bądź też resortowy (pokrywający się z zakresem działania jednego z naczelnych bądź centralnych organów państwowych). Regulamin Sejmu - w swoim obecnym brzmieniu - ustanawia 25 komisji stałych:
1) Administracji i Spraw Wewnętrznych,
2) Integracji Europejskiej,
3) Edukacji, Nauki i Postępu Technicznego,
4) Transportu, Łączności, Handlu i Usług,
5) Kultury i Środków Przekazu,
6) Łączności z Polakami za Granicą,
7) Młodzieży, Kultury Fizycznej i Sportu,
8) Mniejszości Narodowych i Etnicznych,
9) Obrony Narodowej,
10) Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa,
11) Odpowiedzialności Konstytucyjnej,
12) Polityki Gospodarczej, Budżetu i Finansów,
13) Polityki Przestrzennej, Budowlanej i Mieszkaniowej,
14) Polityki Społecznej,
15) Przekształceń Własnościowych,
16) Regulaminową i Spraw Poselskich,
17) Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej,
18) Samorządu Terytorialnego,
19) Spraw Zagranicznych,
20) Sprawiedliwości i Praw Człowieka,
21) Stosunków Gospodarczych z Zagranicą,
22) Systemu Gospodarczego i Przemysłu,
23) Ustawodawczą,
24) Zdrowia
25) do Spraw Służb Specjalnych.
Komisja do Spraw Oświadczeń o Stanie Majątkowym analizująca dane pochodzące z oświadczeń majątkowych składanych przez posłów Marszałkowi Sejmu jest komisją funkcjonującą "okresowo" (stosownie do art. 74g Regulaminu Sejmu Komisję do Spraw Oświadczeń Majątkowych powołuje Sejm w składzie Prezydium Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich). Zakres przedmiotowy komisji określa załącznik do Regulaminu Sejmu.
Na początku kadencji, na jednym z pierwszych posiedzeń, Izba na wniosek Prezydium Sejmu po zasięgnięciu opinii Konwentu Seniorów, w drodze uchwały, wybiera skład osobowy poszczególnych komisji.
Pierwsze posiedzenie komisji zwołuje i prowadzi Marszałek Sejmu. Podczas tego posiedzenia komisja konstytuuje swoje organy wybierając prezydium komisji w składzie: przewodniczący oraz zastępca przewodniczącego.
Do najważniejszych zadań komisji stałych należy:
- rozpatrywanie projektów ustaw i uchwał,
- rozpatrywanie przekazanych im uchwał Senatu o wniesieniu poprawek do tekstu ustawy uchwalonej przez Sejm lub jej odrzuceniu oraz wniosków Prezydenta o ponownym rozpatrzeniu ustawy przez Sejm,
- rozpatrywanie i opiniowanie założeń projektów ustaw i uchwał,
- rozpatrywanie sprawozdań i informacji ministrów oraz kierowników naczelnych organów administracji państwowej,
- analizowanie działalności poszczególnych działów administracji i gospodarki państwowej,
- rozpatrywanie sprawy związane z wprowadzeniem w życie i wykonywaniem ustaw i uchwał Sejmu, a także z realizacją uchwalonych przez siebie dezyderatów,
- opiniowanie, skierowanych przez Prezydium Sejmu, wniosków w sprawie wyboru, powołania lub odwołania przez Sejm poszczególnych osób na określone stanowiska państwowe.
W przypadku spraw tego wymagających Sejm może powoływać (i odwoływać) komisje nadzwyczajne. Powołując komisję nadzwyczajną Sejm określa w uchwale cel, zasady oraz tryb jej działania. W Sejmie II kadencji od jej rozpoczęcia (14 października 1993 r.) do 31 grudnia 1996r. powołanych zostało 18 komisji nadzwyczajnych.
Nowa Konstytucja wpisuje do swojego tekstu komisje śledcze. Sejm może powołać komisję śledczą do zbadania określonej sprawy. Tryb działania komisji śledczej zgodnie z dyspozycją normy konstytucyjnej określić ma ustawa (art. 111 Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.). Stwierdzić należy, że regulacja ta oznacza dezaktualizację art. 20 ust. 2 Regulaminu Sejmu, który określał tryb powoływania komisji śledczych na mocy art. 11 Małej Konstytucji. Trzeba podkreślić, iż do momentu uchwalenia ustawy przewidzianej w art. 111 ust. 2 nowej Konstytucji, instytucja komisji śledczej będzie instytucją "martwą".

Posłowie mogą tworzyć na zasadach określonych w Regulaminie Sejmu - kluby, koła i zespoły poselskie. Kluby i koła poselskie, w myśl Regulaminu, są zrzeszeniami opartymi na zasadzie politycznej (grupują one najczęściej posłów o wspólnej przynależności partyjnej). Klub może utworzyć co najmniej 15 posłów , koło - co najmniej 3 posłów. Poseł może należeć tylko do jednego klubu lub koła poselskiego.
Przewodniczący klubów sejmowych wchodzą - na zasadach opisanych wyżej - w skład Konwentu Seniorów (kluby i koła mogą na zasadzie wzajemnych porozumień tworzyć wspólną reprezentację w tym organie). Posłowie mogą również tworzyć zespoły poselskie, które zorganizowane są na zasadach innych niż zasada polityczna (nie stanowią reprezentacji politycznej).
Do obowiązków władz klubów, kół i zespołów poselskich należy podanie do wiadomości Prezydium Sejmu składów osobowych oraz regulaminów i statutów wewnętrznych.
Posłowie wraz z senatorami mogą tworzyć wspólne kluby, koła i zespoły parlamentarne. Do obsługi działalności klubów i kół mogą być tworzone biura klubów i kół. Prezydium Sejmu wraz z Prezydium Senatu ustalają wspólnie warunki organizacyjno-finansowe funkcjonowania tych biur.

Kancelaria Sejmu nie jest organem Sejmu, lecz pomocniczą i wykonawczą jednostką organizacyjną. Kancelaria Sejmu wykonuje zadania organizacyjno-techniczne i doradcze związane z działalnością Sejmu i jego organów. Celem istnienia tej instytucji jest stwarzanie posłom warunków do wykonywania mandatu poselskiego oraz świadczenie pomocy merytorycznej, a w szczególności: umożliwienie korzystania z opracowań fachowych i ekspertyz, przekazywanie druków sejmowych oraz innych opracowań związanych z pracami Sejmu . Kancelaria Sejmu zapewnia techniczno- organizacyjne i finansowe warunki działalności biur poselskich lub innych jednostek organizacyjnych służących obsłudze terenowej działalności posłów. Pracownicy służb prawnych Kancelarii Sejmu uczestniczą w przygotowaniu projektów ustaw i uchwał, przedstawiając propozycje i uwagi w zakresie problematyki prawno-organizacyjnej. Kancelaria Sejmu przygotowuje również projekt budżetu Sejmu i sporządza sprawozdanie z jego wykonania.
Kancelarią Sejmu kieruje Szef Kancelarii Sejmu powoływany i odwoływany przez Marszałka Sejmu po zasięgnięciu opinii Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich. Organizację Kancelarii Sejmu określa statut Kancelarii uchwalany - na wniosek Szefa Kancelarii Sejmu - przez Prezydium Sejmu po zasięgnięciu opinii Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich.
Statutowymi jednostkami organizacyjnymi Kancelarii Sejmu są: Gabinet Marszałka Sejmu, Biuro Informacyjne, Biuro Prawno-Organizacyjne, Biuro Stosunków Międzyparlamentarnych, Sekretariat Posiedzeń Sejmu, Biuro Legislacyjne, Biuro Studiów i Ekspertyz, Biuro Komisji Sejmowych, Biuro Obsługi Posłów, Biblioteka Sejmowa, Wydawnictwo Sejmowe, Ośrodek Informatyki, Straż Marszałkowska oraz jednostki o charakterze administracyjno-finansowym.


Biuro Studiów i Ekspertyz, 1997 r.