Formy opieki nad osobami starszymi w wybranych krajach europejskich (Szwecji, RFN, Wielkiej Brytanii)

Małgorzata Dziubińska-Michalewicz

Informacja nr 561


Zakres przedmiotowy polityki wobec starości wykracza z reguły poza sferę zabezpieczenia społecznego, obejmując m.in. działania w obrębie polityki oświatowej, kulturalnej, organizacji czasu wolnego. W niniejszym opracowaniu przedstawione zostały główne problemy organizowania opieki nad osobami starszymi w krajach wysoko rozwiniętych (Szwecji, RFN, Wielkiej Brytanii). Jakkolwiek możliwości bezpośredniego wykorzystania doświadczeń tych krajów są w warunkach naszego kraju poważnie ograniczone, znajomość tych systemów może być przydatna przy usprawnianiu rodzimego systemu polityki społecznej wobec osób starszych.

Spis treści

Szwecja
1. Ogólne problemy starszej generacji
2. Organizacja opieki instytucjonalnej
3. Organizacja opieki domowej
Republika Ferderalna Niemiec
1. Zakres przedmiotowy pomocy dla osób starszych
2. Podmioty świadczacepomoc dla osób starszych
3. Formy pomocy stacjonarnej
4. Pomoc w miejscu zamieszkania
Wielka Brytania
1. Kierunki rozwoju polityki społecznej
2. Organizacja pomocy społecznej

Szwecja

1. Ogólne problemy starszej generacji
W Szwecji, podobnie jak w innych krajach wysoko rozwiniętych, poważnym problemem społecznym staje się szybkie starzenie się społeczeństwa. Od wielu już lat systematycznie zwiększa się odsetek osób starszych tj. w wieku powyżej 65 roku życia. Szacuje się, że odsetek ten będzie się kształtować na poziomie 31% w 2025 r., wobec 26% obecnie. Stale też przybywać będzie osób powyżej 80 lat na skutek stałego wydłużania się przeciętnej długości życia. Sytuacja taka wymaga kształtowania właściwego modelu pomocy wobec tej specyficznej grupy ludności. Wybór tego modelu w znacznym stopniu zależy od stanu zdrowia osób starszych.
Jak wykazują badania, na przestrzeni dwóch ostatnich dekad sytuacja zdrowotna tej grupy ludności wyraźnie się poprawiła. Podczas gdy w 1995 r. aż 27% osób w wieku 64-74 lat stwierdzało ograniczoną aktywność wskutek choroby, w 1981 r. odsetek ten spadł do 22%, a na początku lat dziewięćdziesiątych nie przekraczał 18%. Ocena sprawności fizycznej (mierzona m. in. zdolnością przejścia 100 metrów, wejścia do autobusu, odbycia dłuższego spaceru) wskazuje również na stały spadek odsetka osób niesprawnych ruchowo. Wysuwana jest nawet hipoteza, że coraz powszechniej występować będzie zjawisko "kumulowania się chorobowości" w grupie osób najstarszych, tj. w wieku powyżej 85 lat. Biorąc pod uwagę uwarunkowania demograficzno- zdrowotne należy przyjąć, że w przyszłości będzie istnieć malejące zapotrzebowanie na długookresowy pobyt w domach opiekuńczych czy szpitalach, a rosnący popyt na urządzenia usprawniające i rekreacyjno-sportowe.
Osoby starsze w Szwecji mają możliwość korzystania z dwóch zasadniczych rodzajów pomocy:
- domowej, tj. świadczonej w miejscu zamieszkania,
- instytucjonalnej, odbywającej się w domach opiekuńczych, domach pielęgnacyjnych, instytucjach geriatrycznych oraz szpitalach pobytu długookresowego.
Obecnie odsetek osób korzystających z opieki instytucjonalnej jest niższy aniżeli procent otrzymujących pomoc domową.

2. Organizacja opieki instytucjonalnej
Opieka nad osobami starszymi w Szwecji znajduje się już tradycyjnie w gestii władz komunalnych. Jeszcze przed I wojną światową władze lokalne prowadziły domy dla ubogich, w których przebywali także chorzy psychicznie oraz dzieci. W okresie międzywojennym czynione były próby kierowania poszczególnych kategorii osób do oddzielnych placówek, ale jeszcze bezpośrednio po II wojnie światowej osobnych domów dla starszej generacji było stosunkowo niewiele. Począwszy od lat pięćdziesiątych aż do 1980 r. miał miejsce stały wzrost miejsc w różnego rodzaju instytucjach opiekuńczych, w tym szczególnie w placówka opieki geriatrycznej, szpitalach długookresowego pobytu i domach pielęgnacyjnych. W póżniejszym okresie preferowany był raczej rozwój alternatywnych placówek opiekuńczych, takich jak "domów z usługami" oraz "domów wspólnego zamieszkiwania".
Warunki bytowe w tradycyjnych domach opiekuńczych dla osób starszych oceniane są w Szwecji jako dobre. Obecnie pawie wszyscy pensjonariusze mieszkają w pokojach 1-osobowych, choć jak na tutejsze warunki standard ich nie jest wysoki. Wspólne zamieszkiwanie i żywienie jest tam bardziej sformalizowane niż w normalnych warunkach domowych. Opłata za pobyt, uzależniona od wysokości dochodu, nie przekracza z reguły 70% świadczenia emerytalnego.
Coraz większą popularnością cieszą się jednak tzw. domy opiekuńcze z usługami, powstające głównie z inicjatywy władz komunalnych. Są to oddzielne budynki z 1 - lub 2 pokojowymi mieszkaniami (o statusie mieszkań rotacyjnych) z restauracją, pomieszczeniami do wspólnych zajęć. W takich domach gwarantowana jest całodobowa opieka medyczna. Osoby starsze czują się tam bezpiecznie i mogą korzystać z różnych ułatwień w zaspokojeniu swoich potrzeb życiowych.
Natomiast ideą "domów wspólnego zamieszkiwania" było zgrupowanie 7-8 osób potrzebujących wzajemnego wsparcia i pomocy. Osoby te mieszkają w w oddzielnych pokojach korzystając ze wspólnych posiłków, usług i opieki rezydującego personelu. Odsetek osób korzystających z opieki instytucjonalnej wzrasta wraz z wiekiem i od wielu lat jest najwyższy w grupie 90 - latków.
Pomimo generalnie wysokiej oceny zakresu i jakości świadczeń opieki instytucjonalnej, ze względu na stale wzrastający jej koszt, czynione były próby zastąpienia pomocy instytucjonalnej innymi, tańszymi jej formami. Początkowo wyrażało się to ograniczeniem nieuzasadnionego pobytu osób starszych w szpitalach i organizowaniem dalszego leczenia w warunkach domowych. Stopniowo zaczęto także odchodzić od świadczenia pomocy instytucjonalnej w dużych placówkach, dążąc do pozostawiania osób starszych tak długo, jak jest to możliwe w warunkach domowych. Niewątpliwie inspirujące były w tym przypadku pozytywne doświadczenia brytyjskie - świadczenia osobom starszym opieki w dotychczasowym ich miejscu zamieszkiwania. Hasło "opieka w domu, nie domy opiekuńcze" stało się wkrótce podstawą działania różnych organizacji, a także wytyczną oficjalnej polityki państwa. Pierwsze doświadczenia wykazały, że opieka taka jest tańsza i efektywniejsza w porównaniu z utrzymywaniem wyspecjalizowanych placówek.

3. Organizacja opieki domowej
W ostatnich latach obserwuje się wzrastające zapotrzebowanie na domowe usługi opiekuńcze ze względu na coraz mniejszą popularność opieki instytucjonalnej. Przyjęta jest kilkustopniowa strategia pomocy osobom w starszym wieku, podjęta i realizowana głównie przez władze lokalne.
Jako podstawowe i pierwsze zadanie wymienia się poprawę poziomu zdrowia i zdolności radzenia sobie samemu z podstawowymi czynnoścami życiowymi. W ramach tego programu dążeniem władz komunalnych stało się zapewnienie wszystkim potrzebującym odpowiednich świadczeń pielęgniarsko-lekarskich oraz usług kosmetyczno-pielęgnacyjnych. Drugie z zadań polega na poprawie warunków środowiskowych osób starszych, poprzez m.in. :
- adaptację mieszkań umożliwiającą poruszanie się na wózkach inwalidzkich,
- subsydiowanie transportu osób nie mogących korzystać z komunikacji publicznej,
- organizowanie i opłacanie dostaw posiłków do domu i zakupów,
- instalację urządzeń alarmowych i organizowanie regularnego kontaktu telefonicznego między pracownikiem socjalnym a podopiecznym.
Trzecim zadaniem strategicznym jest wsparcie rodziny w działaniach opiekuńczych, czego przykładem może być powstawanie oddziałów opieki dziennej i długoterminowego pobytu (obciążających w pewnych okresach opiekunów domowych) czy też ośrodków dziennego pobytu, gdzie stwarzane są warunki do rozrywki, aktywnego spędzania czasu, wypoczynku itp.
Pomoc domowa oferowana przez władze komunalne (oparta na zasadzie zróżnicowanej odpłatności zależnej od dochodów osobistych oraz zamożności społeczności lokalnej) obejmuje cały szereg świadczeń, głównie z dziedziny higieny osobistej, ale i robienia zakupów, sprzątania, gotowania. Początkowo udzielaniem tego rodzaju pomocy zajmowały się gospodynie domowe, często nie posiadające profesjonalnego przygotowania. Cały czas czynione były wysiłki, aby posiadały one odpowiednie kwalifikacje i były etatowymi pracownikami pomocy społecznej.
Pomoc domowa może być świadczona także w weekendy, wieczorami i w porze nocnej, a także uzupełniana wizytami pielęgniarek środowiskowych.
Liczba tych pielęgniarek w porównaniu z 1970 r. uległa potrojeniu. Ostatnio dąży się do reorganizacji opieki domowej poprzez odciążenie pracowników socjalnych od czynności typowo usługowych i zlecanie ich wyspecjalizowanym wykonawcom. Nacisk został położony na kształtowanie właściwych więzów społeczno-emocjonalnych z podopiecznymi np. na poświęcanie im więcej czasu na rozmowy.
W organizowanie opieki domowej, oprócz pracowników socjalnych, angażowani są też najbliżsi osób starszych. Władze komunalne mogą zatrudnić świadczących pomoc krewnych (z reguły jest to współmałżonek lub córka). Otrzymują one wynagrodzenie obliczane według stawek godzinowych, ale przeważnie jest ono niewysokie, kształtujące się poniżej 8 tys. koron szwedzkich miesięcznie. Ponadto istnieje możliwość otrzymywania przez 60 dni w roku (do 1994 r. przez 30 dni) specjalnego zasiłku z tytułu opieki nad starszym krewnym lub przyjacielem. Podejmowane są również inne inicjatywy. Na przykład, zachęca się sprawnych seniorów do świadczenia pomocy domowej w zamian za gwarancję otrzymania takiej samej pomocy w razie konieczności w póżniejszym okresie. Są też popierane różne formy wspólnego zamieszkiwania, niekoniecznie osób spokrewnionych.
Od wielu już lat w Szwecji ma miejsce nieprzerwany wzrost poziomu życia, z którego korzysta również starsza generacja. Stwierdza się także postępującą poprawę jakości opieki nad tą grupą ludności. W związku ze stale powiększającym się odsetkiem osób starszych pojawia się obawa, czy długo uda się utrzymać obecny zakres i jakość świadczeń opiekuńczych.

Republika Federalna Niemiec

1. Zakres przedmiotowy pomocy dla osób starszych
Pod pojęciem pomocy dla osób starszych rozumie się w Niemczech całokształt świadczeń ukierunkowanych na udzielanie pomocy w organizowaniu życia i zaspokajaniu właściwych dla wieku tych osób potrzeb. Świadczenia te mogą przybierać formę pieniężną, rzeczową oraz usług osobistych. W miarę rozwoju, gdy w coraz większym stopniu zostają zaspokojone potrzeby związane z zapewnieniem dostatecznego poziomu dochodów, wzrasta niewątpliwie rola potrzeb o charakterze niematerialnym. Zaliczane są do nich wszelkie świadczenia instytucji pomocy społecznej udzielane starszej generacji w związku z pogarszaniem się stanu zdrowia i obniżającym się poziomem sprawności życiowej.
Zakres przedmiotowy pomocy dla osób starszych, ujęty w federalnej ustawie o pomocy społecznej, obejmuje zarówno pomoc materialną (np. w przypadku występowania ubóstwa czy złych warunków mieszkaniowych), jak i niematerialną (usługi osobiste, pielęgnacja chorych, oferta spędzania wolnego czasu). Pomoc taka, mająca na celu zapobieganie, przezwyciężenie lub łagodzenie wszelkich trudności związanych z wiekiem, obejmuje więc wiele obszarów życia, takich jak: mieszkanie, organizacja opieki i pielęgnacji, udział w imprezach oświatowych, kulturalno- rekreacyjnych, pomoc w prowadzeniu gospodarstwa domowego, itp.
Generalnie istnieją trzy podstawowe formy udzielania pomocy starszej generacji: stacjonarna, otwarta, oraz półotwarta. W pierwszych dwóch dekadach lat powojennych rozwijana była głównie opieka stacjonarna, (świadczona przeważnie w odpowiednuch domach pomocy społecznej), a dopiero w póżniejszym okresie większy nacisk został położony na opiekę otwartą i półotwartą w miejscu zamieszkania, określaną także mianem pomocy środowiskowej.

2. Podmioty świadczące pomoc dla osób starszych
Pomoc osobom starszym może być udzielana przez różnych świadczeniodawców, do których najczęściej zalicza się:
- osoby z bliskiej i dalszej rodziny,
- sąsiadów, przyjaciół oraz zakładów pracy,
- przedstawicieli instytucji komunalnych,
- zatrudnionych w organizacjach społecznych,
- wolontariuszy,
- pracowników firm prywatnych, profesjonalnie współpracujących ze starszą generacją.
Generalnie w Niemczech przestrzegana jest zasada subsydiarności (pomocniczości), zgodnie z którą obowiązek pomocy osobie starszej spoczywa przede wszystkim na bliższej i dalszej rodzinie. Może ona liczyć na szerokie wsparcie ze strony instytucji lokalnych (gminnych) oraz współpracujących z nią organizacji społecznych. Działania te określane są powszechnie jako pomoc dla samopomocy (Hilfe zur Selbsthilfe). Zakres działalności tworzonych grup samopomocowych jest bardzo szeroki, z reguły obejmujący takie dziedziny jak:
- pomoc w sprawowaniu opieki nad osobami obłożnie chorymi,
- odwiedzanie i pomoc w prowadzeniu gospodarstwa domowego osób nie mogących opuszczać mieszkania,
- wymiana doświadczeń i wzajemna pomoc osób dotkniętych podobną chorobą (cukrzyca, choroba nowotworowa) lub przechodzących rehabilitację,
- zagospodarowanie wolnego czasu i organizowanie kół zainteresowań.
Do realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej zobowiązane są powiaty, miasta wydzielone oraz kraje związkowe (landy), które z kolei przekazują część swoich uprawnień gminom. Do zadań krajów związkowych należy głównie formułowanie długookresowych celów polityki wobec osób starszych, organizowanie szkoleń dla pracowników służb socjalnych i administracji komunalnej oraz systemu wymiany doświadczeń między gminami. Z kolei związki gmin i powiaty sprawują zarząd nad niektórymi domami dla osób starszych oraz koordynują działalność pomocy środowiskowej.
Najliczniejszą jednak grupę podmiotów oferujących pomoc dla starszej generacji stanowią organizacje pozarządowe, z których do najważniejszych należą:
- Organizacja Dobroczynna na rzecz Robotników "Arbeiterwohlfahrt",
- Organizacja Charytatywna Kościoła ewangelickiego "Das Diakonische Werk",
- Niemieckie Towarzystwo Caritas "Deutscher Caritasverband",
- Niemieckie Parytetowe Towarzystwo Charytatywne "Deutscher Paritătischer Wohlfahrtsver- band",
- Niemiecki Czerwony Krzyż "Deutches Rotes Kreuz".
Większość z wymienionych organizacji posiada sieć lokalnych przedstawicielstw, zajmujących się udzielaniem pomocy w skali gminy lub parafii. Przedstawicielstwa te posiadają znaczną samodzielność w zakresie wyboru metod działania, co przy dobrej współpracy z lokalną administracją umożliwia ścisłe dostosowanie oferowanych świadczeń do rzeczywistych potrzeb danej społeczności.
We wszystkich instytucjach działających na rzecz osób starszych znajdują się z reguły reprezentanci tej społeczności. Na szczeblu gminy lub miasta, a także dzielnic i osiedli rolę taką spełnia Rada Seniorów (Seniorenbeirat). Jest to ustawowy organ doradczy, opiniujący wszelkie decyzje dotyczące starszego pokolenia, szczególnie w zakresie działalności instytucji pomocy, ale także wpływających na warunki bytu osób starszych np. zniżek w podatkach lokalnych z tytułu wieku, zakresu oferty kulturalno-rekreacyjnej, przebiegu linii komunikacyjnych.
Podobną rolę pełnią Komisje do spraw starszej ludności funkcjonujące w organizacjach partii politycznych, które są reprezentowane w radach miast lub gmin. Istnieje również partia ("Graue Panther") broniąca interesów osób starszych jako pełnowartościowych członków społeczeństwa.

3. Formy pomocy stacjonarnej
Pomocą instytucjonarną określana wszelka pomoc udzielana w specjalnej placówce poza miejscem zamieszkiwania. Istnieją ogólnie cztery typy placówek opiekuńczych dla osób starszych:
- specjalne domy mieszkane dla osób starszych (Altenwohnheime),
- domy dla osób nie prowadzących samodzielnie gospodarstwa domowego (Altenheime),
- domy dla osób wymagających pielęgnacji (Altenpflegeheime),
- placówki wielofunkcyjne (mehrgliedrige Alteneinrichtungen).
Domy mieszkalne dla osób starszych składają się z pewnej liczby samodzielnych, najczęściej jedno- i dwupokojowych mieszkań, zlokalizowanych w jednym lub sąsiadujących ze sobą budynkach. Wszystkie mieszkania posiadają połączenie telefoniczne z dyżurującą pielęgniarką. Mieszkańcy mogą korzystać także z systematycznej opieki lekarskiej oraz mają możliwość zlecania pracownikom zatrudnionym w takim domu wykonanie różnych czynności np. robienia zakupów, sprzątania.
Domy te często prowadzone są przez instytucje prywatne, ale także przez władze komunalne i organizacje zrzeszone w Niemieckim Związku Organizacji Dobroczynnych. W tych ostatnich dwóch przypadkach mieszkania zajmowane przez pensjonariuszy traktowane są jak mieszkania komunalne. Po opuszczeniu ich przez dotychczasowych lokatorów są one udostępniane, jak inne mieszkania komunalne, ale tylko osobom w wieku emerytalnym.
Domy dla osób nie prowadzących samodzielnie gospodarstwa domowego zamieszkują głównie osoby znajdujące się w dobrej kondycji zdrowotnej, które z różnych przyczyn - nie prowadzą samodzielnie gospodarstwa domowego. W omawianych placówkach zapewnione jest zakwaterowanie, wyżywienie, opieka medyczna, zajęcia kulturalno-rekreacyjne. Regułą stało się utrzymywanie częstych kontaktów pensjonariuszy z przedstawicielami lokalnych środowisk (z innymi seniorami, uczniami, mieszkańcami regionu).
Kolejną grupą domów pomocy społecznej dla osób starszych są domy dla wymagajacych pielęgnacji. Podstawowym ich celem jest udzielanie świadczeń pielęgnacyjnych, a także pomocy w podstawowych czynnościach dnia codziennego. W zależności od stanu zdrowia podopieczni mogą także korzystać z różnorodnych form spędzania wolnego czasu. W domach tych przebywa obecnie ok. 450 tys. osób tj. 35% ogólnej liczby osób wymagających pielęgnacji. W najbliższych latach należy liczyć się ze zwiększeniem zapotrzebowania na tego rodzaju usługi ze względu na:
- zmiany modelu rodziny (zanik rodziny wielopokoleniowej, wzrost aktywności zawodowej kobiet, spadek liczby urodzeń),
- znaczny odsetek wśród osób starszych gospodarstw jednoosobowych,
- przedłużenie czasu trwania życia,
- dużą mobilność przestrzenną społeczeństwa niemieckiego.
Najliczniejszą grupę domów pomocy stacjonarnej stanowią placówki wielofunkcyjne, gwarantujące podopiecznym ciągłość opieki bez konieczności zmiany miejsca przebywania w razie pogorszenia się stanu sprawności psycho-fizycznej. Domy te wyposażone są w niezbędną infrastrukturę pozwalającą na objęcie "pod jednym dachem" opieką zarówno osoby względnie zdrowe, jak i w znacznym stopniu niesprawne. Jednym z ważniejszych problemów pojawiających się w tego rodzaju placówkach, a wymagających wyeliminowania, jest kwestia anonimowości podopiecznego i odpersonalizowania stosunków międzyludzkich.
Poza wymienionymi domami pomocy społecznej działa w Niemczech ok. 2,2 tys. domów dla starszych wiekiem inwalidów, podlegających resortowi zdrowia.

4. Pomoc w miejscu zamieszkania
W ostatnich latach obserwuje się zwiększenie zapotrzebowania na inne niż stacjonarne (zamknięte) formy opieki nad osobami starszymi, a w związku z tym szybki rozwój świadczeń udzielanych w miejscu zamieszkania. Wyróżnia się przy tym dwa rodzaje pomocy tzw. pomoc otwartą oraz półotwartą.
Pomoc otwarta obejmuje świadczenia udzielane poza zakładami pomocy społecznej i podobnymi placówkami opiekuńczymi tj. w domu osoby starszej lub tzw. stacji socjalnej (Sozialstation). Stacje takie, działające zarówno w miastach oraz na terenach gmin, koncentrują swoją aktywność na takich obszarach jak:
- pomoc medyczna tj. głównie pielęgnacja osób przewlekle lub obłożnie chorych,
- pomoc w prowadzeniu gospodarstwa domowego (w tym: pomoc w robieniu zakupów, sprzątaniu, praniu, opieki podczas nieobecności domowników),
- pomoc transportowo-techniczna, polegająca m. in. na organizacji przejazdu osoby starszej np. do lekarza, dowożeniu posiłków.
Ze względu na dominację świadczeń opiekuńczo-pielęgnacyjnych, większość zatrudnionych w stacjach stanowią pielęgniarki oraz współpracujący z nimi wolontariusze, a następnie pracownicy socjalni. Najwyższe były też wydatki na tę grupę świadczeń. Sytuacja ta uległa jednak zmianie w związku z wejściem w życie ustawy o obowiązkowym ubezpieczeniu pielęgnacyjnym. Zgodnie z tą regulacją, od 1 kwietnia 1995 r. ze środków ubezpieczeniowych finansowane są świadczenia pielęgniarskie w domu, a od 1 lipca 1996 r. - pielęgnacja w odpowiednich domach i placówkach. Rozwiązanie takie pozwala na pewne odciążenie budżetu pomocy społecznej gmin, chociaż wydatki na pomoc osobom starszym stanowią nadal znaczącą jego pozycję. Jest to rezultatem przyjętych rozwiązań ustawy, zgodnie z którymi ubezpieczenie pielęgnacyjne nie obejmuje kosztów zakwaterowania i wyżywienia osób w domach pomocy społecznej lub innych tego rodzaju placówkach.
Poza stacjami socjalnymi pomoc otwarta oferowana jest także przez inne instytucje publiczne oraz firmy prywatne. O ile instytucje publiczne zajmują się głównie szeroko pojętym poradnictwem, o tyle firmy prywatne oferują usługi, takie jak na przykład: dostarczanie do mieszkań gorących posiłków, organizowanie objazdowych bibliotek, transport osób o ograniczonej możliwości poruszania się, pomoc przy zachowaniu higieny osobistej.
Półotwarta pomoc osobom starszym obejmuje usługi wyspecjalizowanych placówek, świadczone na terenie gmin. Przykładami takich usług są:
- prowadzenie domów dziennego pobytu,
- działalność kulturalno-oświatowa klubów zrzeszających osoby starsze,
- organizowanie wczasów dla seniorów,
- domowa opieka pielęgnacyjna niepełnosprawnych podczas wypoczynku urlopowego osób stale się nimi opiekujących (odciążenie rodziny sprawującej opiekę nad osobą starszą).
Celem udzielanych świadczeń jest przede wszystkim zapobieżenie osamotnieniu i społecznej izolacji osób starszych. W Niemczech działalność w formie półotwartej ogranicza się niestety do większych miejscowości, w których zlokalizowana jest odpowiednia infrastruktura. W małych miastach oraz na wsi zakres opieki półotwartej jest stosunkowo skromny.
O ile ogólny zakres świadczeń opieki stacjonarnej jak i otwartej oraz półotwartej wydaje się dostatecznie szeroki i nie wymagający zasadniczego uzupełnienia, o tyle pewnym problemem jest nierównomierne rozłożenie oferty świadczeń na terenie kraju. Szczególnie duże różnice obserwuje się między landami byłej NRD a "starą" częścią RFN. Ponadto ważną kwestią jest właściwe dopasowanie różnych form pomocy do zgłaszanego popytu w skali lokalnej. Istniejący podział placówek opiekuńczych dla osób starszych w zależności od stopnia ich sprawności umożliwia stosunkowo łagodne przechodzenie od korzystania z pomocy w prowadzeniu samodzielnego gospodarstwa do opieki stacjonarnej.

Wielka Brytania

1. Kierunki rozwoju polityki społecznej
Kraj ten przed II wojną światową był klasycznym przykładem neoliberalnego państwa dobrobytu. Bardzo eksponowane były podmiotowe prawa jednostki oraz tzw. wolna przedsiębiorczość, stanowiąca podstawą dobrobytu społecznego. Państwo interweniowało w życie jednostki sporadycznie. Obowiązujący był model tzw. marginalnej polityki społecznej, w którym pomoc społeczna miała charakter wysoce selektywny. Działała rozwinięta na dużą skalę działalność charytatywna, przy wyraźnie ograniczonej liczbie i zakresie programów socjalnych realizowanych przez państwo.
Ten model neoliberalnego państwa opiekuńczego zastąpiony został po II wojnie światowej tzw. modelem Beveridge'a, łączącym wolny rynek z interwencją państwa. Obok takich celów jak: pełne zatrudnienie, płaca rodzinna dla mężczyzny, powszechny systemu ubezpieczeń społecznych, głównym założeniem brytyjskiego państwa opiekuńczego stała się pomoc społeczna, świadczona jednak w formie wyselekcjonowanej. Szczególnie istotne zmiany w organizacji pomocy społecznej podjęte zostały począwszy od 1979 r. Wtedy to zapoczątkowany został proces prywatyzacji pomocy instytucjonalnej, jak i wzrost znaczenia wolontariatu. Ponadto położono większy nacisk na analizę kosztów funkcjonowania państwowej pomocy społecznej, a ciężar pomocy środowiskowej zaczęto przenosić na rodzinę i organizacje pozarządowe. Koszty opieki, szczególnie instytucjonalnej, podwoiły się niemal na przestrzeni lat osiemdziesiątych, z powodu szybko rosnącej liczby podopiecznych wymagających znacznego zaangażowania środków, tj. głównie osób powyżej 75 roku życia oraz osób niepełnosprawnych. Sytuacja taka doprowadziła do częściowego sprywatyzowania pomocy instytucjonalnej.

2. Organizacja pomocy społecznej
Głównym podmiotem w zakresie pomocy społecznej w Wielkiej Brytanii pozostaje państwo. Świadczenia społeczne jak i usługi zdrowotne dostarczane są bezpośrednio przez agendy państwowe, bądź pośrednio poprzez dofinansowywanie przez państwo działalności organizacji wolontarystycznych lub zakup świadczeń od podmiotów prywatnych. Państwo również, poprzez Departament Służb Społecznych (DSS) funkcjonujący przy organie władzy lokalnej na szczeblu hrabstwa, kontroluje jakość świadczonych usług. W celu zachowania jakości tych usług, oferowanych przez różne sektory pomocy społecznej (publiczny, prywatny) wprowadzono obowiązek inspekcji wszystkich jednostek pomocy na danym terenie.
Główne zasady funkcjonowania pomocy społecznej na szczeblu lokalnym, określone w Ustawie o narodowym systemie zdrowia i lokalnej pomocy społecznej z 1990 r., sprowadzają się do: - koncentracji decyzji koordynacji działań w gestii jednego podmiotu tj. lokalnego Departamentu Służb Społecznych,
- oddzielenia potrzeb zdrowotnych od potrzeb społecznych,
- indywidualizacji pomocy,
- pluralizmu w pomocy społecznej,
- zróżnicowania świadczeń i ich dostosowania do odmiennych potrzeb mniejszości etnicznych.
Za organizację całego pakietu pomocy społecznej dla konkretnej osoby, której potrzeby są zawsze specyficzne i różnorodne, odpowiedzialny jest pracownik socjalny. Samorządowa pomoc społeczna traci jednakże monopol na świadczone usługi. Polityka finansowa władz centralnych ukierunkowana jest na zakup świadczeń przez pomoc społeczną od sektora prywatnego. Władze lokalne są jednak zobowiązane do przygotowania i publikowania rocznych planów działania pomocy społecznej na podległym im terenie.
Opieka społeczna w Wielkiej Brytanii jest w dużym stopniu sfeminizowana, przy czym dosyć znaczny jest odsetek osób zatrudnionych w niepełnym wymiarze czasu, głównie w pomocy instytucjonalnej i opiece domowej. Pomoc środowiskowa jest podzielona terytorialnie - każda dzielnica kraju posiada biuro rejonowe, które poza obsługą ogólną specjalizuje się w określonym rodzaju usług dla: ludzi starszych, dzieci i rodzin, niepełnosprawnych, chorych psychicznie. Obok pomocy środowiskowej dostępna jest także pomoc domowa, świadczona przez opiekunki domowe, pod kierownictwem tzw. koordynatorek. Oddzielną grupę stanowią pracownicy socjalni pracujący w szpitalach i opiekujący się rekonwalescentami. Jednostką wydzieloną i autonomiczną, choć finansowaną przez Departament Służb Socjalnych, jest Dział Obsługi Bezrobotnych.
Pomoc społeczna świadczona klientom DSS obejmuje:
- pomoc dzienną (domy dziennego pobytu),
- krótkotrwałą pomoc instytucjonalną,
- poradnictwo i doradztwo,
- działalność informacyjną,
- usługi transportowe.
O ile w pomocy środowiskowej i opiece domowej dominuje sektor publiczny, o tyle w pomocy instytucjonalnej sytuacja jest odwrotna. Większość domów dla osób starszych prowadzona jest przez sektor niezależny, tj. właścicieli prywatnych lub instytucje charytatywne oraz wolontarystyczne. Organizacje wolontarystyczno-charytatywne mają w Wielkiej Brytanii długoletnią tradycję i są dość liczne. Największe z nich, np. Age Concern England, National Association of League of Hospital Friends, Royal British Legion, skupiają po kilkaset tysięcy członków. Jak można zauważyć, pomoc społeczna na poziomie lokalnym jest wyraźnie podzielona na pomoc środowiskową - publiczną oraz instytucjonalną - pozarządową. Podobny podział przebiega według kryterium rodzaju klienta - dzieci i młodzież stanowią domenę sektora publicznego, osoby starsze - sektora niezależnego.
Istniejąca tendencja do przenoszenia ciężaru świadczeń i usług na podmioty działające poza sektorem publicznym znalazła swój wyraz w wprowadzonej w 1996 r. Ustawie o opiekunach nieformalnych. Według tej ustawy władze lokalne są zobowiązane uwzględnić w swych działaniach i decyzjach istnienie nieformalnych opiekunów domowych oraz wspierać ich w świadczeniu pomocy. Tymi nieformalnymi osobami są zwykle członkowie rodziny.
Pomimo że władza lokalna stanowi główny podmiot pomocy społecznej, rząd centralny sprawuje istotną kontrolę budżetową nad władzami lokalnymi. Ok. 60% środków finansowych będących w posiadaniu władz lokalnych pochodzi z budżetu centralnego, gdy na pozostałą część składają się głównie podatki lokalne. Rząd centralny sprawuje również kontrolę finansową nad środkami przekazywanymi do budżetów lokalnych w postaci tzw. grantów celowych. Ponadto, zgodnie z Ustawą o służbie zdrowia i lokalnej pomocy społecznej, grant taki musi być wydany w 85% na zakup świadczeń od sektora niezależnego, co w pewnym stopniu przesądza o kierunkach wydatkowania środków.
Największą pozycją w budżecie lokalnych władz pomocy społecznej stanowią wydatki na osoby starsze i dzieci. Jest to głównie wynikiem zmieniającej się struktury demograficznej społeczeństwa jak i wzrostu liczby samotnych i nieletnich matek. Z powodu starzenia się populacji oraz zmiany modelu rodziny następuje w ciągu ostatnich lat wyraźny wzrost obciążeń finansowych służb społecznych. Sytuacja taka doprowadziła do "przerzucenia" części kosztów opieki na klientów pomocy społecznej. Wyrazem tego jest wprowadzenie od 1 czerwca 1996 r. jednakowej dla wszystkich osób starszych opłaty za korzystanie z domów opieki społecznej lub domów dziennego pobytu. Pierwsze doniesienia (choć brak jest jeszcze na ten temat bardziej pogłębionych analiz) wskazują na rezygnowanie znacznej części populacji z bezpłatnych uprzednio świadczeń.
Lokalne władze pomocy społecznej z reguły posiadają w swojej strukturze organizacyjnej komórkę zajmującą się koordynacją współpracy z wolontariatem. Współpraca ta może polegać na kupowaniu usług świadczonych przez organizacje pozarządowe poprzez zawieranie kontraktów na realizację określonych programów. Inną formą współpracy jest finansowe wspieranie grup samopomocowych, których działalność służy zaspokojeniu potrzeb społecznych.
Departament Służb Społecznych stara się przestrzegać w kontaktach ze swoimi podopiecznymi zasady partnerstwa. W praktyce przybiera ona formę spotkań odbywanych dwa razy w roku z udziałem pracowników socjalnych oraz klientów pomocy społecznej i ich opiekunów. W trakcie tych spotkań (oddzielnych dla różnych kategorii podopiecznych) dąży się do wypracowywania jak najefektywniejszych sposobów rozwiązania pojawiających się trudności we wzajemnych kontaktach. Wnioski z tych mitingów przedstawiane są lokalnym władzom pomocy społecznej. Współpraca ta może wyrażać się także tworzeniem wspólnych grup roboczych zaintesowanych realizacją danego projektu czy inicjatywy, w skład których wchodzić mogą zarówno pracownicy służby zdrowia i opieki społecznej jak i podopieczni, wolontariusze, opiekunowie.
Główną cechą brytyjskiego systemu pomocy społecznej na poziomie lokalnym jest obecność wielu podmiotów świadczących usługi osobom potrzebującym. Działania pomocowe podlegają jednak koordynacji i kontroli przez władze lokalne, co pozwala na utrzymanie określonego standardu pomocy w skali całego kraju.

Wykorzystana literatura
1. Elementy systemu zabezpieczenia społecznego w warunkach społecznej gospodarki rynkowej - przykład Republiki Federalnej Niemiec, Stowarzyszenie Nauk i Kształtowania Stosunków Ubezpieczeniowych (GVG), 1994.
2. P. Błędowski, Polityka społeczna RFN wobec problemów starości, "Polityka Społeczna" nr 10 z 1996 r.
3. P. Błędowski, Pomoc społeczna i opieka nad osobami starszymi w RFN, Interart, Warszawa 1996.
4. M. Dziubińska-Michalewicz, Opieka społeczna nad osobami starszymi w Szwecji, "Polityka Społeczna" nr 11/12 z 1989 r.
5. M. Dziubińska-Michalewicz, Starsza generacja w Szwecji, "Polityka Społeczna" nr 1 z 1996 r.
6. W. Korpi, The Position of the Elderly in the Welfare State: Comparative Perspectives on Old-Age Care in Sweden, Swedish Institute for Social Research, Stockholm, Reprint Series no 458, August 1995.
7. J. Krzyszkowski, Dylematy polityki społecznej i pomocy społecznej w Wielkiej Brytanii, "Polityka Społeczna" nr 1 z 1997 r.


Biuro Studiów i Ekspertyz, 1997 r.