1. Istota oraz funkcje interpelacji i zapytań
Instytucja interpelacji i zapytania poselskiego wiąże się ściśle z wykonywaną
przez parlament funkcją kontrolną. Artykuł 95 ust. 2 Konstytucji powierza
wykonywanie funkcji kontrolnej wyłącznie Sejmowi, wiąże tą funkcję przede
wszystkim z działalnością Rady Ministrów i dopuszcza jej sprawowanie "w
zakresie określonym przepisami Konstytucji i ustaw". Wydaje się, iż użyte w
Konstytucji określenie "zakresu" odnosi się do nie tyle do podmiotowego zasięgu
kontroli, czy do zasięgu przedmiotowego, co do środków (narzędzi) kontroli. To
one winny być wyczerpująco określone przez Konstytucję i ustawy. Konkretne
uprawnienia i instrumenty kontroli sejmowej muszą więc zawsze znajdować
podstawę prawną i to o przynajmniej ustawowej randze - Regulamin Sejmu nie
jest tu podstawą samoistnie wystarczającą.
Konstytucja pozwala odróżnić ogólne instrumenty kontroli sejmowej, które
mogą być wykorzystywane przez Izbę bądź komisje w ramach realizacji funkcji
kontrolnej oraz szczegółowe procedury kontrolne, wśród tych możemy wskazać
m. in. interpelacje i zapytania.
Konstytucja nieco inaczej niż czyniła to Mała Konstytucja określiła
uprawnienia kontrolne indywidualnych posłów. Prawo do interpelacji poselskich
nie jest już zapisane wprost, lecz wynika z konstytucyjnego obowiązku członków
Rady Ministrów udzielenia na nie odpowiedzi. Zrezygnowano również z
utrzymywania regulacji dotyczących formy i trybu postępowania w sprawie
interpelacji (zapytań) pozostawiając tę regulację materii regulaminowej.
Istotną nowością wniesioną przez Konstytucję jest zróżnicowanie dwu
rodzajów zapytań poselskich. Po pierwsze pozostały zapytania w kształcie
dotychczasowym, będące w istocie uproszczoną formą interpelacji. Po drugie,
art. 115 ust. 2 Konstytucji wprowadził dodatkowo "zapytania w sprawach
bieżących" (ściślej mówiąc to prawo posłów znowu wynika pośrednio z
obowiązku członków rządu udzielania tego rodzaju odpowiedzi) kwalifikując tym
samym zapytania z ust. 1 art. 115 jako zapytania w sprawach, które można by
określić "długofalowych".
Konstytucja nie zarysowuje żadnych różnic pomiędzy interpelacjami a
zapytaniami o których mowa w art. 115 ust. 1, a które dla wyraźnego odróżnienia
od zapytań "w sprawach bieżących" określiliśmy mianem długofalowych.
Ustanowione przez Konstytucję instytucje są konkretyzowane i uszczegóławiane
przez przepisy regulaminowe. Przepisy Regulaminu Sejmu muszą jednak
mieścić się swoimi postanowieniami w granicach zakreślonych przez przepisy
konstytucyjne, stąd pełniej określają one tryb postępowania z interpelacjami i
zapytaniami aniżeli ich istotę; w ten sposób regulacje prawne nie tworzą
klarownego modelu interpelacji i zapytań co ma znaczenie dla praktyki
parlamentarnej. Ten brak wyraźnej i jasnej koncepcji interpelacji i zapytania
właściwy jest nie tylko aktualnej Konstytucji, sytuacja taka występowała także w
okresie obowiązywanie Małej Konstytucji. Dla tego dla scharakteryzowania istoty
interpelacji i obydwu postaci zapytań pomocne będzie przypomnienie
tradycyjnych właściwości tych instytucji.
W historycznym rozwoju parlamentarnym doszło najpierw do odrębnego
ukształtowania się instytucji interpelacji i instytucji zapytań. Ta pierwsza powstała
we Francji, a jej istotą było nie tyle uzyskanie wyjaśnień, co wskazanie
nieprawidłowości działania rządu (ministra) i - w wyniku krytycznej debaty -
doprowadzenie do ich ustąpienia. Choć stopniowo zaczęła także zyskiwać na
znaczeniu rola interpelacji jako środka uzyskiwania informacji, to jej związek z
odpowiedzialnością rządu utrzymywał się do dzisiaj, w każdym razie w krajach,
które (jak np. Francja) charakteryzują się znacznym rozbiciem wewnętrznym
parlamentu.
Natomiast w W. Brytanii powstała instytucja zapytań (questions) polegająca
na krótkim udzieleniu wyjaśnienia przez właściwego członka rządu i nie
pociągającą za sobą ani debaty, ani - tym bardziej - głosowania nad wotum
nieufności. Funkcja informacyjna wysuwała się więc na plan pierwszy, czemu
sprzyjał stabilny układ sił w Izbie Gmin.
Godzi się jednak pamiętać, iż interpelacja była zasadniczym środkiem
kontroli politycznej rządu, bo w odróżnieniu od typowego pytania zawierała
przedstawienie stanu faktycznego, stanu takiego jakim widział go
parlamentarzysta. Deputowany stawiając interpelację prezentował pewien
wycinek społeczno-politycznej rzeczywistości, informował o zdarzeniach i ich
przebiegu podawał własną interpretację znanych jemu faktów. Deputowany
przedkładając interpelację domagał się też informacji od rządu o rzeczywistym
(prawdziwym) stanie rzeczy w sprawie przez niego przedstawianej. Dopiero na
tle tak zaprezentowanego stanu faktycznego formułował pytanie o plany i
zamierzenia rządu w zakresie rozwiązywania zaprezentowanego problemu.
Ten główny element interpelacji pozwalał nie tylko poszerzyć zasób wiedzy
i informacji samemu parlamentarzyście, ale poinformować oraz wyciągnąć opinię
publiczną w przedstawiany problem, jako że rozpatrywanie odpowiedzi na
interpelację następowało na forum całej izby debatującej na zasadzie
jawności.
Zapytanie pozbawione tego elementu (przedstawiania przez
parlamentarzystę stanu faktycznego) było środkiem kontrolnym o ograniczonym
charakterze, jego celem było bowiem przede wszystkim zasięgnięcie informacji
przez samego parlamentarzystę o zaistnieniu zdarzenia czy faktu, ale ponieważ
pytanie zadawane było w czasie plenarnych obrad izby, to pośrednio skutkowało
poinformowaniem również opinii publicznej, (a i rządu), o prawdopodobieństwie
zaistnienia takiego wydarzenia w życiu kraju.
Rozwój parlamentaryzmu w różnych państwach prowadził do zróżnicowania
form i procedur interpelacyjnych, stąd współcześnie służą one nie tylko
inicjowaniu krytyki rządu (ministra) potencjalnie prowadzącej do uruchomienia
odpowiedzialności parlamentarnej (funkcja kontroli politycznej), ale także do
uzyskiwania informacji o różnych aspektach prac rządowych (funkcja
informacyjna) oraz do wskazywania konkretnych spraw wymagających
załatwienia (funkcja interwencyjna) co wiąże się zwłaszcza z relacjami pomiędzy
posłem a jego okręgiem wyborczym.
Istniejąca w polskim parlamencie instytucja interpelacji i zapytania
poddawana była różnym przekształceniom na przestrzeni kilkudziesięciu lat co
spowodowało, że w mniejszym lub większym stopniu odzwierciedlała cechy i
funkcje właściwe instytucji modelowej. Nie przedstawiając tej ewolucji możemy
skonstatować, iż ustanowione w Konstytucji z 1997 r. trzy formy poselskiego
"zapytania" pozwalają na nadanie im cech na tyle właściwych, aby w sposób
zróżnicowany spełniały w praktyce określone funkcje. Wydaje się, iż także w
aktualnym brzmieniu przepisów Regulaminu Sejmu możliwe jest nadanie w
praktyce tym trzem konstytucyjnym formom specyficznych (właściwych każdej z
nich) kierunków rozwoju.
W świetle polskiej tradycji parlamentarnej, a przede wszystkim aktualnie,
obowiązujących przepisów Konstytucji i Regulaminu Sejmu zasadniczą postacią
indywidualnej kontroli poselskiej jest interpelacja, zaś jej zmodyfikowaną ale
ograniczoną postacią, jest zapytanie poselskie, o którym mowa w ust. 1 art. 115
Konstytucji, sprecyzowanym w art. 121a Regulaminu. Według przepisów
konstytucyjnych interpelacja powinna dotyczyć spraw "o zasadniczym
charakterze", zaś odpowiedź na nią może stać się przedmiotem plenarnej debaty
w Izbie, co może (czego już przepisy regulaminowe nie wyrażają wprost)
prowadzić do uruchomienia przewidzianego w Konstytucji wotum nieufności
wobec rządu lub ministra - adresata interpelacji.
Regulamin Sejmu w odniesieniu do zapytania poselskiego nie przewiduje
możliwości przeprowadzenia debaty na posiedzeniu Izby.
Można więc stwierdzić, iż w świetle obowiązujących przepisów tylko
interpelacja spełnia trzy zasadnicze funkcje; funkcję informacyjną (interpelacja
zawiera przedstawienie stanu faktycznego), funkcję interwencyjną (możliwość
dyskusji nad odpowiedzią na interpelację oraz funkcję kontroli politycznej
(możliwość przyjęcia uchwały) przy czym tę funkcję urzeczywistnia w sposób
ułomny bowiem przepisy Regulaminu nie wiążą bezpośrednio nieuznania
odpowiedzi za wystarczającą z uchwaleniem wotum nieufności.
Dla wyraźnego zróżnicowania instytucji interpelacji i zapytania poselskiego
należałoby de lege ferenda rozważyć wprowadzenie wymogu powiązania
interpelacji z wnioskiem o wotum nieufności zwłaszcza dla danego ministra,
oczywiście trzeba byłoby zachować w takim przypadku zgodność z art. 159
Konstytucji dotyczącym wotum nieufności. Rozwiązanie takie wyraziście
podkreślałoby jednak różnicę pomiędzy interpelacją a zapytaniem poselskim i
stanowiło nawiązanie do tradycyjnego modelu interpelacji poselskich.
W świetle obowiązujących przepisów niepełność funkcji kontroli politycznej
spełnianej przez interpelację osłabia jej rolę, a także nie stwarza wyraźnego
bodźca dla praktyki do różnicowania jej z zapytaniem poselskim, które spełnia
jedynie funkcję informacyjną i funkcję sygnalizacyjną, będąc też słabszą postacią
indywidualnej procedury kontrolnej, bo mającej być stosowaną w sprawach
innych niż o "zasadniczym charakterze" a więc sprawach nie mających
zasadniczego charakteru.
Wydaje się, iż niezależnie jak wyraziście zróżnicowana i wyodrębniona jest
przez przepisy konstytucyjne i regulaminowe odmienność pomiędzy interpelacją
a zapytaniem poselskim, to praktyka powinna te różnice, wynikające z roli i
spełnianych przez te instytucje funkcji, respektować i uwypuklać a nie zacierać.
Środkiem o większym znaczeniu dla praktyki parlamentarnej powinna być
interpelacja obejmująca sprawy o zasadniczym charakterze z możliwością
poddawania ich debacie na posiedzeniu plenarnym Izby, zaś instrumentem
służącym informacji oraz interwencji winno być zapytanie poselskie. Taka
koncepcja praktyki wynikająca w jakimś stopniu z aktualnego stanu prawnego
powodowałaby, iż posłowie czyniliby rutynowym środkiem indywidualnej kontroli
zapytanie poselskie stosując go często w praktyce, rzadziej natomiast stosowali
(w wyraźnie uzasadnionych rangą sprawach) interpelację.
Powyższe uwagi odnoszą się do kwestii zróżnicowania interpelacji i
zapytań wynikających z ust. 1 art. 115 Konstytucji, które dla czytelności
wywodów określiliśmy "długofalowymi", nie nastręcza bowiem trudności
rozróżnienie interpelacji i zapytań "w sprawach bieżących". Zapytania "w
sprawach bieżących" (ust. 2 art. 115 K) zostały w Regulaminie Sejmu nazwane
pytaniami i uregulowane (art. 122 RS) w sposób wyraźnie różniący się od
interpelacji i zapytań w sprawach długofalowych.
Dalsza charakterystyka odnosić się będzie do interpelacji i obydwu postaci
zapytań z zaznaczeniem odrębności i cech specyficznych charakteryzujących te
instytucje.
2. Podmioty uprawnione do wnoszenia interpelacji i zapytań
Krąg podmiotów uprawnionych do zgłaszania interpelacji (zapytań) daje się
wywieść z Konstytucji (art. 115) wyraźnie jest on natomiast określony w art. 14 i
15 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, która chociaż pochodzi z
przed daty uchwalenia Konstytucji, to w tym zakresie pozostaje z nią zgodna.
Prawo zgłaszania interpelacji i zapytań przysługuje każdemu posłowi.
Konstytucja nie rozstrzyga w tej kwestii tak wyraźnie, jak czyniła to Konstytucja z
1952 r. a następnie Mała Konstytucja która w art. 25 ust. 1, stanowiła: iż "poseł
może zgłosić interpelację lub zapytanie", należy jednak przyjąć, iż Konstytucja
zastała określone pojęcie interpelacji i zapytania, zaś jego istotą było prawo
zgłaszania tego środka prawnego przez każdego posła. Konstytucja nie
stanowiąc w tej sprawie odmiennie nie zmieniła prawa występowania z
interpelacją i zapytaniem przez indywidualnego posła, a zatem do zgłoszenia
interpelacji (zapytania) wystarczy podpis jednego posła.
Nie ma prawnych przeszkód by interpelacja czy zapytanie zostały
wniesione w formie zbiorowej, praktyka sejmowa zna interpelacje zgłaszane
przez kilku wymienionych z nazwiska posłów, przez jednego posła w imieniu
grupy z danego klubu, przez grupę z danego klubu. Brak jest natomiast podstaw
prawnych do zgłaszania interpelacji (zapytań) przez organy Sejmu. Nie ma też
podstaw do zgłaszania interpelacji przez senatorów, bo art. 115 ust. 1 mówi o
interpelacjach i zapytaniach poselskich, a art. 124 Konstytucji nie przewiduje
odpowiedniego stosowania art. 115 do senatorów. Również pytania w sprawach
bieżących mogą pochodzić tylko od posłów, bo w myśl Konstytucji odpowiedzi w
sprawach bieżących udzielane mają być na posiedzeniach Sejmu (art. 115 ust. 2
K).
3. Adresaci interpelacji i zapytań
Adresatem interpelacji (zapytania) może być "Prezes Rady Ministrów i pozostali
członkowie Rady Ministrów". Konstytucyjnie zakreślony krąg adresatów odnosi
się zatem do wszystkich osób aktualnie wchodzących w skład Rady Ministrów
tak jak określa go art. 147 Konstytucji. Adresatem interpelacji (zapytania) może
być więc oprócz Prezesa RM także wiceprezes RM, każdy minister resortowy, a
nadto minister bez teki oraz przewodniczący komitetu, o którym mowa w art. 147
ust. 4 Konstytucji.
Poza kręgiem dopuszczalnych adresatów interpelacji (zapytań) pozostają
piastuni wszelkich innych urzędów w ramach administracji rządowej a więc
kierownicy urzędów centralnych wojewodowie. Tym bardziej poza tym kręgiem
pozostają inne konstytucyjne organy państwa zarówno władzy wykonawczej
(Prezydent), kontrolnej (NIK) bądź sądowniczej.
Należy również przyjąć, iż w świetle zasady podziału władzy oraz brzmienia
art. 95 ust. 2 Konstytucji stanowiącego, iż "Sejm sprawuje kontrolę nad
działalnością Rady Ministrów w zakresie określonym przepisami Konstytucji i
ustaw" nie jest możliwe rozszerzenie kręgu adresatów interpelacji (zapytań)
przez Regulamin Sejmu, zatem krąg określony w Konstytucji należy uznać za
wyczerpujący.
4. Zakres przedmiotowy interpelacji i zapytań.
A). Artykuł 115 Konstytucji w istocie nie określa przedmiotowego zakresu
interpelacji i zapytań, zwłaszcza zapytań które określiliśmy długofalowymi,
bowiem z brzmienia art. 115 ust. 2 Konstytucji można jedynie w pewnym stopniu
wywodzić zakres treściowy zapytań "w sprawach bieżących".
Ustawodawca konstytucyjny pozostawił kwestię określenia przedmiotowego
zakresu (tak jak i przed wejściem w życie Konstytucji) interpelacji i zapytań do
regulacji regulaminowej.
Regulamin Sejmu stanowi w art. 118 ust. 1 iż interpelacje składa się w
sprawach o "zasadniczym charakterze". Regulamin nie sprecyzował rodzaju czy
charakteru spraw, w których składa się zapytania poselskie (z mocy art. 115 ust.
1 K), określonych przez nas zapytaniami w sprawach długofalowych. Należy
zatem przyjąć a contrario, iż zapytania w sprawach długofalowych mogą
być składane we wszystkich innych sprawach, w których nie są składane
interpelacje, a więc sprawach nie mających zasadniczego charakteru.
Tak nieostra cenzura rozgraniczająca zakresy przedmiotowe interpelacji i
zapytań długofalowych stwarza kłopot z rozróżnieniem ich w teorii a jeszcze
bardziej w praktyce. Trzeba więc uznać i pogodzić się, że rozgraniczenia
zakresu przedmiotowego pomiędzy interpelacją a zapytaniem precyzyjnie w
praktyce parlamentarnej przeprowadzić się nie daje. Biorąc pod uwagę formułę
regulaminową - "w sprawach o zasadniczym charakterze" oraz różne aspekty
proceduralne można suponować, iż przedmiotem interpelacji powinny być
sprawy wynikające z globalnej polityki, którą prowadzi rząd bądź polityki którą
prowadzi minister odpowiedzialny za jakiś dział spraw rządowych. Można
suponować, iż przedmiotem interpelacji powinny być ważne sprawy
ogólnokrajowe (może w mniejszym stopniu lokalne) zwłaszcza te, których
realizacja zależy od polityki rządu bądź członka rządu.
W interpelacjach posłowie powinni podejmować sprawy interesujące nie
tyle posła składającego interpelację, co szerszy krąg posłów, a nawet całą Izbę,
wszak odpowiedź na interpelację może stać się przedmiotem posiedzenia
plenarnego, a więc angażować czas i uwagę wszystkich posłów.
Przedmiotem interpelacji powinny być sprawy, których przygotowanie
odpowiedzi jest pracochłonne, jak również sprawy, w których stan faktyczny jest
skomplikowany, wszak w przypadku odpowiedzi na forum Izby interpelant może
zwrócić się do interpelowanego o udzielenie dodatkowych wyjaśnień. Możliwość
przeprowadzenia dyskusji nad interpelacją stwarza konieczność głębszego i
bardziej wszechstronnego zbadania sprawy przez interpelowanego, jego
przygotowania się do udzielenia odpowiedzi.
W sprawach podejmowanych w interpelacjach powinien wyraźniej
dominować nurt polityki, winny mieć one bardziej wyraziste zabarwienie
polityczne, dotyczyć zatem kwestii kontrowersyjnych politycznie, wiążących się z
strategicznymi działaniami rządu, sprawami o dużej doniosłości społecznej,
ogniskującymi uwagę szerszych kręgów społecznych, spraw o szerszym
rezonansie społecznym. Sprawy nie mające "zasadniczego charakteru", a więc
nie mające szerszego wymiaru i wydźwięku społeczno-politycznego, pozostające
w kręgu zainteresowań jednego posła bądź wąskiej grupy posłów dotyczące
spraw bardziej szczegółowych, w tym ze sfery stosunków pomiędzy posłem a
jego okręgiem wyborczym powinny stawać się przedmiotem zapytań.
Należy jeszcze raz wyeksponować zaprezentowaną powyżej ideę:
interpelacja powinna pozwalać pełniej realizować funkcję kontroli polityki rządu i
wyodrębnionych w administracji rządowej działów w mniejszym stopniu zaś
urzeczywistniać funkcję interwencyjną. Zapytanie zaś odwrotnie, w mniejszym
stopniu być instrumentem politycznej kontroli rządu w większym zaś stopniu
środkiem zapewniającym posłom zdobycie niezbędnej do ich działalności
poselskiej informacji, a także pozwalającym sygnalizować nieprawidłowości w
funkcjonowaniu aparatu administracji rządowej.
B). O ile przepisy nie wyznaczają wyraźnej linii granicznej pomiędzy
interpelacjami a zapytaniami, o tyle obydwa te instrumenty kontrolne dosyć
wyraźnie różnią się od pytań w sprawach bieżących. Art. 122 Regulaminu Sejmu
konkretyzuje konstytucyjną instytucję ustanowioną w art. 115 ust. 2 K.
Pytania w sprawach bieżących bo taką nazwą operuje art. 122 ust. 1 R. S.
różnią się od interpelacji i zapytań formą i trybem rozpatrywania, a także
przedmiotem.
Należy bowiem uznać, iż mają to być pytania w sprawach bieżących; ze
sformułowania konstytucyjnego wynikałoby, iż czas posiedzenia Sejmu jest
wyznacznikiem aktualności. Chodzi tu więc o sprawy, które byłyby bądź
związane z tematyką plenarnego posiedzenia Izby, bądź różnego rodzaju
zdarzenia, działania rządu, które mają miejsce w czasie kiedy przeprowadzane
jest plenarne posiedzenie. Ten związek tematyczny bądź czasowy (wydarzenia
lub działania dzieją się w "okresie" plenarnego posiedzenia) znajduje wyraz w
sejmowej praktyce postępowania z pytaniami w sprawach bieżących. Mianowicie
pytania nie zakwalifikowane do rozpatrzenia na danym posiedzeniu bądź nie
postawione ze względu na brak czasu "przepadają" co oznacza, że jeżeli poseł
zamierza je postawić na kolejnym posiedzeniu, zobowiązany ich ponownego
zgłoszenia w stosownym trybie i terminie.
Wyznaczony czas dwunastogodzinny poinformowania przez posła
Prezydium Sejmu o ogólnej tematyce pytania i jego adresacie (art. 123 ust. 3 R.
S.) pozwala na podejmowanie w pytaniach aktualnych spraw. Ten rodzaj pytań
dotyczyć powinien przede wszystkim faktów, być dla posłów źródłem informacji o
faktach i zdarzeniach z bieżącej polityki życia społecznego oraz gospodarczego
Państwa. Charakter pytania ("w sprawach bieżących"), wymagającego
bezpośredniej odpowiedzi zakłada, że udzielenie takiej odpowiedzi jest
"technicznie" możliwe. Inaczej mówiąc stopień szczegółowości zadanego pytania
powinien być tak określony przez pytającego, aby zapytywany członek rządu
mógł na nie bezpośrednio odpowiedzieć.
Ustanowiona regulaminem sejmowym konwencja "dwóch godzin pytań"
(art. 117 ust. 2 R. S.) ma być wyrazem żywego dialogu pomiędzy posłami a
rządem, dialogu który dostarcza posłom oraz opinii publicznej informacji o
bieżących sprawach z zakresu sprawowania rządów w Państwie ; do opinii
informacja dociera za sprawą jawności obrad Izby.
Zasadniczą funkcją jaką spełniają pytania w sprawach bieżących jest
funkcja informacyjna i w pewnym zakresie funkcja interwencyjna, nie występuje
tu w istocie właściwa interpelacjom funkcja kontroli polityki rządu.
C). Charakteryzując zakres przedmiotowy, ustanowionych w art. 115
ust. 1 i 2 Konstytucji środków zaakcentujmy, iż treścią interpelacji i zapytań może
być tylko sprawa należąca do zakresu działania adresata.
Ponieważ art. 115 Konstytucji ogranicza podmiotowy zakres interpelacji i
zapytań do osób wchodzących w skład Rady Ministrów, to należy przyjąć, że ich
przedmiotem nie mogą być sprawy, które w żaden sposób nie należą do zakresu
odpowiedzialności Rady Ministrów, bądź jej poszczególnych członków. Ów
zakres odpowiedzialności obejmuje zarówno wykonywanie kompetencji
przyznanych bezpośrednio Radzie Ministrów, premierowi czy ministrom jak i
nadzorowanie działalności urzędów centralnych wojewodów i innych ogniw
administracji rządowej.
Interpelacje i zapytania nie mogą natomiast mieć za przedmiot spraw
należących do zakresu działania prezydenta, chyba że dany akt wymaga
rządowej kontrasygnaty.
Nie mogą one mieć za przedmiot kwestii pozostających w gestii samorządu
terytorialnego, chyba ze w zakresie objętym nadzorem rządowym. Nie mogą one
też mieć za przedmiot orzecznictwa sądowego bo stoi temu na przeszkodzie,
wynikająca z zasady podziału władz, zasada niezawisłości sędziowskiej, chyba
że chodzi o sprawy wykonywania orzeczeń w zakresie w jakim stanowi to
zadanie organów rządowych.
5. Forma interpelacji i zapytań oraz procedura ich zgłaszania.
Dopuszczalność interpelacji i zapytań (oraz ich postaci "pytań w sprawach
bieżących") zależy od spełnienia przez nie określonych wymogów formalnych,
warunki te określają przepisy Regulaminu Sejmu, zawarte w rozdziale
zatytułowanym "interpelacje i zapytania poselskie".
Z istoty tych instrumentów wynika, że muszą być ujęte w formie pytania
skierowanego - w przypadku interpelacji i zapytań zgodnie z właściwością
adresata; w przypadku pytania wymóg zgodności z właściwością adresata nie
jest formułowany, ale wynika on z racjonalności (prakseologii) działań
parlamentarnych; pytający może bowiem uzyskać kompetentną odpowiedź tylko
od osoby "właściwej" w rządzie.
W zakresie formy największe podobieństwa, a najmniejsze różnice,
występują pomiędzy interpelacjami a zapytaniami (określanymi przez nas
długofalowymi).
Interpelacja i zapytanie składane są w formie pisemnej na ręce
Marszałka Sejmu, powinny zawierać krótkie przedstawienie stanu faktycznego
oraz wynikające zaś pytania. Obydwa instrumenty powinny być skierowane
zgodnie z właściwością interpelowanego (zapytywanego).
Interpelacje i zapytania podlegają wstępnej kontroli Prezydium Sejmu, o
ogólnej tematyce obydwu środków oraz jego adresacie poseł musi wcześniej
poinformować Prezydium Sejmu.
Art. 118 ust. 4 R. S. wyraźnie przyznaje Prezydium Sejmu prawo odmowy
przyjęcia interpelacji (zapytania), jeżeli ta nie odpowiada wymaganiom z ust. 2
art. 118 R. S.. Należy przyjąć, iż odmowa przyjęcia interpelacji (zapytania)
następuje w przypadku skierowania jej do niewłaściwego adresata. Prezydium
Sejmu ma możliwość nieprzyjęcia interpelacji (zapytania) także w innych
sytuacjach np. wadliwej formy np. interpelacja nie zawierałaby przedstawienia
stanu faktycznego) bądź treści (interpelacja byłaby sprzeczna z konstytucją lub
ślubowaniem poselskim - por. art. 118 ust. 3 R. S.).
W przypadku uznania interpelacji lub zapytania za dopuszczalne
Marszałek Sejmu ma prawny obowiązek nadania im dalszego biegu.
Niektóre aspekty wewnątrzsejmowego postępowania z interpelacjami i
zapytaniami określa art. 119 Regulaminu Sejmu.
Najbardziej istotną różnicą proceduralną pomiędzy interpelacją a
zapytaniem jest to, że interpelacja i odpowiedź na nią może stać się
przedmiotem plenarnej debaty sejmowej, natomiast zapytania nie stają się
przedmiotem rozpatrywania na posiedzeniu Sejmu.
O ile pomiędzy interpelacją a zapytaniem jest więcej podobieństw aniżeli
różnic, o tyle wyraziste różnice, w zakresie formy i procedury rozpatrywania,
zarysowują się pomiędzy interpelacjami (zapytaniami) a zapytaniami, czy jak
stanowi Regulamin, pytaniami w sprawach bieżących.
Pytania w sprawach bieżących formułowane są ustnie na każdym
posiedzeniu i wymagają bezpośredniej odpowiedzi.
Poseł informuje Prezydium Sejmu na 12 godzin przed rozpoczęciem
posiedzenia o ogólnej tematyce pytania i jego adresacie.
Prezydium Sejmu nie sprawuje kontroli nad pytaniami w takim zakresie jak
nad interpelacjami i zapytaniami (art. 118 ust. 4 R. S.), ale w ramach
uprawnienia sformułowanego w art. 123 R. S. (Prezydium informuje posłów o
"włączeniu" interpelacji i zapytań, a raczej winno być pytań, do porządku
posiedzenia Sejmu) jest uprawnione do ograniczonej kontroli, czy raczej
weryfikacji pytań.
Może więc odmówić "włączenia" pytania do porządku posiedzenia
plenarnego jeżeli zostało ono złożone w terminie krótszym niż na 12 godzin
przed rozpoczęciem posiedzenia, może też nie włączyć pytania, które w swojej
treści byłoby sprzeczne ze ślubowaniem poselskim. Wszak Marszałek Sejmu
prowadzący posiedzenie plenarne, w toku którego stawiane jest pytanie "stoi na
straży praw i godności Sejmu", zaś a art. 118 ust. 3 mówiący o możliwości
skreślenia z interpelacji (zapytań) zwrotów sprzecznych ze ślubowaniem
poselskim pomieszczony jest po przepisie (art. 117) traktującym o
"interpelacjach, zapytaniach i pytaniach". Prawo więc ograniczonej kontroli
("weryfikacji") pytań przez Prezydium Sejmu można zatem wyprowadzić z
wykładni systemowej przepisów Regulaminu Sejmu zwłaszcza zawartych w
wyodrębnionym rozdziale "interpelacje i zapytania poselskie".
Postępowanie wewnątrz sejmowe z pytaniami w sprawach bieżących
polega na tym, iż Prezydium Sejmu po zasięgnięciu opinii Konwentu Seniorów
ustala dla każdego posiedzenia porządek formułowania pytań, kierując się
aktualnością i szczególnym znaczeniem pytania, kolejnością zgłoszenia
gotowości sformułowania pytania oraz tworzeniem szansy formułowania pytań
przez członków klubów, kół poselskich i posłów nie zrzeszonych, stosownie do
wielkości tych grup.
6. Udzielanie odpowiedzi.
Adresat interpelacji (zapytania) ma konstytucyjny obowiązek udzielenia
odpowiedzi.
Nieudzielenie odpowiedzi na interpelacje (zapytanie) stanowiłoby
naruszenie Konstytucji co mogłoby prowadzić do uruchomienia instytucji
odpowiedzialności konstytucyjnej, przy czym ta odpowiedzialność jest jednak w
mniejszym stopniu związana z interpelacją (zapytaniem), obydwa te instrumenty
kontrolne bardziej natomiast splecione są z odpowiedzialnością polityczną rządu
(ministrów).
Regulamin Sejmu dopuszczał w przeszłości by w imieniu Prezesa RM
odpowiedzi udzielił inny członek rządu lub nawet kierownik urzędu centralnego.
Przepis ten został wyeliminowany zmianą Regulaminu z 4 września 1997roku
(MP Nr 58, poz. 558). W świetle zatem aktualnie obowiązujących przepisów
regulaminowych należy uznać, iż odpowiedzi na interpelację, zapytanie i pytanie
powinien udzielić adresat.
Taka zasada jest wyraźnie podkreślona w sytuacji, gdy doszłoby do
odpowiedzi na interpelację na posiedzeniu plenarnym Izby (art. 121 ust. 1 R. S.),
znajduje ona także wyraz w przepisie (art. 122 ust. 8 R. S.) regulującym sposób
udzielania odpowiedzi na pytania w sprawach bieżących, odpowiedzi na pytanie
ma udzielić "osoba do której pytanie zostało skierowane".
Dodajmy, iż przepisy Regulaminu Sejmu są jedynie właściwymi do
rozstrzygania tej kwestii, a to dlatego, iż ustawa z dnia 8 sierpnia 1996r. o
organizacji i trybie prac Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów (Dz.
U. Nr 106, poz. 492 i Nr 156, poz. 775) stanowi w art. 9 ust. 5, iż "zasady i tryb
udzielania odpowiedzi na interpelacje i zapytania regulują odrębne przepisy",
zaś Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. Nr 15, poz. 144) przewiduje (§44), iż
członkowie Rady Ministrów udzielają odpowiedzi na interpelacje i zapytania
poselskie "w trybie i na zasadach określonych w przepisach konstytucyjnych
oraz Regulaminie Sejmu".
Odpowiedź na interpelację (zapytanie) jest udzielona w formie pisemnej
nie później niż w ciągu 21 dni od dnia otrzymania interpelacji przez adresata.
Odpowiedź na interpelację (zapytanie) jest zawsze udzielana w formie pisemnej
- na tym etapie postępowania nie ma możliwości rozpatrzenia odpowiedzi na
posiedzeniu Sejmu. Tekst pisemnej odpowiedzi na interpelację (zapytanie)
ogłasza się w załączniku do sprawozdania stenograficznego z posiedzenia
Sejmu, to rozwiązanie stanowi ważną gwarancję jawności interpelacji i
zapytań.
Dodatkową gwarancją należytego udzielenia odpowiedzi na interpelacje,
ale tylko interpelację - bo regulacja nie dotyczy zapytania - jest przyznanie
interpelantowi, jeżeli nie otrzyma on odpowiedzi pisemnej w terminie lub jeżeli
nie jest on zadowolony z odpowiedzi prawa wystąpienia do Marszałka Sejmu o
dodatkowe wyjaśnienia, a także umieszczenie interpelacji w porządku dziennym
posiedzenia.
Adresatem takiego wystąpienia poselskiego jest Marszałek Sejmu i on
rozstrzyga o zażądaniu od interpelowanego dodatkowych wyjaśnień bądź
umieszczeniu interpelacji na porządku plenarnego posiedzenia. Ani z
Konstytucji, ani z Regulaminu nie wynika ażeby Marszałek Sejmu miał
obowiązek nadania wystąpieniu poselskiemu dalszego biegu.
W przypadku zatem braku zadawalającej odpowiedzi bądź
niedotrzymania terminu na udzielenie pisemnej odpowiedzi interpelacja może
(ale podkreślmy może) stać się przedmiotem posiedzenia Sejmu, a zatem
rozpatrzenie odpowiedzi na nią może być przedmiotem obrad plenum Izby.
Takiej możliwości nie zradza zapytanie określone przez nas mianem zapytania
długofalowego.
Tryb rozpatrzenia odpowiedzi na interpelację na posiedzenie Sejmu
określa art. 121 R. S. przewiduje on m. in. możliwość przeprowadzenia nad
odpowiedzią dyskusji oraz podjęcia uchwały przez Izbę.
Art. 121 ust. 3 R. S. reguluje kwestię ustosunkowywania się Sejmu do
odpowiedzi udzielonej przez interpelowanego.
Wykładnia językowa art. 121 ust. 3 R. S. pozwala sformułować wniosek, iż
w zdaniu pierwszym zakreślony jest alternatywny sposób ustosunkowywania się
Sejmu do odpowiedzi interpelowanego. Sformułowanie "Sejm może" zawarte jest
bowiem przed dwoma alternatywnymi rozwiązaniami zamieszczonymi w zdaniu
pierwszym ust. 3 art. 121. Jeżeli wniosek dotyczący uznania odpowiedzi za
wystarczającą zostanie zaaprobowany (uzyska poparcie większości) wówczas
należy uznać sprawę odpowiedzi na interpelację za zakończoną. Jeżeli wniosek
"o uznanie odpowiedzi za wystarczającą" nie uzyska poparcia większości, to
należy wówczas uznać, iż Sejm uznał odpowiedź za niewystarczającą i wezwał
interpelowanego do uzupełnienia odpowiedzi. W zdaniu pierwszym zawarta jest
bowiem alternatywna między dwoma rozwiązaniami oparta na "możliwości"
skorzystania z jednego lub drugiego rozwiązania. Brzmienie zdania pierwszego
zdaje się wyłączać trzecią możliwość, sprowadzającą się do sytuacji, w której
Sejm uznaje odpowiedź za niewystarczającą i nie wzywa interpelowanego do
uzupełnienia odpowiedzi.
W świetle zatem przepisu art. 121 ust. 3 R. S. wydają się istnieć dwie
wyłączne formy ustosunkowania się Sejmu do ustnej odpowiedzi na interpelację.
W każdym bądź razie nie istnieje, w świetle Regulaminu żadna forma czy postać
"odrzucenia odpowiedzi" takiego wniosku nie ma wśród wniosków formalnych nie
ma też takiej formy ustosunkowania się Sejmu do ustnej odpowiedzi na
interpelację. Szerszą interpretację art. 121 ust. 3 R. S. zawarłem w publikowanej
opinii "W sprawie interpretacji art. 121 ust. 3 Regulaminu Sejmu", Biuletyn BSE
nr 4/22/96, s. 121 i nast.
W przypadku jeśli interpelowany, pomimo zobowiązania go do złożenia
uzupełniającej odpowiedzi nie złoży jej "na następnym posiedzeniu" bądź też
interpelujący uzna, iż cała odpowiedź na interpelację (mimo uzupełniającej
odpowiedź) nie jest wystarczająca, Sejm może podjąć uchwałę.
Uchwała taka może zawierać krytyczną ocenę odpowiedzi, nie może jednak
bezpośrednio uruchamiać procedury odpowiedzialności rządu lub ministra ta
bowiem może zostać wszczęta, w trybie art. 158 i 159 Konstytucji i przepisów
regulaminowych konkretyzujących te normy konstytucyjne.
Odpowiedź na pytania w sprawach bieżących zawsze odbywa się w
formie ustnej i jest udzielana na plenarnym posiedzeniu Izby.
Tryb rozpatrzenia przez Sejm odpowiedzi na pytania (art. 122 ust. 8 i 9 R.
S.) zakłada rozpatrzenie pytania przez Sejm, rozpatrzenie to obejmuje
przedstawienie treści pytania oraz udzielenie krótkiej ustnej odpowiedzi
(postawienie pytania nie dłużej niż 1 minuta , odpowiedź - 5 minut). Nad
pytaniem i odpowiedzią nie przeprowadza się dyskusji, mogą zaś być zadawane
pytania dodatkowe zwłaszcza przez składającego pytanie.
Przeprowadzona analiza zagadnienia wskazuje, że konstytucyjny model
interpelacji i zapytań chociaż nie w pełni konsekwentny i wolny od wad umożliwia
zróżnicowanie tych instytucji, zadaniem praktyki powinno być utrwalenie i
wydobycie specyfiki każdego z trzech instrumentów kontrolnych, a nie zacieranie
różnic pomiędzy nimi.
Ważniejsze pozycje literatury
1). L. Garlicki, J, Mordwiłko: Interpelacje i zapytania w Sejmie PRL,
Państwo i Prawo 1982, zesz. 11.
2. A. Gwiżdż: Interpelacje i procedury podobne w burżuazyjnym prawie
państwowym Państwo i Prawo 1963, zesz 4.
3. Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pod red. L.
Garlickiego, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1995-1998
4. J. Karolczak, J. Mordwiłko: Interpelacje i zapytania w świetle prawa
polskiego i wybranych państw europejskich BSE 1993 r., Raport nr 37
Biuro Studiów i Ekspertyz, 1998 r.