i-713. Pomoc publiczna dla przedsiębiorstw a konieczność dostosowania prawa polskiego do prawa Unii Europejskiej

Pomoc publiczna dla przedsiębiorstw a konieczność dostosowania prawa polskiego do prawa Unii Europejskiej

Ewa Czerwińska

Informacja nr 713

Krajom kandydującym do członkostwa w Unii Europejskiej stawia się określone wymagania w zakresie zbliżania zasad udzielania pomocy publicznej do reguł europejskich, zwłaszcza w odniesieniu do ich przejrzystości. W gospodarce polskiej występują w dużym zakresie pośrednie formy pomocy państwa, m.in. w postaci odroczeń zaległości podatkowych oraz okresowego ich umarzania. Komisja Europejska od dawna domaga się od Polski uregulowania ustawowego pomocy państwa dla przedsiębiorstw, zgodnego ze standardami Unii. Aktualnie w Sejmie trwają prace nad projektem ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorstw.
Niniejsza informacja ma na celu przedstawienie aktualnych zasad udzielania pomocy publicznej w obszarze prawa wspólnotowego i podkreślenie znaczenia tej pomocy państwa dla przedsiębiorstw w Polsce w okresie realizacji celów transformacyjnych.

Pojęcie pomocy państwa w prawie wspólnotowym

Udzielanie przedsiębiorstwom pomocy ze środków publicznych podlega w Unii Europejskiej zasadniczym ograniczeniom.¹ Pojęcie pomocy państwa (albo pomocy publicznej - wg art. 63 Układu Europejskiego) nie zostało zdefiniowane wprost w dokumentach orzecznictwa wspólnotowego². Jednak określone treści umów UE z państwami EFTA, czy CEFTA oraz art. 63 UE wskazują na to, że "pomoc państwa" oznacza jakąkolwiek pomoc pochodzącą od "państwa" lub ze środków państwowych w formie płatności lub zrzeczenia się dochodów państwa. Dotyczy to nie tylko pomocy oferowanej przez organy naczelne i centralne państwa, organy regionalne czy lokalne, ale również świadczonej przez władze samorządowe lub inne organizacje, a nawet osoby, nad którymi państwo nie sprawuje bezpośredniej kontroli, a które oferują pomoc na podstawie zleceń pochodzących od organów państwowych.
Pomoc państwa (inaczej publiczna) jest pojęciem szerszym od subwencji i oznacza również różnorodne interwencje prowadzące do uzyskania określonych korzyści przez podmioty gospodarcze. Pomoc państwa obejmuje również interwencje negatywne, takie jak redukcje lub zrzeczenie się należności, opłat czy podatków przez budżet państwowy lub terenowy.
To, co ponadto odróżnia pomoc państwa od innych państwowych działań regulacyjnych czy interwencyjnych, to jej selektywny charakter w odniesieniu do poszczególnych podmiotów czy sektorów gospodarczych. Pomoc państwa musi mieć konsekwencje selektywne, a nie ogólne. Ten wymóg odróżnia środki polityki gospodarczej o charakterze ogólnym (które nie są pomocą państwa) oddziaływujące na wszystkie przedsiębiorstwa, od środków, które mają na celu wpływanie na warunki działania poszczególnych podmiotów gospodarczych czy sektorów.
Do najbardziej typowych form pomocy państwa można więc zaliczyć dotacje pieniężne lub rzeczowe, preferencje kredytowe (udzielanie kredytów o niższym od rynkowego oprocentowaniu, przy czym tę różnicę pokrywa państwo), gwarancje i poręczenia kredytowe rządowe ze skutkami budżetowymi, preferencje podatkowe (zwolnienia i ulgi podatkowe, redukcje stopy podatku, odroczenie terminu płatności lub umorzenia), instrumenty kapitałowe (zakup akcji lub udziałów w kapitale firmy z funduszy państwowych), obniżenie płatności z tytułu należności na cele socjalne, ochrony środowiska lub zamówień państwowych, darmowe doradztwo itp.
Pomoc państwowa może być kierowana do określonych sektorów, regionów czy podmiotów gospodarczych, jak również związana jest z realizacją określonych celów gospodarczych. Celem takim, może być przykładowo: rozwój małych i średnich przedsiębiorstw, zmniejszanie różnic gospodarczych między regionami kraju, równoważenie rynku w sektorach "wrażliwych" gospodarki (podatnych na wahania koniunktury), restrukturyzacja sektorów "trudnych". Może być również skierowana na przezwyciężenie finansowych trudności pojedynczego przedsiębiorstwa.
Aby utrzymać poziom efektywności gospodarczej, pomoc państwowa musi być realizowana bez powodowania zniekształceń konkurencji. Jest to zasadnicze kryterium ograniczające zakres i metody interwencjonizmu państwowego w krajach Wspólnoty Europejskiej.
Postanowienia dotyczące pomocy państwowej zawarte są w Traktacie o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej. Artykuł 87 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską według Traktatu Amsterdamskiego (dawny art. 92 Traktatu Rzymskiego) wprowadził zasadę zakazu pomocy państwowej w postaci określenia, że wszelka pomoc przyznana przez Państwo Członkowskie, albo ze środków państwowych, w jakiejkolwiek formie, która zagraża warunkom konkurencji przez faworyzowanie pewnych przedsiębiorstw lub produkcji pewnych towarów, jeśli wpływa niekorzystnie na handel między Państwami Członkowskimi, będzie niezgodna z regułami wspólnego rynku (pkt 1). Artykuł 87 wprowadził jednocześnie zasadę wyjątków (derogacji) automatycznych i warunkowych od stosowania zasady zakazu pomocy państwowej.
Zwolnienia automatyczne zawarte są w Artykule 87.2, w którym za zgodną z regułami wolnego rynku uznaje się:
- pomoc natury socjalnej, przyznanej indywidualnym konsumentom, pod warunkiem, że nie dyskryminuje ona miejsca pochodzenia produktu,
- pomoc na wyrównywanie szkód, spowodowanych przez klęski żywiołowe lub wyjątkowe okoliczności,
- pomoc dla gospodarki poszczególnych regionów Republiki Federalnej Niemiec, w zakresie strat wynikających z poprzedniego podziału politycznego Niemiec.
Natomiast w artykule 87.3 zawarte są zwolnienia warunkowe od zakazu stosowania pomocy państwowej zakłócającej konkurencję i mającej wpływ na handel wewnątrz Wspólnoty, w zakresie m.in.:
- pomocy dla promowania ekonomicznego rozwoju obszarów o niskim poziomie życia i dotkniętych wysokim bezrobociem (a),
- wspierania realizacji projektu, istotnego dla realizacji ważnego wspólnego, europejskiego interesu lub dla zaradzenia poważnym zakłóceniom w gospodarce kraju członkowskiego (b),
- pomocy przeznaczonej na rozwój pewnych ekonomicznych dziedzin lub obszarów, nie wpływającej jednak negatywnie na warunki handlu w obrębie Wspólnoty (c),
- innych kategorii pomocy (np. na cele kultury), które mają być określone decyzją Rady, kwalifikowaną większością głosów na wniosek Komisji (d).
Artykuł 87 dotyczy stosowania krajowych środków pomocowych, ale reguły tam zawarte odnoszą się również do środków wspólnotowych.
Artykuł 88 (dawny art. 93) Traktatu o WE zawiera przepisy proceduralne odnoszące się do trybu uzyskania pomocy i jej kontroli przez Komisję Europejską. Uzyskanie form pomocy państwowej wymaga od krajów członkowskich, na mocy postanowienia tego artykułu (w punkcie 3), uprzedniej notyfikacji Komisji Europejskiej. Komisja określa, czy przewidywane przypadki pomocy państwa są zgodne z regulacjami WE. Tylko państwa członkowskie kontaktują się z Komisją (występują o notyfikację), nawet, jeśli pomoc dotyczy branż, regionów lub firm. W przypadku tzw. pogłębionej procedury, decyzje Komisji publikuje się w Dzienniku Urzędowym Wspólnoty Europejskiej i wszystkie zainteresowane strony mogą przesłać swoje stanowisko w danej sprawie do Komisji. Komisja nie podejmuje decyzji arbitralnie, ale na podstawie przejrzyście ustalonych kryteriów, również zamieszczanych w Dzienniku Urzędowym WE. Naczelną zasadę akceptacji pomocy państwa przez Komisję Europejską stanowi realizacja wspólnego interesu europejskiego, a nie tylko poszczególnego beneficjenta.
Najnowszy akt prawny regulujący zasady pomocy publicznej to Rozporządzenie Rady Unii Europejskiej Nr 659/1999 z marca 1999 roku,³ nawiązujące głównie do art. art. 93 Traktatu Rzymskiego (obecnie art. 88) i przedstawiające szczegółowe procedury notyfikacji, procedury w przypadku braku notyfikacji i nadużycia pomocy, dotyczące również zarządzania zwrotu pomocy, jak również procedury kontroli udzielanej pomocy, adresowane głównie do państw członkowskich Unii. Pomoc niezgodna z regułami Unii musi być zwrócona. Państwo członkowskie jest odpowiedzialne za zwrot pomocy udzielonej przedsiębiorstwu niezgodnie z procedurami Unii. Komisja wprowadziła ujednolicone referencyjne stawki procentowe⁴ dla podmiotów, którym została udzielona publiczna pomoc niezgodnie z regułami Unii, obciążające dodatkowo kwotę udzielonej nieprawnie pomocy. Stawki te są przedmiotem publikacji i zmiany co kilka lat. Zwrot pomocy następuje zgodnie z prawem krajowym, z wyłączeniem przepisów dotyczących okresu przedawnienia. W art. 15 omawianego Rozporządzenia określa się okres zwrotu pomocy państwa - maksymalnie do 10 lat. Nie można też uzyskać nowej pomocy, jeśli podmiot nie zwrócił poprzedniej pomocy nieprawnie przyznanej. Zasady monitorowania przez Komisję Europejską pomocy publicznej udzielanej przez kraje członkowskie zawarte są w rozdziale VII Rozporządzenia. Natomiast państwo członkowskie może zaskarżyć decyzje Komisji Europejskiej do Trybunału Sprawiedliwości.
Decyzje o udzielaniu pomocy publicznej w UE mają często charakter polityczny. Interpretacja ramowych zasad udzielania pomocy państwa w Unii Europejskiej dokonywana jest przez Komisję Europejską i ich wykładnia jest nieraz zmienna i zależna od wielu czynników. Służy ona realizacji programu ujednolicenia rynku wewnętrznego i ma uniemożliwić naruszenie interesu wspólnotowego. Jedynie Rada - podejmująca decyzje na zasadzie większości głosów - może zmienić interpretację reguł ustalonych przez Komisję i jest to w tym przypadku decyzja polityczna podejmowana przez kraje członkowskie.⁵

Cele pomocy publicznej

W krajach Wspólnoty Europejskiej wyróżnia się trzy podstawowe cele pomocy państwa: horyzontalny, sektorowy i regionalny (wyodrębniony z reguł horyzontalnych).
Pomoc horyzontalna odnosi się do takich działań, jak wspomaganie małych i średnich przedsiębiorstw, prac badawczo-rozwojowych, ochrony środowiska, promocja eksportowych na zewnątrz Unii (głównie w postaci subsydiów) i ogólnej pomocy inwestycyjnej, która nie została skierowana do ściśle określonych sektorów. Najważniejszymi rodzajami wydatków w ramach pomocy horyzontalnej są: subsydia handlowe, wspomaganie małych i średnich przedsiębiorstw oraz prace innowacyjne i badawczo-rozwojowe (ok. 10% dla każdego państwa członkowskiego). Pomiędzy wspólnotowymi krajami członkowskimi istnieją różnice w strukturze pomocy horyzontalnej.
Pomoc sektorowa związana jest z restrukturyzacją poszczególnych dziedzin gospodarki (np. pomoc dla budownictwa okrętowego), ale także pojedynczych firm. Pomoc przeznaczana na restrukturyzację jest badana ze szczególną starannością i jest normalnie dozwolona tam, gdzie istnieje możliwość zmniejszania się zdolności produkcyjnych. Wspólnotowe przepisy sektorowe najczęściej stosują się do tzw. wrażliwych sektorów, które w większości są upadającymi gałęziami przemysłu z chronicznym nadmiarem zdolności produkcyjnych (np. górnictwo, przemysł stalowy, stoczniowy, samochodowy, włókien syntetycznych), łącząc troskę o utrzymanie konkurencji na rynku wewnętrznym z potrzebą restrukturyzacji przemysłowej. Wspólną cechą tych przepisów jest restrykcyjny stosunek do pomocy, która może prowadzić do wzrostu mocy produkcyjnych.
Szczegółowe zasady odnoszą się do udzielania pomocy dla ratowania upadających przedsiębiorstw. W tym przypadku pomoc musi mieć charakter wyjątkowy i pilny, kwota musi być ograniczona do wysokości potrzeb i jest udzielana w okresie ograniczonym, pomoc ta musi mieć też uzasadnienie poprzez odwołanie się do realizacji interesu ogólnego (np. socjalnego) oraz nie powinna naruszać konkurencji w krajach sąsiednich (tzn. nie powinna prowadzić do występowania ujemnych skutków we wspólnym interesie krajów członkowskich Wspólnoty). Pomoc ta ma na ogół wymiar jednorazowy, przywracający płynność finansową przedsiębiorstwu.
W ustalanych regułach pomocy sektorowej najważniejszym problemem branym pod uwagę jest trwała nadwyżka zdolności produkcyjnych w różnych dziedzinach przemysłu WE. Warunkiem przyznawania pomocy restrukturyzacyjnej w branży, w której występuje nadmiar mocy produkcyjnych, jest ograniczenie wielkości produkcji. W niektórych sektorach taka pomoc jest ściśle ograniczona lub całkowicie zabroniona. Ogólnie - może być przyznana jednorazowo. Pomoc taka podlega ścisłemu nadzorowi Komisji Europejskiej i żaden kraj członkowski nie może wdrożyć programu pomocy sektorowej bez jej akceptacji.
Jedynie programy pomocy, ograniczone po względem wysokości (do 100 tys. EURO) zgodnie z regułą de minimis, o ile nie są stosowane w sektorach uznanych przez Wspólnotę za wrażliwe i nie są przeznaczone na subsydia eksportowe, nie muszą być notyfikowane i podlegać kontroli Komisji Europejskiej. Tak więc zasada de minimis nie ma zastosowania do rolnictwa, rybołówstwa, przemysłu stoczniowego, transportu, wydobycia węgla, hutnictwa żelaza i eksportu, nie może się też kumulować z inną pomocą w ciągu trzech lat. W przypadku nadużycia pomocy przewidziane są procedury zwrotu. Zasada ta jest niezależna od wielkości przedsiębiorstwa, choć w założeniu zasadniczo odnosi do małych i średnich przedsiębiorstw.
Natomiast pomoc regionalna związana jest z trzema przesłankami odstępstw (regional derogations) określonych w Traktacie o WE:
- odniesionych do obszarów RFN poszkodowanych dawnym podziałem politycznym w art. 87. 2.c,
- dotyczących obszarów z niskim poziomem stopy życiowej lub wysokim wskaźnikiem bezrobocia w art. 87. 3.a,
- oraz dotyczących innych obszarów w art. 87. 3.c.
Do uzyskania derogacji uprawnione są regiony o poziomie PKB na głowę przynajmniej o 25% niższym od średniej dla całej Wspólnoty (dla regionów określonych według art. 87.3.a) i co najmniej 15% niższym PKB i o wartości wskaźnika bezrobocia o 10% wyższym niż średnia krajowa (dla regionów określonych zgodnie z art. 87.3.c.).
Obecnie, oprócz nowych landów niemieckich, derogacje na mocy art. 87.3.a stosowane są dla regionów obejmujących około 20% populacji Wspólnoty, w tym dla całej Grecji, Portugalii i Irlandii.
Również Polska jako całość regionalna, zgodnie z art. 63.4 (a) Układu Europejskiego, w okresie pierwszego etapu stowarzyszenia z Unią Europejską i z możliwością przedłużenia na dalsze lata, traktowana jest jako region o szczególnie niskim poziomie życia i poważnym, niedostatecznym zatrudnieniu. Polska uzyskała więc specjalny status jako region spełniający dyspozycje art. 87.3.a Traktatu o WE, dzięki któremu możliwe jest udzielanie w większym zakresie pomocy przedsiębiorcom.
Możliwe są tu dwa rodzaje pomocy: a) na początkowe inwestycje lub tworzenie miejsc pracy (do 75% wartości inwestycji) oraz b) pomoc operacyjna, przeznaczona na przezwyciężenie konkretnej lub trwałej niekorzystnej sytuacji, spowodowanej niedostateczną infrastrukturą gospodarczą, brakiem struktur przemysłowych, bądź istnieniem tylko małych przedsiębiorstw, czy też wysokimi kosztami transportu i wynikającymi stąd trudnościami integracyjnymi. Istotne jest zaznaczenie, że pomoc ta ma być ograniczona w czasie i przeznaczona na promowanie trwałego i zrównoważonego rozwoju działalności gospodarczej, nie przyczynia się natomiast do wzrostu sektorowej nadprodukcji.
Pomoc państwa kierowana jest więc na realizację różnych celów, będących przedmiotem oddziaływania określonej polityki gospodarczej.
Cele, które uzasadniają kryteria przyznawania pomocy przez Komisję Europejską, to głównie finansowanie:
- badań i rozwoju,
- działań na rzecz ochrony środowiska i odnawialnych zasobów,
- tworzenia miejsc pracy,
- ratowania i restrukturyzacji przedsiębiorstw w trudnej sytuacji,
- rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw,
- "trudnych" regionów (o niskim poziomie rozwoju gospodarczego i wysokim bezrobociu).
Od lat toczył się w Unii Europejskiej spór między zwolennikami polityki przemysłowej polegającej na zmianie alokacji środków a zwolennikami polityki horyzontalnej, mającej na celu tworzenie warunków dla funkcjonowania otwartych rynków. Ze względu na zmianę orientacji polityki przemysłowej w kierunku poprawy konkurencyjności, polityka pomocowa UE preferuje ostatnio głównie pomoc horyzontalną, wspierającą działania zgodne z zasadami wolnej konkurencji, zmierzające do przyspieszenia zmian strukturalnych w przemyśle, promujące aktywną politykę innowacyjną, opartą na szybkim transferze wiedzy technologicznej do przedsiębiorstw, zmierzające do ustanowienia odpowiednio wysokich poziomów standardów jakości, tworzenia systemów podwyższania kwalifikacji pracowników, systemów połączeń informatycznych itp. Wymaga to również prowadzenia aktywnej polityki wobec małych i średnich przedsiębiorstw, posiadających szczególną zdolność adaptacyjną na rynku. Jednak klasyfikacja celów pomocowych jest często arbitralna, ponieważ środki przeznaczane na jedne cele horyzontalne są nieraz wydatkowane w ramach innych programów (np. sektorowych).⁶

Znaczenie pomocy publicznej w Polsce

W Polsce, zasadniczym kierunkiem oddziaływania pomocy państwowej są działania strukturalne. Rozwój polskiego przemysłu i osiągnięcie konkurencyjności polskich produktów na rynkach międzynarodowych są uwarunkowane dokonaniem restrukturyzacji przemysłu w zakresie form własności, struktury gałęziowej, wielkości przedsiębiorstw i przekształceń wewnątrz przedsiębiorstw.
Udział polskiego sektora państwowego w wytwarzaniu PKB, produkcji i zatrudnieniu, chociaż systematycznie maleje, nadal jest bardzo wysoki, zwłaszcza w odniesieniu do dużych przedsiębiorstw. Polityka strukturalna zakłada więc działania prowadzące do przyspieszenia procesu przekształcenia przedsiębiorstw państwowych w bardziej efektywne spółki prawa handlowego. Należą również do niej działania wspierające rozwój małych i średnich przedsiębiorstw, przede wszystkim tworzenie sprzyjających warunków podatkowych i kredytowych oraz warunków dostępu do nowych technologii, systemów jakości i zarządzania. Potrzebne są tu nowe rozwiązania instytucjonalne, zarówno w postaci odpowiednich instytucji pośredniczących, np. finansowych, wspierających lokalne fundusze poręczeń kredytowych, jak i w postaci zmian legislacyjnych.
Istotnym sposobem zwiększania konkurencyjności polskiej produkcji jest restrukturyzacja sektorowa przestarzałych, kapitałochłonnych branż (tj. górnictwa węgla kamiennego, elektroenergetyki, sektora naftowego, obronnego, hutnictwa żelaza i stali oraz chemii "ciężkiej"), ale polegająca również na preferowaniu gałęzi wytwarzania typu "wysokich szans", co ma prowadzić do zmiany gałęziowej struktury przemysłu na rzecz wzrostu udziału nowoczesnej produkcji z szerokimi możliwościami zbytu. Dla rozwoju przemysłu i gospodarki konieczne jest znalezienie sektorów, produktów lub przedsiębiorstw, które mają szanse osiągnąć międzynarodową konkurencyjność we względnie bliskiej perspektywie i stać się siłą napędową gospodarki.
W dalszym ciągu istnieje olbrzymi dystans gospodarczy między Polską a krajami Unii Europejskiej (wyrażający się w wielokrotnie niższym poziomie PKB per capita, przestarzałą strukturą jego wytwarzania o wysokim udziale rolnictwa a niskim - usług, z dużym zakresem szarej strefy). Likwidacja tej luki powinna określać długofalowy, strategiczny cel polityki przemysłowej w Polsce, wymagający szeroko zakrojonej pomocy państwa.
Z analizy struktury instrumentów pomocowych w Polsce wynika, że wartość pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorstwom działającym poza rolnictwem wynosiła w 1997 roku 2,2% PKB (czyli prawie dwa razy więcej niż w UE - 1,2%). Na porównanie pozwalają przeprowadzone przez Ministerstwo Gospodarki szacunki, wzorowane na raportach Komisji Europejskiej. Najnowsze dane dotyczą 1997 roku.⁷ Przedsiębiorstwa zajmujące się produkcją otrzymały w tym czasie w Polsce pomoc odpowiadającą 3,3% wartości dodanej ich produkcji, wobec 2,5% w krajach UE. Jednak przedsiębiorstwa w Grecji i we Włoszech skorzystały z większego wsparcia (odpowiednio 5,6% i 5,3%). Pomoc na jednego zatrudnionego w przemyśle w Polsce (716 euro) była większa niż w takich krajach jak: Wielka Brytania, Szwecja, Portugalia i zachodnie landy Niemiec, porównywalna z poziomem pomocy w Austrii i Holandii.
Główną różnicą między praktyką udzielania pomocy publicznej w Unii i w Polsce nie jest poziom pomocy, ale jej przeznaczenie.⁸ Prawo europejskie ustala wspólne cele pomocy tak, aby nie naruszały one równej konkurencji w ramach Jednolitego Rynku. W 1997 roku 57% pomocy dla przemysłu było przeznaczone w Unii dla regionów o poziomie rozwoju niższym niż 75% przeciętnego wskaźnika w Unii, czy szczególnie dotkniętych bezrobociem, a 31% pomocy było przeznaczonej na cele powszechne, takie jak promocja nowych technologii, poprawa ochrony środowiska i wsparcie małych i średnich przedsiębiorstw. Tylko 12% wsparcia było przeznaczone dla sektorów dotkniętych strukturalnym kryzysem (hutnictwo, stocznie), ale wraz z zobowiązaniami do zamykania nieudolnych firm.
W Polsce przeznaczenie pomocy ma proporcje odwrotne. Aż 83,7% wsparcia było kierowane w 1997 roku do sektorów dotkniętych kryzysem, 16,3% było przeznaczone na realizację celów "ogólnych", a środki na cele regionalne nie były wcale wypłacane. Natomiast dwa ostatnie cele są w Unii najbardziej promowane, jako nie naruszające zasad równej konkurencji. Kontrowersyjna jest również forma udzielanej pomocy przez państwo w Polsce - 54,1% wsparcia to zwolnienia, ulgi i umorzenia należności podatkowych i ubezpieczeniowych, a 27,1% to subwencje z budżetu państwa, gdy w krajach UE takie subwencje stanowią 56% pomocy dla przemysłu, zwolnienia podatkowe - 24%, kredyty preferencyjne - 13% i odłożenie spłat zobowiązań - 1 %.⁹
W przypadku uzyskania członkostwa w Unii Europejskiej, Polskę zaczną obowiązywać zasady stosowania pomocy państwa, obowiązujące w krajach członkowskich. Wyniknie stąd konieczność dostosowania polskiej polityki przemysłowej do reguł przyjętych w krajach Unii i procesu integracji przemysłu polskiego z europejskim.
Prawdopodobnie nastąpi zbliżenie wzorca stosowania pomocy państwa w Unii i w Polsce, pod względem znaczenia pomocy sektorowej, zwłaszcza że takie quasi instrumenty pomocowe stosowane w Polsce jak tolerowanie zaległości podatkowych, umorzenia zobowiązań itp. nie uwarunkowane rzeczywistą restrukturyzacją uważane są w Unii za bardzo szkodliwe gospodarczo. Oznaczają ponadto, że są wspierane poszczególne podmioty gospodarcze zamiast realizacji aktywnej polityki gospodarczej, prowadzącej do zmian strukturalnych. Ponadto w Polsce praktycznie nie stosowana jest pomoc regionalna - w krajach Unii stanowiła ona średnio 53% w 1995 roku. Jednak obecne działania restrukturyzacyjne przewidziane w rządowych programach sektorowych (np. górnictwa węgla kamiennego czy hutnictwa żelaza), przewidujące redukcję mocy produkcyjnych i podnoszenie konkurencyjności są zgodne kierunkowo z regułami pomocy państwa w UE, mimo ich branżowego ukierunkowania.
Z konieczności jaką stanowi przewaga celów restrukturyzacyjnych w polskiej gospodarce wynika, że poziom pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorstwom w Polsce powinien być pochodną wielkości luki pomiędzy potencjałem gospodarczym Polski a poziomem gospodarczym krajów Unii Europejskiej. Należy pamiętać, że obecna mniejsza pomoc państw Unii dla sektorów wrażliwych" wynika z przeprowadzonych już wcześniej programów restrukturyzacyjnych i modernizacyjnych, których Polska jeszcze nie zakończyła. Np. w landach po byłej NRD wielkość pomocy wynosiła w 1997 roku 5537 euro na jednego zatrudnionego w przemyśle, mimo ogromnych subwencji, jakie wschodnie landy otrzymały już minionych latach. W negocjacjach członkowskich z UE Polska wskazuje na podobną skalę koniecznej restrukturyzacji gospodarki i powinna się starać o przyznanie ulgowych zasad pomocy państwa dla przedsiębiorstw.

Konieczność dostosowania prawa polskiego w zakresie pomocy publicznej do ustawodawstwa europejskiego

Krajom kandydującym do członkostwa w Unii stawia się wysokie wymagania w zakresie zbliżania zasad udzielania pomocy publicznej do reguł europejskich, zwłaszcza w odniesieniu do ich przejrzystości. Komisja Europejska od dawna domaga się od Polski uregulowania ustawowego, zgodnego ze standardami Unii, pomocy państwa dla przedsiębiorstw. Tymczasem w gospodarce polskiej występują w dużym zakresie niejawne formy pomocy państwa, m.in. w zakresie odraczania zaległości podatkowych oraz okresowego ich umarzania. Występują także naciski na rząd, aby kupował produkcję nie znajdującą nabywcy na rynku, podtrzymuje się też nadmierną produkcję niektórych wyrobów.
Zagadnienia pomocy publicznej w polskim prawie reguluje już ustawa o finansach publicznych, uchwalona przez Sejm w 1998 roku, w zakresie zasad gospodarowania środkami publicznymi, których wydatkowanie musi być jawne i z poszanowaniem zasad uczciwej konkurencji. Ponadto, pomoc publiczną w Polsce aktualnie reguluje szereg aktów prawnych (przede wszystkim rozporządzeń Rady Ministrów i komunikatów Ministerstwa Finansów oraz aktów wykonawczych do ustaw) w zakresie:
a) poręczeń i gwarancji udzielanych ze środków budżetu państwa,
b) udzielanych subwencji z budżetu państwa,
c) udzielanych dotacji do stóp procentowych,
d) ubezpieczeń kontraktów eksportowych gwarantowanych przez skarb państwa,
c) ulg podatkowych i celnych oraz innych uprzywilejowań,
d) ulg podatkowych w rachunku kapitałowym,
e) restrukturyzacji finansowej przedsiębiorstw (umarzania długów).¹⁰
W prawodawstwie polskim nie są natomiast uregulowane zagadnienia związane z nadzorowaniem pomocy publicznej. Dotychczas nie została uchwalona ustawa regulująca warunki dopuszczalności i monitorowania pomocy publicznej dla przedsiębiorstw. W 1991 roku, podpisując Układ Europejski, Polska zobowiązała się do wprowadzenia identycznego ze wspólnotowym systemu udzielania i monitorowania pomocy państwa. Artykuł 63 Układu nakłada na strony obowiązek zapewnienia przejrzystości informacji w zakresie pomocy publicznej, m.in. poprzez coroczne informowanie drugiej strony o ogólnej sumie i podziale udzielonej pomocy oraz informacji na temat poszczególnych, indywidualnych przypadków pomocy publicznej.
W szczególności, niezbędne jest ustanowienie kompetentnego organu administracji państwowej, odpowiedzialnego za zgodne z Układem Europejskim i WTO udzielanie pomocy państwa przedsiębiorcom, prowadzącego działalność kontrolną w tym zakresie oraz monitorowanie i notyfikowanie tej pomocy. Obecnie istniejące cele pomocowe i stosowane formy pomocy są nieprzejrzyste. Nie ma też określonego prawnie mechanizmu notyfikującego taką pomoc, a także brakuje instytucji kontrolującej stosowaną pomoc pod kątem zgodności z zasadami Unii Europejskiej.
W Regular Report'98 Komisja Europejska określiła dostosowawcze wysiłki Polski jako niewystarczające. Uwzględniając tę ocenę, Polska założyła w Narodowym Programie Przygotowania do Członkostwa w Unii Europejskiej (maj 1999 r.) uchwalenie do końca 1999 roku ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorstw i rozpoczęcie w 2000 r. procesu wdrażania w kraju systemu stałego nadzorowania form i wielkości pomocy publicznej. Do tej pory Polska nie wywiązała się z tego obowiązku - odpowiedni projekt rządowej ustawy wpłynął do Sejmu dopiero w maju 1999 roku i nie został jeszcze uchwalony, chociaż powinien wejść w życie w styczniu 2000 r.
Ocena zakresu koniecznych zmian legislacyjnych w prawie polskim dotyczącym pomocy publicznej, została zlecona przez Ministerstwo Gospodarki firmie Competition Development Center Ltd. Część II Raportu, przygotowana w połowie 1998 roku, zawiera szczegółową analizę aktów prawnych, w których wyodrębniono przepisy regulujące udzielanie pomocy publicznej, z ewentualnymi propozycjami ich nowelizacji w celu harmonizacji zawartych w nich rozwiązań z wymogami Unii Europejskiej.¹¹
Projekt ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców jako Druk Sejmowy nr 1118, został skierowany przez Sejm 26 czerwca 1999 r. (na pos. 52) do Komisji Finansów Publicznych, Komisji Gospodarki oraz Komisji Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Jest on rozpatrywany w Podkomisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców.
W projektowanej ustawie o warunkach dopuszczalności i nadzorowania pomocy publicznej dla przedsiębiorców, nadzorowanie pomocy publicznej dla przedsiębiorstw powierzono Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (będącym organem nadzorowania pomocy państwa). Ministerstwo Gospodarki jest z kolei odpowiedzialne za przygotowanie aktów wykonawczych do wyżej wymienionego projektu ustawy oraz za opracowanie i wdrożenie komputerowego systemu stałego monitorowania i nadzorowania pomocy publicznej w Polsce. Do pozostałych instytucji zaangażowanych w realizację ustawy należą resorty i instytucje, będące dysponentami pomocy publicznej, ze szczególnym uwzględnieniem Ministerstwa Finansów jako głównego dysponenta pomocy w Polsce. Według rządowego Narodowego Programu Przygotowania do Członkostwa w Unii Europejskiej (NPPC) wdrażanie ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzorowania pomocy publicznej dla przedsiębiorstw ma się odbywać w 2000 roku.
Wprowadzenie w Polsce realizacji zasad przejrzystości systemu udzielania pomocy państwa zlikwiduje podstawy do oskarżeń Unii o łamanie przez Polskę europejskich reguł konkurencji. Głównym celem pomocy państwa winno być przyspieszenie procesów modernizacyjnych w gospodarce, dlatego monitorowanie pomocy jest integralną częścią przygotowywanej regulacji. Uchwalenie ustawy o pomocy państwa ułatwi niewątpliwie proces negocjacyjny Polski z Unią Europejską. Jednak przy usprawnianiu kontroli pomocy publicznej należy się spodziewać oporu lobbies branżowych.
Przewidywanym powodem trudności Polski w negocjacjach z Unią Europejską może być, nie tyle ustalenie ogólnych zasad stosowania pomocy państwa, które od dawna funkcjonują w UE, ile określenie jakie i jak duże mają być od nich wyjątki w odniesieniu do gospodarki polskiej. Polska domaga się np. zgody na specjalne traktowanie przez przynajmniej kilka kolejnych lat takich sektorów jak górnictwo i hutnictwo. Natomiast Unii Europejskiej zależy na równych warunkach konkurencji na rynku. Niepokój Unii budzi wykorzystywanie dominującej pozycji na rynku polskim przez państwowych monopolistów.¹²
Formą pomocy publicznej są również specjalne strefy ekonomiczne (SSE). Nie dziwi więc negatywne stanowisko Unii wobec specjalnych stref ekonomicznych utworzonych ostatnio w Polsce. Według Komisji, ta forma pomocy państwa nie jest w wielu przypadkach zgodna z Układem Europejskim i konieczne są istotne modyfikacje istniejących schematów pomocy państwa w ramach SSE dla wypełnienia postanowień UE. Ponieważ specjalne strefy ekonomiczne nie likwidują dysproporcji pomiędzy poszczególnymi regionami Polski i nie przyczyniają się do bardziej efektywnej alokacji czynników produkcji w skali kraju, nie spełniają również ogólnych kryteriów udzielania pomocy regionalnej, które obowiązują w Unii Europejskiej na mocy art. 87 3. a i art. 87 3. c Traktatu o Wspólnocie Europejskiej i wtórnego ustawodawstwa Komisji. Warunkiem zakwalifikowania pomocy państwa w SSE do grupy środków pomocy regionalnej na mocy reguł UE jest realizacja celu wyrównywania rozwarstwienia regionalnego.
Mimo zapowiedzi rządu polskiego o likwidacji stref mazowieckiej i częstochowskiej (w których nie rozpoczęto jeszcze działalności gospodarczej) i zobowiązania się do nietworzenia nowych stref i rozbudowy istniejących, a także do blokowania wejścia do SSE inwestorów działających we wrażliwych" dla UE sektorach i zawierania umów z inwestorami tylko do końca 2000, a najpóźniej do 2001 roku, Rada UE domaga się natychmiastowej likwidacji obecnego systemu preferencji dla inwestorów w SSE lub zobowiązania ze strony rządu, że to nastąpi z chwilą wejścia Polski do Unii Europejskiej. Rada uważa, że wprowadzony tam system ulg jest niezgodny z prawem europejskim i zasadami Jednolitego Rynku.
Szczególnie rażące jest kumulowanie przez inwestorów w SSE wielu ulg, brak przejrzystości w zakresie wielkości udzielanej pomocy, długie wakacje podatkowe, stosowanie w niektórych przypadkach dopłat do eksportu (strefa mielecka), przywileje dla firm motoryzacyjnych (sektor wrażliwy"). W kontekście rozpoczętych niedawno przez Polskę negocjacji akcesyjnych z Unią, wydaje się więc mało prawdopodobne, by specjalne strefy ekonomiczne w Polsce, bez zmian instytucjonalnych i zmiany dotychczasowych instrumentów wspierania inwestycji, mogły istnieć w momencie wejścia Polski do Unii.
Bardzo istotne jest podkreślenie w stanowisku negocjacyjnym Polski faktu, że gospodarka polska znajduje się w okresie transformacji gospodarczej i potrzebuje odpowiedniej interpretacji artykułów Traktatu o WE odnoszących się do reguł konkurencji skierowanych do państwa. W stanowisku negocjacyjnym strony polskiej został zawarty wniosek dotyczący możliwości zastosowania elastycznej interpretacji zasad udzielania pomocy publicznej ze względu na konieczność realizacji celów transformacyjnych gospodarki polskiej. Oznacza to, że oceniane negatywnie przez Komisję Europejską niektóre formy pomocy państwa mogą się okazać niezbędne dla przeobrażeń polskiej gospodarki. Strona polska wymienia trzy obszary, w których udzielana pomoc państwa jest niezgodna z regulacjami Unii:
- ratowanie polskich przedsiębiorstw w trudnej sytuacji poprzez odroczenie lub rozłożenie na raty zobowiązań publicznych w warunkach drogiego kredytu (dużej różnicy w wysokości stóp procentowych między Polską a państwami członkowskimi Unii),
- przekroczenie dozwolonych dla przedsiębiorców poziomów pomocy państwa w dziedzinie ochrony środowiska ze względu na wysoką różnicę w standardach środowiskowych między Polską i krajami Unii,
- dopuszczenie w ramach regionalnej pomocy publicznej stosowania okresu przejściowego w odniesieniu do niektórych form pomocy państwa dla przedsiębiorstw funkcjonujących w specjalnych strefach ekonomicznych.
W stanowisku negocjacyjnym Polska akceptuje i zobowiązuje się do wdrożenia całości prawa europejskiego w obszarze Polityka konkurencji" bez domagania się okresów przejściowych ani derogacji z wyjątkiem niektórych form pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom w specjalnych strefach ekonomicznych. Przedmiotem odrębnych rozmów ze stroną unijną jest udzielanie pomocy w zakresie sektora hutnictwa stali.
W dniu 27 stycznia 2000 roku Rada Unii Europejskiej odrzuciła jednak wniosek Polski o stosowanie w pierwszych latach członkostwa Polski w Unii derogacji w odniesieniu do niektórych form pomocy państwa. Kraje Unii Europejskiej uznały, że wsparcie bieżącej działalności przedsiębiorstw, zwłaszcza w sektorach wrażliwych" (w których jest nadprodukcja, np. przemysł samochodowy, stoczniowy, stalowy czy włókienniczy) destabilizuje warunki konkurencji na Jednolitym Rynku.¹³
Konflikt w sprawie wielkości pomocy publicznej dla hutnictwa, a także brak porozumienia co do funkcjonowania SSE (m.in. ze względu na brak środków budżetowych, niezbędnych do wypłacenia rekompensat działającym już inwestorom w SSE z chwilą ich likwidacji¹⁴), to aktualnie główne przeszkody w prowadzeniu negocjacji w sprawie polityki konkurencji. Ponadto, postęp rozmów w sprawie polityki konkurencji jest utrudniony ze względu na brak działającego, mimo wcześniejszych zapowiedzi ze strony rządowej, zgodnego z rozwiązaniami europejskimi systemu udzielania i monitorowania pomocy publicznej w Polsce.

Przypisy
1. Najnowszym dokumentem regulującym zasady pomocy państwa na obszarze Wspólnot Europejskich jest Rozporządzenie Rady Wspólnot Europejskich nr 659/1999 z 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu o Wspólnocie Europejskiej - Council Regulation (EC) No 659/1999 of 22 March laying down rules for the application of Article 93 of the EC Treaty - "Official Journal of the European Communities", L 83/1. Pełny tekst przekładu tego rozporządzenia na język polski zawarty jest w zeszycie nr 278 "Materiałów i Dokumentów" Biura Studiów i Ekspertyz.
2. Patrz Ewa Czerwińska, Pomoc państwa dla sektorów gospodarki w krajach Unii Europejskiej, publikacja BSE - Informacja nr 622, maj 1998 r.; Adam Koronowski, Zasady udzielania przedsiębiorstwom pomocy państwa w Unii Europejskiej oraz polskie zobowiązania i rozwiązania w tym zakresie, publikacja BSE - Informacja nr 480, kwiecień 1997 r.
3. Patrz zeszyt nr 278 "Materiałów i Dokumentów" Biura Studiów i Ekspertyz.
4. Tamże.
5. Patrz: Arkadiusz Michoński, Zasady działania przyszłej jednostki monitorującej pomoc publiczną w Polsce, "Wspólnoty Europejskie" nr 9/1999.
6. Źródło: A. Muńko, Pole manewru polskiej polityki przemysłowej w procesach integracyjnych z Unią Europejską, materiał na seminarium, Instytut Nauk Ekonomicznych PAN, Warszawa, styczeń 1998 r.
7. Patrz: Jędrzej Bielecki, Inaczej, ale w podobnym wymiarze, "Rzeczpospolita", z dnia 25 października 1999 r.
8. Tamże.
9. Tamże.
10. Według rządowego Narodowego Programu Przygotowania do Członkostwa w UE, Rada Ministrów, 4 maja 1999 r.
11. Tamże.
12. Patrz też Ewa Czerwińska, Polityka przemysłowa, publikacja BSE, Raport nr 107, maj 1997 r.
13. Patrz Jędrzej Bielecki,, Pomoc państwa tylko po europejsku, " Rzeczpospolita", z dnia 28 stycznia 2000 r.
14. Patrz: Jędrzej Bielecki, Strefy niezgody, "Rzeczpospolita", z dnia 12 stycznia 2000 r.

Biuro Studiów i Ekspertyz, 2000 r.