Prof. dr hab. Jacek Szlachta
Dyrektor Departamentu Pomocy Zagranicznej,
Funduszy i Programów Wspólnotowych
Komitetu Integracji Europejskiej

POLITYKA ROZWOJU REGIONALNEGO POLSKI JAKO ELEMENT INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ

1. Rozwój regionalny Polski w pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych

Transformacja ustroju gospodarczego podjęta w Polsce na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych wymaga głębokiej rekonstrukcji wszystkich sfer gospodarki. Podstawowe dostosowania dotyczą polityki makroekonomicznej, gdyż zasady i techniki stosowane w warunkach gospodarki centralnie planowanej okazały się całkowicie nieskuteczne w warunkach gospodarki rynkowej.
Transformacja wpływa także na rozwój regionalny. Największy wpływ na zmiany sytuacji poszczególnych obszarów kraju mają cztery równolegle zachodzące procesy. Są nimi:
- zmiany na rynku pracy i pojawienie się bezrobocia,
- zmiany struktury własnościowej w gospodarce narodowej,
- rozmieszczenie kapitału zagranicznego,
- rozwój instytucji środowiska biznesowego.
Reformy ustrojowe podjęte w Polsce po roku 1989 wywarły istotny wpływ na regionalne zróżnicowanie procesu rozwoju społeczno-ekonomicznego kraju. W latach dziewięćdziesiątych rejestruje się w Polsce generalny wzrost skali zróżnicowań regionalnych oraz zmieniającą się hierarchię województw. Brak jest niestety wiarygodnych informacji dotyczących zmian produktu krajowego brutto w układzie regionalnym. Istniejące informacje dla tej kategorii ekonomicznej w układzie wojewódzkim pozwalają sądzić, że skala zróżnicowań regionalnych jest w Polsce podobna jak w krajach Unii Europejskiej. Dane dotyczące poszczególnych zjawisk społeczno-ekonomicznych oraz wykonywane przez różne ośrodki analizy służące zestawieniu wskaźników syntetycznych pozwalają sądzić iż zróżnicowania regionalne zwiększają się.
Ważnym zjawiskiem jest zmieniająca się hierarchia województw. Miały na to wpływ ujawniające się z całą siłą kryzysogenne i ekspansywne struktury regionalne.
Struktury kryzysogenne to takie, które - przy braku reakcji różnych czynników wewnętrznych i zewnętrznych (władze państwowe, regionalne, lokalne, kapitał rodzimy i zagraniczny, środowiska opiniotwórcze i polityczne itd.) - nieuchronnie prowadzą do ekonomicznej i społecznej degradacji regionu1). Degradacja ta przybiera różną postać. Najbardziej znaczący jest spadek, a nawet zanik aktywności gospodarczej oraz zubożenie ludności.
Za kryzysogenne struktury regionalne w ostatnim dziesięcioleciu bieżącego wieku należy uznać w Polsce takie, które są wynikiem:
- dominacji rolnictwa o przestarzałej strukturze agrarnej,
- dominacji przestarzałej (schyłkowej) pod względem rodzajowym i technologicznym produkcji przemysłowej,
- niedorozwoju sektora usług,
- rażących braków w wyposażeniu infrastrukturalnym,
- braku warunków dla wyzwalania inicjatyw i przedsiębiorczości sił lokalnych i regionalnych,
- koncentracji przestrzennej monostruktur gospodarczych na poszczególnych obszarach.
Kryzysogenne struktury gospodarcze posiadają więc zarówno województwa o profilu surowcowo-rolniczym, jak i o dominacji przemysłów tradycyjnych, przestarzałych technologicznie oraz mających trudności ze zbytem wyrobów na tradycyjnych rynkach. Strukturami gospodarczymi zdominowanymi przez rolnictwo objęte jest wiele województw wschodniej i środkowej części kraju. W większości tych województw występuje wyraźny niedorozwój pozarolniczych miejsc pracy. W tej liczbie znajduje się szereg województw Polski południowo-wschodniej cechujących się wysokimi wskaźnikami zatrudnienia na 100 hektarów użytków rolnych, co wskazuje na występujące w nich ukryte przeludnienie agrarne. Innego typu kryzysogenność związana jest z restrukturyzacją regionów w których miała miejsce koncentracja uspołecznionego rolnictwa, które nie wytrzymało konfrontacji z warunkami gospodarki rynkowej.
Z kolei dominacja przemysłów surowcowych i tradycyjnych mająca miejsce przede wszystkim w takich województwach jak: katowickie, legnickie, jeleniogórskie, wałbrzyskie, konińskie, łódzkie i częstochowskie wskazuje na potrzebę ich głębokiej restrukturyzacji. Wymienione województwa są szczególnie zagrożone wysokim bezrobociem strukturalnym. Ich wiodące branże znajdują się w okresie dojrzałości i stopniowo wejdą w schyłkową fazę cyklu życia podstawowych wyrobów. Tak rozumianymi obszarami kryzysogennymi są w Polsce w połowie lat 90-tych:
- Górny Śląsk,
- częściowo Dolny Śląsk,
- region Łodzi,
- znacząca część Polski Wschodniej,
- Polska Północna z wyjątkiem aglomeracji portowych.
Za ekspansywne struktury regionalne należy uznać takie, które tworzą w stosunkowo krótkim czasie, a nawet - jak można domniemywać na trwałe - szanse na przyśpieszony rozwój w oparciu o endogeniczny potencjał rozwojowy. Oznacza to, że regiony takie mają odpowiedni potencjał, aby właśnie ze względu na swoją strukturę społeczno-ekonomiczną - rozwijać gospodarkę i podnosić poziom życia ludności w skali większej niż to w danym czasie może dotyczyć całego kraju.
Ekspansywne struktury regionalne charakteryzują się:
- większym niż w innych regionach zróżnicowaniem struktur gospodarczych, zwłaszcza przemysłu i rolnictwa,
- relatywnie rozwiniętym sektorem usług i dobrym wyposażeniem w infrastrukturę,
- istnieniem środowisk regionalnych i lokalnych o najwyższej w kraju przedsiębiorczości,
- wyższą niż przeciętnie zdolnością do wysokiej sprawności działania, ze względu na skupiony potencjał intelektualny i profesjonalny,
- wyższą od innych efektywnością gospodarowania pojedynczych podmiotów gospodarczych tam zlokalizowanych.
Dlatego też województwa o strukturach wyraźnie ekspansywnych, zlokalizowanych w największych ośrodkach miejskich w Polsce, znajdują się w diametralnie odmiennej sytuacji. Są to województwa o relatywnie silnym sektorze usług a mianowicie: warszawskie, gdańskie, szczecińskie, wrocławskie, łódzkie, poznańskie i krakowskie. Największe miasta takie jak: Warszawę, Kraków, Łódź, Gdańsk, Poznań i Wrocław cechuje ponadto wysoki odsetek ludności z wyższym i średnim wykształceniem. Województwa tej grupy posiadają zróżnicowaną i bogatą strukturę branżową gospodarki.
Za regiony ekspansywne w Polsce można uznać w połowie lat dziewięćdziesiątych:
- Wielkopolskę,
- aglomeracje portowe Gdańska i Szczecina,
- Warszawę i okolice,
- Kraków i okolice,
- zachodnie regiony przygraniczne.
Kwalifikacja regionów nie ma charakteru stałego. Regiony dziś charakteryzujące się strukturami kryzysogennymi mogą stać się z czasem obszarami ekspansywnymi i odwrotnie. Zadecydować o tym może innowacyjność środowisk lokalnych oraz aktywna polityka intraregionalna.
Dostosowania strukturalne wymuszone przez rynek i konkurencję należy zaliczyć do grupy spontanicznych. W regionach o kryzysogennych strukturach gospodarczych należy się liczyć z szerszym zakresem stymulowanych procesów dostosowawczych, podczas gdy w regionach o ekspansywnych strukturach można oczekiwać dominacji procesów spontanicznych.
W procesie dostosowań strukturalnych w układzie regionalnym zarówno w regionach kryzysogennych jak i ekspansywnych pożądana jest przewaga zjawisk kreacyjnych nad likwidacyjnymi. Największa skala zjawisk likwidacji działalności i miejsc pracy skupi się w regionach, w których równocześnie wiele produktów, firm i całych branż znajduje się w schyłkowej fazie cyklu życia oraz rejestruje się stosunkowo niski potencjał dla rozwoju w oparciu o czynniki o charakterze endogenicznym. Z kolei zjawiska kreacyjne będą miały największy zasięg w regionach o silnym sektorze usług, o silnych ośrodkach inicjatyw i innowacji, których wewnętrzne siły zdolne będą do uruchomienia rozwoju idącego "od dołu", między innymi poprzez kreowanie endogenicznych technologii. Obiecujące jest to, że geografia struktur kryzysogennych i struktur ekspansywnych nie pokrywa się z geografią potencjału endogenicznego rozwoju. Oznacza to, że regiony mające kryzysogenne struktury, które równocześnie posiadają znaczący potencjał endogenicznego rozwoju mają perspektywy przełamania słabości strukturalnych.
Skutkiem procesów dostosowawczych będzie również restrukturyzacja zatrudnienia i zasobów siły roboczej w strukturach branżowych. W regionach o kryzysogennych strukturach należy liczyć się z utrzymywaniem bezrobocia strukturalnego w wielkiej skali. Największą szansę na skuteczną walkę z bezrobociem strukturalnym oraz na niwelację regionalnych rozpiętości w poziomie życia mają tylko te regiony, w których pomoc rządowa i zagraniczna spotkają się z restrukturyzacją wewnętrzną wielkich przedsiębiorstw, z dynamiką i inicjatywami lokalnymi oraz z relatywnie wysokim poziomem zdolności i absorpcji know-how, technologii i kapitałów.
Wnioski te potwierdzają analizy dotyczące regionalnego przebiegu procesów transformacji2). Niezależnie od stosowanej metodologii badań na wszystkich listach zdecydowanymi liderami procesów transformacji są województwa związane z największymi aglomeracjami miejskimi takie jak: warszawskie, poznańskie, krakowskie, wrocławskie, gdańskie. Charakterystycznym zjawiskiem jest bardzo korzystna i systematycznie poprawiająca się sytuacja zachodnich województw przygranicznych, które umiejętnie wykorzystują rentę położenia geograficznego: gorzowskiego, jeleniogórskiego, szczecińskiego i zielo- nogórskiegoi3).
Reasumując można stwierdzić, iż liderami procesu transformacji ustrojowej są zachodnie obszary przygraniczne oraz obszary związane z dużymi aglomeracjami miejskimi. Transformacja w kierunku gospodarki rynkowej była szczególnie niekorzystna dla regionów koncentracji uspołecznionego rolnictwa, obszarów koncentracji schyłkowych branż przemysłu oraz terenów zacofanych w rozwoju społeczno-ekonomicznym. Niebezpieczną tendencją jest rysujący się model rozwoju regionalnego Polski; niewielu wysp sukcesu oraz zwartych i rozległych przestrzennie obszarów problemowych. Ma to negatywne konsekwencje na płaszczyźnie społecznej, ekonomicznej, politycznej i kulturowej. Ważnym zjawiskiem jest stopniowy wzrost znaczenia zróżnicowań wewnątrzregionalnych.
W państwach gospodarki rynkowej nowoczesna polityka rozwoju regionalnego jest uprawiana na dwu poziomach: krajowym oraz regionalnym (w Unii Europejskiej także międzynarodowym). W Polsce w całym okresie transformacji jest ona ułomna na obydwu tych poziomach, bowiem jak dotąd brak jest odpowiednich instytucji polityki interregionalnej, natomiast na poziomie regionalnym utrudnia prowadzenie tej polityki brak upodmiotowienia w dwojakim sensie; istnienia wybieralnych ciał przedstawicielskich oraz budżetów regionalnych. W pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych skala wydatków publicznych na wspieranie rozwoju regionalnego w Polsce była bardzo ograniczona, a nakłady zostały skoncentrowane na przeciwdziałaniu bezrobociu. Stanowiły je środki: budżetu państwa, państwowych funduszy celowych oraz zagraniczne wspierające rozwój regionalny. Zakres stosowanych instrumentów był znacznie uboższy niż w rozwiniętych krajach gospodarki rynkowej. Brak szczebla regionalnego prowadzi do dominacji układów sektorowych w dysponowaniu środkami publicznymi, a system finansów publicznych jest w dalszym ciągu bardzo silnie scentralizowany.

2. Rola polityki rozwoju regionalnego w Unii Europejskiej

Sytuacja Europy w końcu tego wieku jest wyznaczana globalną konkurencją trzech kontynentalnych ugrupowań gospodarczych, którymi są NAFTA, Unia Europejska oraz państwa azjatyckie, skupione wokół Japonii. Rdzeniem gospodarki i przestrzeni Europy jest Unia Europejska, składająca się obecnie z piętnastu państw. Kilkanaście ostatnich lat było wyjątkowo niekorzystne dla Europy, bowiem przegrywa ona wyraźnie walkę gospodarczą o przewodnictwo w świecie z dwoma pozostałymi kontynentalnymi ugrupowaniami. Wyrazem tego są przede wszystkim: znacznie niższa dynamika wzrostu produktu krajowego brutto, dużo wyższa stopa bezrobocia, w tym przede wszystkim o długookresowym i strukturalnym charakterze oraz znacznie niższa innowacyjność gospodarek krajów Europy. Próba odzyskania pola sprawiła, że Unia Europejska podjęła w ostatnich latach nowe działania na płaszczyźnie makroekonomicznej służące zbudowaniu unii monetarnej i ekonomicznej oraz podwyższeniu konkurencyjności gospodarki Starego Kontynentu.
Sytuacja w zakresie rozwoju regionalnego w Unii Europejskiej jest przedmiotem raportów sporządzanych systematycznie z częstotliwością raz na trzy latai4). Dwa ostatnie raporty dokumentują wzrost zróżnicowań regionalnych o charakterze ekonomicznym i społecznym, co rejestrowane jest za pomocą produktu krajowego brutto na mieszkańca oraz stopy bezrobocia. Wskutek tego następuje relatywne pogorszenie sytuacji regionów problemowych. Bardzo korzystnym zjawiskiem jest natomiast stopniowe zmniejszanie się zróżnicowań w zakresie dostępności przestrzennej do poszczególnych obszarów, w tym szczególnie do regionów peryferyjnych, co jest wynikiem postępu w zakresie infrastruktury technicznej.
Charakterystyczną cechą Unii Europejskiej jest szeroki zakres interwencji w procesy rozwoju regionalnego, zarówno na poziomie Komisji Europejskiej, jak też i poszczególnych państw członkowskichi5). Podstawą tego są zapisy w Traktacie Rzymskim i w Traktacie z Maastricht. Wyrazem tego jest znaczenie Dyrekcji Generalnej XVI ds. Polityki Regionalnej oraz udział wydatków na rozwój regionalny w wydatkach budżetowych Wspólnoty zbliżony do około 30%. Przedmiotem koncentracji zainteresowania i środków polityki regionalnej są obszary problemowe, przede wszystkim tzw. celu 1, czyli charakteryzujące się niskim poziomem rozwoju społeczno-ekonomicznego. Uzupełniające znaczenie mają obszary: celu 2 - stare regiony przemysłowe wymagające restrukturyzacji, celu 5b - wymagające restrukturyzacji rolnictwa tereny wiejskie oraz 6 - obszary peryferyjne o niskiej gęstości zaludnienia. Na tych obszarach problemowych funkcjonują cztery Fundusze Strukturalne Unii Europejskiej, z których około połowę środków koncentruje Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego. Działalność ta odbywa się na podstawie wypracowanych w ramach Unii Europejskiej elementarnych zasad rozwoju regionalnego. Cztery zasady rozwoju regionalnego uznawane w tej organizacji za kluczowe to: koncentracja, partnerstwo, programowanie i dodatkowość. Przytoczenie tych banalnych i powszechnie znanych informacji służy jedynie udokumentowaniu znaczenia polityki rozwoju regionalnego uprawianej w ramach Unii Europejskieji6).
Najciekawszym problemem jest oczywiście przyszłość polityki rozwoju regionalnego tej organizacji. Na ogół wskazuje się, iż znaczenie kohezji (spójności) społeczno-ekonomicznej będzie powodowało priorytet dla oddziaływania Komisji Europejskiej na obszarach o niskim poziomie rozwoju. Równocześnie sądzi się, iż nastąpią pewne przewartościowania podstawowych sposobów interwencji strukturalnej, bowiem będzie ona w znacznie większym niż dotąd stopniu skierowana na budowanie siły konkurencyjnej regionów.
Reasumując można sądzić, że cel 1 czyli obszary zacofane w rozwoju społeczno-ekonomicznym, przy zachowaniu jako podstawowego kryterium ich identyfikacji poziomu 75% produktu krajowego brutto na mieszkańca w stosunku do średniego poziomu Unii Europejskiej, pozostaną podstawowym obszarem koncentracji uwagi i środków polityki strukturalnej tej organizacji, skupiając od 2/3 do 3/4 środków przeznaczanych na politykę strukturalną. Wynika to z priorytetu dla działań służących umocnieniu spójności (kohezji) wewnętrznej w ramach całej organizacji. Należy także założyć, że podstawowe zasady i procedury polityki regionalnej tej organizacji na początku XXI wieku (prawdopodobnie obejmujących lata 2000-2006) nie będą się zasadniczo różnić od rozwiązań obowiązujących w ramach edycji Funduszy Strukturalnych na lata 1994-1999. Najważniejsze różnice mogą polegać m.in. na: ograniczeniu zasięgu przestrzennego obszarów problemowych (mówi się o zmniejszeniu udziału ludności zamieszkałej na tych obszarach z 51% w latach 1994-1999 do około 35% docelowo), ograniczeniu ilości celów z obecnych sześciu do dwóch-trzech oraz obniżeniu maksymalnego i przeciętnego poziomu współfinansowania ze strony Unii Europejskiej wspieranych przedsięwzięć.

3. Europejski wymiar strategicznych uwarunkowań rozwoju regionalnego Polski

Jak już stwierdzono wcześniej, przekształcenia ustrojowe jakie dokonały się w Polsce oraz zmiany geopolityczne jakie nastąpiły w Europie na początku lat dziewięćdziesiątych całkowicie zmieniły uwarunkowania rozwoju społeczno-ekonomicznego naszego kraju. Miało to także miejsce w sferze polityki rozwoju regionalnego. Weryfikacji uległo właściwie wszystko: cele, instrumenty, instytucje itd. Okazało się także, że doświadczenia gospodarki centralnie planowanej są całkowicie nieprzydatne w nowych warunkach ustrojowychi7).
Wyrazem nowej sytuacji stała się identyfikacja strategicznych wyzwań w sferze rozwoju regionalnegoi8). Najczęściej jako wyzwania te wymienia się:
- określenie funkcji układu regionalnego,
- dostosowanie polityki rozwoju regionalnego Polski do zasad Unii Europejskiej,
- zbudowanie społecznych podstaw polityki rozwoju regionalnego,
- kształtowanie polityki państwa wobec zróżnicowań regionalnych,
- wspieranie wzrostu konkurencyjności regionów,
- wykorzystanie szans położenia geopolitycznego Polski, także w aspekcie rozwoju obszarów przygranicznych,
- tworzenie nowoczesnych instrumentów i instytucji finansowego wspierania rozwoju regionalnego.
Jak widać jedynie dwa z wymienionej listy siedmiu strategicznych wyzwań mają wynikający bezpośrednio z ich natury międzynarodowy charakter. Jednak zmiany ustrojowe jakie nastąpiły w naszym kraju po roku 1989 oznaczają, że podstawowym wyzwaniem makroekonomicznym stojącym przed Polską jest integracja z Unią Europejską. Proces ten jest realizowany stopniowo; od roku 1991 jako stowarzyszenie Polski z Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi oraz przewidywane po roku 2000 członkostwo Polski w tej organizacji, w wyniku przewidywanego podjęcia na przełomie lat 1997 i 1998 negocjacjii9).
Oznacza to, że wszystkie te wyzwania muszą być rozpatrywane przede wszystkim z punktu widzenia integracji Polski z Unią Europejską. Dlatego obecnie przedstawię syntetyczną analizę każdego z nich.
W zakresie funkcji układu regionalnego za niezbędny warunek funkcjonowania Polski w XXI wieku jako nowoczesnego i demokratycznego państwa gospodarki rynkowej uważa się upodmiotowienie układu regionalnego, co rozumiane jest najczęściej w dwojakim sensie; jako istnienie wybieralnych ciał przedstawicielskich oraz budżetów wojewódzkichi10). Upodmiotowienie układu regionalnego oraz taka czy inna siatka podziału administracyjnego nie są niewątpliwie ostrymi warunkami integracji naszego kraju z Unią Europejską. Jednak doświadczenie piętnastu krajów tej organizacji wskazuje, że podmiotowość układu regionalnego sprzyja wzrostowi efektywności tej polityki, a także jest powszechnie akceptowanym modelem sprzyjającym realizacji zasady subsydiarności, do czego dążą wszystkie kraje Unii Europejskieji11).
Zbudowanie społecznych podstaw polityki rozwoju regionalnego oznacza, że w proces ten powinny być aktywnie zaangażowane społeczności lokalne i regionalnei12).
Proces przygotowywania strategii rozwoju regionalnego w krajach Unii Europejskiej wykazuje wysoki poziom uspołecznienia, uczestniczą w nim bowiem wszyscy ważni partnerzy, w tym także organizacje pozarządowe. Wynikiem prac jest dokument planistyczny, będący w maksymalnym zakresie efektem porozumienia wszystkich ważnych sił lokalnych i regionalnych odnośnie priorytetów rozwoju. Osiągnięcie takiego konsensusu jest równocześnie jednym z podstawowych kryteriów oceny przez Komisję Europejską jakości programów rozwoju regionalnego. Oznacza to, że w Polsce niezbędne jest wypracowanie już w najbliższych latach uspołecznionych procedur i mechanizmów przygotowywania dokumentów planistycznych odpowiadających standardom Unii Europejskiej. Jest to szczególnie trudne w przypadku poziomu regionalnego, ze względu na brak podmotowości tego układu i niski poziom integracji społeczności wojewódzkich.
Kształtowanie polityki państwa wobec zróżnicowań regionalnych było klasycznym problemem pojawienia się tej sfery działalności interwencyjnej w krajach gospodarki rynkoweji13). W Unii Europejskiej wspieranie rozwoju regionów o niskim poziomie rozwoju (przyjmując jako podstawowe kryterium ich identyfikacji poziom produktu krajowego brutto na mieszkańca mierzony parytetem siły nabywczej poniżej 75% wielkości przeciętnej w całej organizacji) stanowi także podstawowy cel polityki strukturalnej, koncentrując znacznie ponad 50% ogółu środków. Oznacza to, że w warunkach przyszłego członkostwa Polski w Unii Europejskiej cały nasz kraj, niezależnie od przyjętej ostatecznie regionalizacji państwa stanie się przedmiotem polityki strukturalnej tej organizacji. Szacunki Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ w Genewie i Banku Światowego mówią, iż Polska osiągnęła w połowie lat dziewięćdziesiątych poziom PKB na mieszkańca według parytetu siły nabywczej zbliżony do około 30% wielkości przeciętnej w Unii Europejskiej. Pomimo faktu, iż oceny te niedoszacowywują poziom rozwoju gospodarczego Polski, bowiem PKB na mieszkańca jest prawdopodobnie już obecnie zbliżony do około 40% wielkości przeciętnej w UE trudno sądzić, iż w momencie przyjęcia Polski do tej organizacji najbogatsze regiony kraju przekroczą wymienioną wcześniej wielkość graniczną 75%.
Innym problemem jest konieczność odnoszenia zróżnicowań regionalnych mających miejsce w naszym kraju do europejskiego kontekstu kulturowego. Szacunki zróżnicowania PKB na mieszkańca w układzie wojewódzkim potwierdzają, że ich skala jest zbliżona do innych krajów europejskichi14). Dlatego można sądzić, iż aktualnie rejestrowane rozpiętości międzyregionalne powinny być akceptowane społecznie. Jednak najważniejsze prognozy transformacji systemu społeczno-gospodarczego kraju wskazują na nieuchronność wzrostu zróżnicowań regionalnych w nadchodzących latach. Równocześnie coraz częściej wskazuje się na narastanie w wyniku transformacji dysproporcji międzyregionalnych w rozwoju społeczno-ekonomicznym, którym bardzo słaby w sensie decyzyjnym i ekonomicznym układ regionalny nie jest w stanie przeciwdziałać.
Wspieranie wzrostu konkurencyjności regionów jest nowym wyzwaniem, które zostało zidentyfikowane dopiero w ostatnich kilku latachi15). Jeszcze niedawno w krajach gospodarki rynkowej przyjmowano, że problem konkurencyjności może dotyczyć jedynie podmiotów gospodarczych. W wyniku postępu teorii makroekonomicznej, jaki się dokonał w latach osiemdziesiątych, zastosowano kategorię ekonomiczną konkurencyjności także do państwi16). Dlatego coraz częściej pisze się o konkurencyjności regionów, pomimo występującego czasami kwestionowania zasadności takiego ujęcia ze względu na wysoki poziom otwartości gospodarek regionalnychi17).
Regiony Polski konkurują i będą konkurowały w pierwszej kolejności z regionami krajów znajdujących się na podobnym poziomie rozwoju o lokalizację względnie swobodnych przestrzennie przedsięwzięć inwestycyjnych. Dlatego określenie w jaki sposób można im pomóc na poziomie krajowym i regionalnym w zwycięskim wyjściu z tej rywalizacji z konkurentami z Czech, Węgier oraz Słowacji, ale także z krajów Europy Południowej ma rosnące znaczenie w warunkach integracji europejskiej. Istotny wpływ na konkurencyjność ma jakość infastruktury technicznej i biznesowej. Działania w tym zakresie mogą i powinny być podejmowane częściowo na poziomie krajowym, częściowo w układzie regionalnym.
Znaczenie tworzenia nowoczesnych instytucji i instrumentów wspierania rozwoju regionalnego wynika z potrzeby kreowania niemal od podstaw takiego systemu dostosowanego do warunków gospodarki rynkoweji18). Mechanizmy nowoczesnego finansowania rozwoju regionalnego w Polsce dopiero powstają. Szczególnie ważne są w tym kontekście wzorce Unii Europejskiej. Wskazane jest zwłaszcza przyjęcie jako podstawowej reguły finansowania przedsięwzięć regionalnych zasady montażu finansowego środków pochodzących z różnych źródeł. Rozwiązanie takie okazało się bardzo efektywne w europejskiej polityce rozwoju regionalnego. Niemniej ważne jest wspieranie powstawania instytucji, które mogą efektywnie i sprawnie koordynować proces finansowania przedsięwzięć w tej sferze. Wynikiem braku działań w tym zakresie może być bariera zdolności absorpcyjnych, szczególnie silna w słabych ekonomicznie regionach.
Pierwszym z dwu wyzwań o międzynarodowym charakterze jest wykorzystanie szans geopolityczego położenia Polski. Dzięki zmianom ustrojowym i geopolitycznym, jakie nastąpiły po roku 1989 została powstrzymana marginalizacja przestrzeni naszego kraju. Polska położona peryferyjnie w podzielonej Europie zyskała po roku 1991, w wyniku zjednoczenia Niemiec, bezpośrednią granicę z Unią Europejską. Szczególnie korzystny wpływ miały te zmiany na sytuację obszarów przygranicznych, które zyskały nowe impulsy rozwojowei19). Do najważniejszych wyznaczników nowych jakościowo uwarunkowań w tym zakresie można zaliczyć:
- zmiany na mapie Europy jakie dokonały się po roku 1989, w wyniku których liczba lądowych sąsiadów Polski zwiększyła się z trzech do siedmiu;
- zmiany ustrojowe konstytuujące samorząd terytorialny na poziomie lokalnym, w wyniku czego została kreowana wielka liczba potencjalnych podmiotów współpracy międzynarodowej;
- akceptowanie przez Polskę standardów Rady Europy w zakresie współpracy transgranicznej, co znalazło wyraz w ratyfikowaniu przez nasz kraj w 1993 roku "Europejskiej konwencji ramowej o współpracy transgranicznej między wspólnotami i władzami terytorialnymi"i20);
- reorientację podstawowych powiązań gospodarczych Polski ze wschodu na zachód;
- jakościowe zmiany natężenia poziomu powiązań transgranicznych;
- możliwości wykorzystania walorów położenia tranzytowego Polski, w tym szczególnie w układzie powiązań wschód-zachód, które najbardziej zyskały na znaczeniu;
- możliwości wykorzystania korzyści wynikających z posiadania bezpośredniej wspólnej granicy z Unią Europejską;
- pojawienie się w pobliżu naszej zachodniej granicy metropolii światowej, jaką staje się aglomeracja miejska Berlina, dzięki m.in. politycznej decyzji przeniesienia tam stolicy zjednoczonych Niemiec;
- podjęcie szerokiej współpracy w ramach państw basenu Morza Bałtyckiego.
Zdecydowanie najkorzystniejsza jest sytuacja zachodnich obszarów przygranicznych oraz terenów położonych wzdłuż transeuropejskich sieci infrastrukturalnych, w tym szczególnie obok węzłów komunikacyjnych. Wyjątkowe znaczenie naszej granicy zachodniej dla rozwoju regionalnego wynika z następujących przyczyn:
- jest to wspólna granica z Unią Europejską,
- skupia ona większość ruchu międzynarodowego,
- cechuje ją zdecydowanie największa gęstość przejść,
- funkcjonują tam euroregiony pokrywające swoim zasięgiem całą strefę przygraniczną Polski i Niemiec,
- istnieje bogata infrastruktura instytucjonalna dla rozwoju współpracy,
- sytuacja ekonomiczna zachodnich województw jest bardzo dobra, są one bowiem liderami procesów transformacji gospodarczej,
- podstawowe powiązania infrastrukturalne Polski z układem europejskim będą realizowane poczynając od zachodnich odcinków autostrad, szybkich kolei itd.
Skuteczna odpowiedź na to wyzwanie jest kluczowym warunkiem ograniczenia poziomu peryferyjności naszego kraju.

4. Integracja z Unią Europejską jako podstawowe wyzwanie w sferze rozwoju regionalnego

Dostosowanie polityki rozwoju regionalnego Polski do zasad Unii Europejskiej jest podstawowym wyzwaniem strategicznym. Potencjalnie stojące do dyspozycji naszego kraju środki mogą okazać się niedostępne jeśli nie zbudujemy infrastruktury nowoczesnej polityki regionalnej kompatybilnej z rozwiązaniami Unii Europejskiej. Jest to zadanie bardzo pilne uwzględniając przewidywane na początku 1998 roku podjęcie negocjacji dotyczących przyjęcia Polski do tej ogranizacji, które powinny doprowadzić nas do członkostwa już na początku XXI wieku.
Twarde ograniczenia budżetowe i wynikający z nich generalny niedobór środków powodują, że współfinansowanie nakładów Unii Europejskiej będzie przez wiele lat najważniejszą pozycją wydatków publicznych w sferze polityki regionalnej. Innymi słowy, zakres polityki regionalnej Polski nie związanej z Unią Europejską (priorytety, środki, instrumenty oraz procedury) będzie w nadchodzących latach bardzo ograniczony. Oznacza to, że podstawowe priorytety Polski w sferze rozwoju regionalnego nie mogą być sprzeczne z rozwiązaniami tej organizacjii21).
Przekonanie, że nie będzie możliwe prowadzenie w Polsce innej polityki rozwoju regionalnego niż w oparciu o rozwiązania Unii Europejskiej skłania do sformułowania ostrożnej hipotezy dotyczącej najbardziej prawdopodobnej drogi dochodzenia naszego kraju do członkostwa w tej organizacji. Należy sądzić, że jeszcze w okresie trwania aktualnej edycji programu PHARE, obejmującej lata 1994-1999, nastąpią istotne zmiany w filozofii wydatkowania środków pomocowych. Dotychczasowa orientacja tego programu na popyt, czyli na wspieranie szeroko rozumianych prorynkowych reform społeczno-ekonomiczych zostanie zastąpiona orientacją na akcesję, czyli wspieranie działań służących przyszłemu członkostwu Polski w Unii Europejskiej. Elementem nowej orientacji PHARE powinno być także uchylenie dotychczas obowiązującego limitu udziału nakładów na przedsięwzięcia inwestycyjne wynoszącego obecnie 25%. Zamiast rozproszenia nakładów na wiele cząstkowych priorytetów branżowych powinna nastąpić koncentracja środków na pięciu podstawowych sferach dotyczących: dostosowań w zakresie prawa i struktury instytucjonalnej do przyszłego członkostwa, rozwoju transeuropejskich sieci infrastrukturalnych, ochrony środowiska przyrodniczego, rozwoju współpracy transgranicznej oraz wspierania rozwoju regionalnego. Należy oczekiwać stopniowego zwiększania się roli Dyrekcji Generalnej XVI w określaniu priorytetów i zasad działań, bowiem trzy z wymienionych sfer dotyczą rozwoju regionalnego sensu largo (transeuropejskie sieci infrastrukturalne, współpraca transgraniczna i rozwój regionalny sensu stricto).
Należy sądzić, że po roku 1999 w krajach stowarzyszonych z Unią Europejską nastąpi, albo kreowanie nowego funduszu przedakcesyjnego, albo zostanie przeprowadzona taka reforma programu PHARE która pozwoli na stworzenie w najbardziej zaawansowanych w dostosowaniach krajach Europy Środkowej quasi Funduszy Strukturalnych. Prawdopodobnie w tej grupie państw znajdzie się także Polska. Niezależnie od przyjętej ostatecznie nazwy programu realizowanego po roku 2000 oraz od szczegółowych rozwiązań formalno-prawnych należy sądzić, że będzie on rządził się w znacznie większym stopniu zasadami obowiązującymi Fundusze Strukturalne, niż dotychczasowymi rozwiązaniami stosowanymi w przypadku funduszu Phare.
Kolejny etap dostosowań rozpocznie się wraz z przyjęciem Polski do Unii Europejskiej. Przytoczone w poprzednim punkcie hipotezy dotyczące ewolucji polityki strukturalnej tej organizacji oznaczają, że budowanie w Polsce instrumentarium polityki regionalnej zgodnego z rozwiązaniami Unii Europejskiej powinno być traktowane priorytetowo oraz że jest to zadanie już obecne bardzo pilne, uwzględniając najbardziej prawdopodobny scenariusz ewolucji aktualnej sytuacji. Skala dostępnych ewentualnie środków Komisji Europejskiej oznacza konieczność zapewnienia odpowiednich nakładów strony polskiej na współfinansowanie przedsięwzięć oraz pokrycie całości kosztów operacyjnych. Rozwijanie zdolności absorpcyjnej na poziomie krajowym, regionalnym oraz lokalnym jest warunkiem efektywnego i sprawnego wykorzystania wsparcia ze strony Unii Europejskiej.
Oznacza to, że proces dochodzenia do modelu polityki regionalnej zgodnego z rozwiązaniami Unii Europejskiej będzie miał prawdopodobnie trzy fazy odpowiadające: zreformowanemu programowi PHARE, funduszowi przedakcesyjnemu oraz pełnemu uczestnictwu Polski w Funduszach Strukturalnych.
Należy sądzić, że cała Polska stanie się przedmiotem polityki rozwoju regionalnego Unii Europejskiej jako obszar celu 1, czyli jako kategoria problemowa obszar słabo rozwinięty. Z tego względu najbardziej interesujące są w tym zakresie doświadczenia krajów zaliczonych w całości jako obszary problemowe celu 1: Grecji, Irlandii oraz Portugalii. W tych państwach przygotowywane są zintegrowane wieloletnie plany krajowe rozwoju regionalnego i społeczno-ekonomicznego, a w wyniku negocjacji z Komisją Europejską powstają jako wspólnie akceptowany dokument będący podstawą polityki regionalnej Podstawy Wsparcia Wspólnoty (Community Support Framework).
Oznacza to, że już w najbliższych latach należy podjąć w Polsce prace nad wieloletnim planem rozwoju regionalnego, zawierającym równocześnie strategię rozwoju społeczno-ekonomiczego kraju. Kierując się doświadczeniami trzech wymienionych wcześniej krajów można sformułować następujące rekomendacje dla Polski:
- dokument ten powinien zawierać subregionalne przekroje dla około dziesięciu jednostek terytorialnych (w wymienionych krajach zidentyfikowano odpowiednio 6, 8 oraz 13 subregionów planistycznych);
- istnieje potrzeba jednoznaczego określenia wiodącego podmiotu w pracach nad tym dokumentem. Doświadczenia wskazują, że w krajach UE istnieje w tym zakresie duża dowolność, najczęściej jednak wiodące funkcje pełni ministerstwo gospodarki lub finansów. Czasami jest to specjalny urząd zajmujący się problemami rozwoju regionalnego. We wszystkich trzech wymienionych krajach zbudowane zostały wyrafinowane formy i mechanizmy konsultacji społecznej służące budowaniu konsensusu społecznego wokół priorytetów planu. Umiejętność zaangażowania w proces przygotowania planu, a następnie w jego realizację wszystkich istotnych partnerów społecznych jest jedną z podstawowych przesłanek oceny jakości przygotowanych propozycji, a także warunkuje skuteczną realizację planu.
Umiejętność zbudowania zintegrowanej i spójnej strategii rozwoju regionalnego jest uniwersalnym wymogiem w stosunku do przygotowywanych dla obszarów problemowych planów i równocześnie warunkiem uruchomienia finansowania ze strony Unii Europejskiej. Strategia ta była w każdym przypadku fomułowana przez władze centralne danego kraju.
Coraz większa waga jest przywiązywana do oceny realizacji założeń zawartych w dokumentach planistycznych. Związane to jest z dążeniem do efektywnego wydatkowania ograniczonych środków publicznych będących w dyspozycji Komisji Europejskiej i krajów członkowskich. Oznacza to prowadzenie systematycznego monitoringu realizacji poszczególnych planów oraz przedsięwzięć podejmowanych w ich ramach w układzie ex ante, w trakcie okresu planistyczego i ex post. W wyniku partnerstwa kraju członkowskiego i Komisji Europejskiej powstaje szereg ciał zajmujących się monitoringiem realizacji planu.
Dążąc do możliwie precyzyjnej oceny poszczególnych dokumentów planistycznych Komisja Europejska określiła kryteria które powinny zostać uwzględnione w tracie oceny poszczególnych planów regionalnych. Są one następujące: ocena sytuacji w zakresie zróżnicowań regionalnych, prezentacja doświadczeń w zakresie programowania rozwoju regionalnego w poprzednich okresach planistycznych, założenia strategii rozwoju regionalnego, kwantyfikacja celów przewidywanych do osiągnięcia w planie, ocena przewidywanych efektów planu dokonana ex ante, analiza sytuacji w zakresie środowiska przyrodniczego, tablica finansowa dotycząca kierunków proponowanych wydatków, propozycja alokacji środków poszczególnych Funduszy Strukturalnych, zewnętrzna spójność z innymi politykami Unii Europejskiej, wewnętrzna spójność z polityką makrekonomiczną państwa, spełnienie warunku dodatkowości, partycypacja społeczna w trakcie całego procesu planistycznego oraz określenie warunków realizacji planu czyli przede wszystkim jego sprawna administracja. Ocena planów regionalnych dokonywana jest przez niezależnych ekspertów w następującym układzie: sposób podejścia do danego kryterium w planie regionalnym, krytyczna ocena tego podejścia oraz wnioski i sugestie odnośnie Podstaw Wsparcia Wspólnoty. Plan rozwoju regionalnego kraju który zostanie przygotowany dla Polski musi uwzględniać te kryteria oceny jako obowiązujące.
Przedstawione wnioski jednoznacznie wskazują, iż podjęcie działań edukacyjno-szkoleniowych na poziomie krajowym i regionalnym, służących przyswojeniu umiejętności sporządzania tego typu dokumentów planistycznych jest zadaniem bardzo pilnym, warunkującym sprawne wykorzystanie środków Funduszy Strukturalnych, które mogą być dostępne dla Polski w warunkach członkostwa w Unii Europejskiej.

Przypisy
1) Klasik A., Szlachta J., Zawadzki S. M., 1993, Polityka regionalna a integracja z Unią Europejską, Rada Ministrów, Biała Księga Polska-Unia Europejska, tom 37, Warszawa.
2) Patrz m.in.: Korcelli P., 1995, Regional Patterns of Poland's Transformation: The First Five Years, Institute of Geography and Spatial Organization, Polska Akademia Nauk, Vol. 34, Warszawa; Szlachta J., 1993, Rozwój regionalny w warunkach transformacji gospodarczej, Fundacja im. Friedricha Eberta, Warszawa.
3) Patrz Lodkowska-Skoneczna A., Pyszkowski A., Szlachta J., 1996, Rozwój regionalny Polski 1990-1995. Raport diagnostyczny, Zespół Zadaniowy ds. Rozwoju Regionalnego w Polsce, Rada Ministrów, Warszawa.
4) (The) Regions in the 1990s. Fourth Periodic Report on Social and Economic Situation and Development of the Regions of the Community, 1991, European Commission, Bruksela-Luksemburg; Fifth Competitiveness and Cohesion Report, 1993, Commission of the European Communities, Bruksela-Luksemburg; First Report on Economic and Social Cohesion 1996, 1996, European Commission, Bruksela-Luksemburg.
5) Patrz praca dokumenująca instrumenty polityki rozwoju regionalnego stosowane w poszczególnych krajach Unii Europejskiej i w całej tej organizacji: Yuill D., Bachtler J. Wishdale F., 1996, European Regional Incentives 1996-1997. 16-th Edition, The European Policies Research Centre na University of Strathclyde, Bowker-Saur, Londyn-Melbourne-Monachium-New Providence.
6) Szlachta J., 1997, Programowanie rozwoju regionalnego w Unii Europejskiej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Studia KPZK PAN, tom CV, Warszawa.
7) Artobolevsky S., Treivish A., 1992, Regional Development and State Policy in Western and Eastern Europe, The European Policies Research Centre na University of Strathclyde, Research Paper No. 12, Glasgow.
8) Broszkiewicz R., Gruchman B. i inni, 1996, Strategiczne wyzwania dla polityki rozwoju regionalnego Polski, Friedrich Ebert Siftung, Warszawa.
9) Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Polską a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi, 1991, Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Warszawa.
10) Gruchman B. (red.), 1995, Funkcje układu regionalnego. Regionalne i lokalne uwarunkowania i czynniki retrukturyzacji gospodarki Polski, Friedrich Ebert Stiftung, Poznań.
11) Patrz wydanie EUREG poświęcone w całości problematyce subsydiarności w Unii Europejskiej i poszczególnych jej krajach: EUREG. "European Journal of Regional Development", 1995, No. 2.
12) Zaucha J. (red.), 1996, Społeczne podstawy budowania polityki rozwoju regionalnego. Regionalne i lokalne uwarunkowania i czynniki restrukturyzacji gospodarki Polski, Friedrich Ebert Stiftung, Sopot.
13) Klasik A. (red.), 1996, Zróżnicowania regionalne jako wyzwanie strategiczne polityki rozwoju regionalnego Polski. Regionalne i lokalne uwarunkowania i czynniki restrukturyzacji gospodarki Polski, Friedrich Ebert Stiftung, Katowice.
14) Zienkowski L. (red.), 1994, Produkt krajowy brutto i dochody według województw, Zakład Badań Statystyczno-Ekonomicznych GUS i PAN, Warszawa; Saganowska E., Śmiłowska T., 1996, Uproszczona metoda szacunków PKB według regionów (szacunki produktu krajowego brutto według województw w latach 1993-1994), Zakład Badań Statystyczno-Ekonomicznych GUS i PAN, zeszyt 235, Warszawa oraz Szlachta J., 1995, Strategiczne wyzwania przed polityką rozwoju regionalnego Polski w: Województwo radomskie w procesie przekształceń systemowych, Fundacja Promocji Rozwoju im. Edwarda Lipińskiego, Warszawa, s. 9-24.
15) Markowski T. (red.), 1996, Wzrost konkurencyjności regionów. Regionalne i lokalne uwarunkowania i czynniki restrukturyzacji gospodarki Polski, Friedrich Ebert Stiftung, Łódź.
16) Porter M., 1990, The Competitive Advantage of Nations, The MacMillan Press, Londyn-Basingstoke. 17) Szlachta J., 1996, Regionalny wymiar konkurencyjności gospodarki, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, Uniwersytet im. A.Mickiewicza i Akademia Ekonomiczna w Poznaniu, z.3, Poznań.
18) Kidyba A. (red.), 1996, Finansowanie rozwoju regionalnego. Regionalne i lokalne uwarunkowania i czynniki restrukturyzacji gospodarki Polski, Friedrich Ebert Stiftung, Lublin.
19) Winiarski B. (red.), 1996, Rozwój regionów przygranicznych i współpracy transgranicznej. Regionalne i lokalne uwarunkowania i czynniki restrukturyzacji gospodarki Polski, Friedrich Ebert Stiftung, Wrocław.
20) Europejska konwencja ramowa o współpracy transgranicznej między wspólnotami i władzami terytorialnymi, 1993, Dziennik Ustaw, Nr 61, Warszawa, s. 1279-1303.
21) Pietrzyk I. (red.), 1995, Polityka regionalna w Polsce w perspektywie członkostwa w Unii Europejskiej. Regionalne i lokalne uwarunkowania i czynniki restrukturyzacji gospodarki Polski, Friedrich Ebert Stiftung, Kraków; Polityka rozwoju regionalnego Polski z punktu widzenia perspektywy przyszłego członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Raport uzupełniający, 1996, Zespół Zadaniowy ds. Rozwoju Regionalnego w Polsce. Rada Ministrów, Warszawa.


Wstęp Referat 2