KONFERENCJA KOMISJI ds. EUROPEJSKICH - COSAC1)

Eberhard Schoof

Materiały i Dokumenty nr 227
Do Traktatu amsterdamskiego o zmianie Traktatu o Unii Europejskiej, traktatach o utworzeniu Wspólnot Europejskich oraz niektórych związanych z tym aktów, który został podpisany 17 czerwca 1997 r. przez Radę Europejską, a 3 października przez ministrów spraw zagranicznych państw członkowskich Unii Europejskiej, należy także Protokół o roli parlamentów narodowych państw członkowskich Unii Europejskiej (dalej zwany Protokołem). Tym samym parlamenty państw członkowskich Unii Europejskiej po raz pierwszy od 1979 ponownie podniesiono na płaszczyznę Układu. Wtedy wraz z pierwszym bezpośrednim wyborem Parlamentu Europejskiego zakończono formalne i ostateczne delegowanie członków własnych narodowych parlamentów do Parlamentu Europejskiego. W gąszczu stosunków europejskich nie miały one jednak żadnego znaczenia zagwarantowanego traktatem. Ich udział w polityce WE był jednakże ich zadaniem wewnętrznym.
W założeniach Protokołu podkreśla się wprawdzie z jednej strony fakt, że kontrola rządu przez parlamenty poszczególnych krajów w odniesieniu do działalności Unii jest sprawą specjalnej konstytucyjnej formy i praktyki każdego państwa członkowskiego. Z drugiej strony jednak - wyrażono życzenie popierania większego udziału parlamentów narodowych w działaniach UE, co da im lepsze możliwości zabierania głosu w sprawach o szczególnym dla nich znaczeniu. Można z tego wywnioskować, że narodowym parlamentom zgodnie z Traktatem o Unii Europejskiej także dano teraz prawo do wypowiadania się w sprawach Unii.
Protokół ustala sposób postępowania na dwóch płaszczyznach. Odnosi się on po pierwsze do informowania parlamentów państw członkowskich (punkty 1 do 3). Komisja ds. Europy będzie w przyszłości zobowiązana do udostępnienia wszystkich opracowanych przez siebie dokumentów - i to we wszystkich językach urzędowych UE - we właściwym czasie przed podjęciem uchwały. W ten sposób ma być ułatwiona realizacja istniejącego w państwie obowiązku ciążącego na rządzie a dotyczącego informowania swojego parlamentu. W przypadku Republiki Federalnej Niemiec ów obowiązek informowania Bundestagu przez rząd federalny jest zresztą od chwili ratyfikowania Traktatu z Maastricht zapisany przez niemieckie ustawodawstwo towarzyszące. Sposób postępowania odnosi się po drugie do współpracy parlamentów w ramach Konferencji Komisji Europejskich (punkty 4 do 7 Protokołu). Punkt 4 wyjaśnia ponadto: chodzi tu o COSAC utworzoną 16/17 listopada 1989 w Paryżu. Narzuca się tu pytanie: jaki status, jaki skład i jakie uprawnienia miała dotychczas owa konferencja?
Utworzenie COSAC zostało uchwalone w maju 1989 przez "Konferencję przewodniczących parlamentów narodowych państw członkowskich UE i przewodniczącego Parlamentu Europejskiego" w Madrycie w oparciu o raport przewodniczącego francuskiego Zgromadzenia Narodowego Laurenta Fabiusa. Jej nazwa jest akronimem francuskiej nazwy Konferencji: "Conférence des Organes spécialisés en Affaires communautaires". Odpowiadającą temu niemiecką nazwą konferencji jest "Konferencja Komisji Europejskich parlamentów narodowych i Parlamentu Europejskiego". Określenie używane przez Parlament Europejski "Konferencja organów wyspecjalizowanych ds. Wspólnot Europejskich (parlamentów państw członkowskich i Parlamentu Europejskiego)" została przejęta bezpośrednio z francuskiego i należy ją rozumieć raczej "w kontekście historycznym". W 1989 r. jeszcze nie we wszystkich narodowych parlamentach istniały komisje ds. europejskich. Z biegiem czasu zmieniło się to, tak jak działalność samej COSAC. Od chwili wejścia w życie Traktatu z Maastricht nie ogranicza się ona wyłącznie do spraw WE, lecz rozpatruje także inne zadania UE.
COSAC nadała sobie jeszcze w 1991 regulamin i uregulowała tym samym przebieg swoich prac. Zbiera się raz na pół roku na półtora dnia. Jest organizowana przez narodowy parlament tego kraju, który przewodniczy Radzie. Parlament będący organizatorem ma też przewodnictwo obrad. Zgodnie z zasadą wzajemności ponosi on także koszty organizacji spotkania. Przy wyznaczaniu terminu konferencji dąży się do ustalenia go w drugiej połowie okresu przewodniczenia Radzie. Językiem konferencji są wszystkie języki urzędowe Unii Europejskiej; parlament będący gospodarzem stara się zapewnić odpowiednią obsługę od strony tłumaczenia. Dokumenty konferencji są przedkładane przez autorów w ich własnym języku, w języku angielskim i francuskim za pośrednictwem gremium przewodniczącego obradom. O pozostałe niezbędne tłumaczenia starają się sami uczestnicy. Przemówienia są protokołowane przez gospodarzy (protokół przebiegu konferencji). W miejsce komunikatu końcowego, który musiał odzwierciedlać konsens, od dłuższego czasu pojawiają się wnioski końcowe gremium przewodniczącego obradom, które są m.in. przekazywane do prasy.
Zgodnie z regulaminem COSAC w obradach może uczestniczyć maksymalnie sześciu deputowanych z każdego państwa członkowskiego UE i sześciu członków Parlamentu Europejskiego. W ten spsoób należy ograniczyć koszty ponoszone przez organizatora i delegujące parlamenty. W przypadkach, w których parlamenty narodowe składają się z dwóch izb (Belgia, Francja, Irlandia, Włochy, Holandia, Austria, Hiszpania, Zjednoczone Królestwo), uczestnicy są z reguły mianowani z Komisji ds. Europy z obu izb w stosunku trzy do trzech. W przypadku Republiki Federalnej Niemiec Bundestag i Bundesrat uzgodniły, że uczestnicy z ciał ustawodawaczych Federacji będą mianowani w stosunku cztery do dwóch. Parlament Europejski zastrzega sobie w zasadzie prawo mianowania swoich uczestników z komisji właściwych dla zagadnień danego porządku obrad COSAC. Przeważnie chodzi o członków Komisji ds. Instytucji Parlamentu Europejskiego.
Porządek dnia COSAC jest przygotowywany przez "trojkę" w porozumieniu z Parlamentem Europejskim. Do "trojki" należą przewodniczący komisji ds. Europy z państw członkowskich sprawujących kierownictwo Rady obecnie, w turze poprzedniej i w następnej. Najważniejsze zagadnienia ich pracy zależą od głównych problemów aktualnego kierownictwa Rady. Podejmują oni także tematy zaproponowane we własnym kręgu. Na XI konferencji COSAC 24/25 października 1994 r. w Bonn w zastępczej sali posiedzeń plenarnych Bundestagu przedmiotem obrad były np. tematy: bezpieczeństwo wewnętrzne/Europol, europejska ochrona środowiska, zastosowanie zasady subsydiarności, ratyfikacja traktatów stowarzyszeniowych z Austrią, Finlandią i Szwecją. Rząd federalny nadał konferencji wysoką rangę. Do uczestników konferencji przemawiali wówczas kanclerz federalny dr Helmut Kohl, federalny minister środowiska prof. dr Klaus Töpfer, federalny minister gospodarki dr Günther Rexrodt oraz sekretarze stanu dr Hans-Friedrich von Ploetz (Urząd Spraw Zagranicznych) i prof. dr Kurt Schelter (Federalne Ministerstwo Spraw Wewnętrznych).
Dotychczas COSAC była nieformalną płaszczyzną rozmów parlamentów a nie organem decyzyjnym. Jej wartość polegała na regularności wymiany myśli i poglądów na temat polityki europejskiej, zwłaszcza na płaszczyźnie komisji zajmujących się wyłącznie zagadnieniami europejskimi. Polegała ona zwłaszcza na tym, że uczestniczący w niej parlamentarzyści ze wszystkich krajów członkowskich byli przez organ przewodniczący Radzie bezpośrednio informowani o jej działalności, o aktualnych zmianach, zamiarach Unii Europejskiej, a także o porządku obrad Rady Europejskiej, jakie miały się odbyć w najbliższym terminie.
Zgodnie z Traktatem amsterdamskim COSAC doświadczy teraz zmian i zwiększenia jego roli, nawet jeśli wobec Traktatu można wysunąć zastrzeżenie, że nie został jeszcze ratyfikowany i nie wszedł w życie. Tak np. COSAC będzie w przyszłości miała prawo wyrażania swojej opinii względem określonych zagadnień na płaszczyźnie Unii. Będzie mogła przyczyniać się do pracy organów Unii tak, jak będzie to uważać za celowe, np. na podstawie projektów europejskich aktów prawnych przekazywanych jej przez Radę lub w oparciu o tematy, które sama podejmie, także stosując zasadę subsydiarności lub praw podstawowych (punkt 4 w powiązaniu z punktem 6 Protokołu). Może ona także (punkty 5 i 6) sprawdzać wnioski i inicjatywy w związku z "tworzeniem wspólnej przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości". Odnosi się to do tytułu IV Traktatu amsterdamskiego zawierającego z kolei zmiany tak zwanego trzeciego filaru Traktatu z Maastricht (współpraca w dziedzinie sprawiedliwości i spraw wewnętrznych).
'w wzrost wartości COSAC należy traktować jako wynik długoletnich francuskich starań o instytucjonalizację wspólnego działania parlamentów narodowych w aktach prawnych UE. Osadziły się one już w Traktacie z Maastricht w deklaracjach nr 13 i 14 "O roli parlamentów narodowych państw członkowskich" oraz "O konferencji parlamentów". Przed Konferencją Międzyrządową w 1996 r. obie izby francuskiego parlamentu przedstawiły scenariusze zmierzające w tym samym kierunku. Rząd francuski podjął owe rozważania i włączył je w Konferencję Międzyrządową. W Amsterdamie uchwalono zatem formalne włączenie COSAC do Traktatu o UE.
W porównaniu z daleko idącymi rozważaniami we francuskim Zgromadzeniu Narodowym i w Senacie jest to wprawdzie jedynie najmniejszy wspólny mianownik, ale jeszcze bardzo oddalony od odnowienia Europejskiej Konferencji Parlamentów, jaka odbyła się dotychczas jeden raz, w 1990 r., w Rzymie pod nazwą"Assises". Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, że Komisja ds. europejskich Niemieckiego Parlamentu Federalnego w końcu ubiegłego roku, jeszcze przed ową decyzją, w swoim stanowisku zgodnie z art. 45 Ustawy Zasadniczej wobec rządu federalnego wypowiedziała się wyraźnie przeciwko zmianie istniejącej formy współpracy odrzucając "... przekształcenie COSAC w organ, który formalnie reprezentuje parlamenty narodowe i jednocześnie w pewnych dziedzinach podniesiony jest na płaszczyznę Wspólnoty jako organ decyzyjny..."
Nowo utworzone prawo COSAC do przesłuchań wskazuje na wyraźne tu niedorzeczności. Punkt 7 Protokołu stanowi, że wkład COSAC w żaden sposób nie wiąże parlamentów poszczególnych państw i w żaden sposób nie przesądza ich stanowiska. Zatem nie ma ona żadnej funkcji reprezentacyjnej. Nie należy jednak przez to rozumieć, że w przyszłości będzie mogła "... przyczyniać się do pracy organów Unii Europejskiej w taki sposób, jaki będzie się jej wydawać celowy...", tzn. owszem, będzie mogła wyrażać swój pogląd na określone tematy, a przede wszystkim przedstawiać je bezpośrednio organom UE. Żaden poszczególny parlament europejski nie ma tego prawa; w najlepszym przypadku może przekazać swoje stanowisko na ręce swego rządu. Nie należy także rozumieć, że do adresatów COSAC ma należeć nie tylko Rada i Komisja, lecz także Parlament Europejski, który przecież jest sam reprezentowany w COSAC. W ostatnim przypadku COSAC byłaby w dalszym ciągu "płaszczyzną komisji", w dwóch pierwszych przypadkach już czymś więcej.
Abstrahując od tego COSAC potrzebuje dla takiego postępowania własnej procedury podejmowania decyzji. Do jej ukształtowania nawiązuje szereg pytań, na które należy odpowiedzieć zarówno wewnątrz COSAC, jak też w każdym narodowym parlamencie na wewnętrznym forum parlamentarnym. Czy np. dla "wkładu COSAC" będą niezbędne decyzje związane z konsensusem, które jakoby miały bardzo utrudnić jego realizację, czy też możliwe są decyzje większościowe? Czy w przypadku decyzji większościowych będzie wyważenie głosów? Jakim mandatem parlamentarnym będą dysponować deputowani biorący udział [w obradach]? Co będzie z reprezentatywnością? Narodowi przedstawiciele będą w dalszym ciągu delegowani z roboczej płaszczyzny parlamentarnej Komisji ds. Europy. Poprzez decyzje COSAC skierowane do organów UE pomijałoby się jednakże narodową parlamentarną płaszczyznę decyzyjną, w danym przypadku plenum narodowe. Do tego nie wystarcza także uprawnienie Komisji Bundestagu ds. Europy zgodnie z art. 45 zdanie 2 Ustawy Zasadniczej. Dopuszcza ono jedynie upoważnienie do formalnego zajęcia stanowiska wobec "członka Rady" - rządu federalnego, ale nie wobec Rady UE lub wobec innego organu europejskiego lub narodowego.
Pytań jest wiele i nie dotyczą jedynie organizacji bądź treści. Czy np. dotychczasowa częstotliwość posiedzeń COSAC i czas trwania jej posiedzeń jeszcze wystarcza na przygotowanie postanowień tego rodzaju? Czy dla dobrego przygotowania swoich prac i stanowiska COSAC w obliczu olbrzymiego zakresu działalności UE nie będzie wcześniej czy później potrzebować stałego międzynarodowego sekretariatu - z odpowiednim dyżurem tłumaczeniowym? Jakie środki budżetowe są do tego niezbędne i gdzie zostaną przygotowane? Czy kosztami organizacji, rosnącymi w tych okolicznościach, które winien pokryć parlament organizujący spotkanie, należy w dalszym ciągu obciążać indywidualny narodowy budżet? Jaką zaletę ma jeszcze jedno gremium doradcze UE, którego wkład w politykę Europy nie powoduje formalnego działania wiążącego, lecz być może faktyczne? Czy poszczególne parlamenty poprzez kolektywną formę wypowiedzi - kluczowych słów dostarcza protokół poprzez subsydiarność i konwencje ZBJI - będą w ogóle miały lepszą możliwość wypowiedzi na temat zagadnień, które dla nich mają szczególne znaczenie?
Protokół na temat roli poszczególnych parlamentów w Unii Europejskiej Traktatu amsterdamskiego stwarza zapotrzebowanie na działanie. Przedstawia wprawdzie zaledwie jeden marginalny punkt całego przedsięwzięcia ratyfikacji Traktatu, jaka stoi przed parlamentami. Dotyczy ich jednak bardzo bezpośrednio.

Tłumaczenie z języka niemieckiego Ewa Misior (BSE)

1.„Der Aktuelle Begriff” nr 17/97. Przekład za zgodą Służb Naukowych Niemieckiego Parlamentu Federalnego.


Biuro Studiów i Ekspertyz, 1998 r.