STATUS PRAWNY POSŁA I SENATORA

Janusz Mordwiłko

Raport nr 114


W zakresie statusu prawnego posła i senatora mieści się relacje deputowanego z wyborcami oraz jego prawa i obowiązki wynikające wprost z prowadzonej działalności poselskiej, a także osobiste przywileje i uprawnienia mające tę działalność i ułatwić.
W prezentowanym opracowaniu omówione zostały dwa zagadnienia:
1) istota i charakter mandatu przedstawicielskiego oraz wynikające z niego konsekwencje dla stosunków pomiędzy przedstawicielem a wyborcami oraz przedstawicielem a partią polityczną, z którą jest on politycznie związany,
2) immunitet przedstawiciela oraz nietykalność poselska i senatorska.
Status członków parlamentu jest wyznaczany - w płaszczyźnie generalnej pozycją tego organu w aparacie państwowym i koncepcją stosunku przedstawicieli do wyborców, a w płaszczyźnie szczegółowej przez Konstytucję i realizujące ją ustawodawstwo zwykłe.
Konstytucja w rozdziale czwartym, zatytułowanym Sejm i Senat, wyodrębnia część poświęconą przedstawicielom tytułując ją "posłowie i senatorowie". Tak więc wszystkie dalej omawiane instytucje i rozwiązania prawne wynikające ze statusu przedstawiciela dotyczyć będą w tej samej mierze posłów co i senatorów (art. 108 Konstytucji), chociaż dla uproszczenia wymieniać będziemy często tylko posłów.
Spośród ustaw zwykłych szczególną rolę w omawianym zakresie odgrywa ustawa z dnia 9 maja 1996 roku o wykonywaniu mandatu posła i senatora.
Ważnymi aktami w tej materii są też ustawy wyborcze określające przyczyny utraty mandatu poselskiego oraz sposób obsadzania mandatów wygasłych.
Aktem nie będącym ustawą, ale mającym doniosłe znaczenie dla statusu przedstawiciela jest regulamin uchwalany przez każdą z izb w formie uchwały.

Ad. 1. Istota, charakter i czas trwania mandatu przedstawiciela
Dla określenia prawnego statusu członka parlamentu Konstytucja używa pojęcia mandat. Mianem mandatu określa Konstytucja (art. 106 K.) całokształt praw i obowiązków przedstawiciela, nakazując aby warunki niezbędne do skutecznego wypełniania obowiązków poselskich oraz ochronę praw wynikających ze sprawowania mandatu określała ustawa.
Konstytucja co do istoty mandatu stanowi podobnie jak Mała Konstytucja. W art. 104 ust. 1 Konstytucji postanowiono, iż "Posłowie są przedstawicielami Narodu. Nie wiążą ich instrukcje wyborców". Pominięto zawarty w Małej Konstytucji zwrot o niemożliwości odwołania posła (w Małej Konstytucji - "Poseł nie może być odwołany"), ale dekonstytucjonalizacja instytucji - nieodwoływalności nie wyzwala skutków prawnych dlatego, że cecha odwoływalności lub nieodwoływalności jest tylko elementem dookreślającym istotę mandatu przedstawicielskiego natomiast nie stanowi [rozstrzyga] o jego istocie. Zawarcie w Małej Konstytucji zwrotu o nieodwoływalności było raczej zamanifestowaniem przez ustrojodawcę, stanowiącego Małą Konstytucję, woli wyraźnego określenia mandatu wolnego i przeciwstawienia go mandatowi imperatywnemu funkcjonowaniu na gruncie Konstytucji z 1952 roku. Dosyć za to ważnym elementem wzbogacającym interpretację mandatu poselskiego jest postanowienie zawarte w art. 107 nowej Konstytucji. W myśl tego przepisu poseł nie może prowadzić działalności gospodarczej z osiąganiem korzyści z majątku Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego ani nabywać tego majątku. Za naruszenie tego zakresu poseł uchwałą Sejmu może być pociągnięty do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, który może orzec o pozbawieniu mandatu.
Przytoczone powyżej przepisy konstytucyjne pozwalają na podjęcie i scharakteryzowanie istoty i charakteru mandatu posła i senatora oraz uwypuklenie niektórych aspektów więzi przedstawiciela z wyborcami i partiami politycznymi.
W teorii reprezentacji funkcjonują dwie zasadnicze koncepcje mandatu parlamentarnego, określone mianem mandatu imperatywnego i mandatu wolnego.
Mandat imperatywny opiera się na traktowaniu deputowanego jako reprezentanta (przedstawiciela) tych którzy go wybrali. Tym samym pojawia się prawny węzeł bezpośredniej zależności pomiędzy przedstawicielem a jego wyborcami; przedstawiciel jest związany wolą swoich wyborców (co może znajdować wyraz w instytucji tzw. instrucji i nakazów) oraz ponosi przed nimi prawną odpowiedzialność za swe działania (co może przybierać postać odwołania przedstawiciela przez wyborców). Koncepcję mandatu imperatywnego (związanego), za socjalistyczną doktryną przyjmowały konstytucje europejskich krajów socjalistycznych, w tym Konstytucja polska z 1952 roku. Nie rozwijając szerzej istoty mandatu imperatywnego stwierdźmy, iż nawet w tej konstrukcji mandatu odrzucano stanowisko, które chciało traktować mandat jako zobowiązanie się przedstawiciela do reprezentowania interesów określonej grupy wyborców bez względu na zgodności tych interesów z interesem ogólnonarodowym.
Wraz z ukształtowaniem się nowożytnych systemów demokratycznych myśl ustrojowa ukształtowała koncepcję mandatu wolnego.
Mandat wolny (współcześnie przyjęty przez zdecydowaną większość: konstytucji europejskich państw demokratycznych) ukształtował się jako pochodna koncepcji zwierzchnictwa narodu. Opiera się na założeniu, iż deputowany reprezentuje cały zbiorowy podmiot suwerenności (korpus wyborczy, naród) nie jest więc jedynie przedstawicielem tych którzy go wybrali. Nie istnieje tym samym prawna zależność deputowanego od swoich wyborców, niedopuszczalne są instrukcje czy nakazy wyborców, nie ma możliwości odwołania posła przez wyborców. Przeciwnie, status deputowanego uformowany jest w sposób zapewniający mu maksymalną niezależność i swobodę działania, od deputowanego oczekuje się reprezentowania dobra powszechnego czy woli suwerena, nierzadko odległego od aktualnych życzeń wyborców.
Współczesne realnia państwa partii politycznych nie doprowadziły do odejścia od tego klasycznego modelu ale stworzyły konieczność rozpatrywania jego pozycji w dwóch niejako odrębnych płaszczyznach; stosunku deputowanego do wyborców i stosunku deputowanego do partii politycznych.
Artykuł 104 ust. 1 Konstytucji wyraża klasyczne ujęcie mandatu wolnego, formułując najpierw jego istotę (posłowie są przedstawicielami Narodu), a następnie ustanawiając zakaz wprowadzenia elementu mandatu imperatywnego ("nie wiążą ich instrukcje wyborców", Mała Konstytucja dodawała "i nie może być odwołany").
Z art. 104 ust. 1 Konstytucji wynikają dwie podstawowe cechy mandatu przedstawiciela: 1) uniwersalność (przedstawiciel reprezentuje cały zbiorowy podmiot suwerenności, a nie poszczególne grupy wyborców bądź ich organizacje), 2) niezależność (ani wyborcy, ani ich organizacje nie mają prawnej możliwości narzucenia przedstawicielowi sposobu odwołania).
Uniwersalny charakter mandatu polega na istnieniu bezpośredniego powiązania każdego posła z narodem jako zbiorowym podmiotem suwerenności. Powiązanie to ma charakter jednolity odnosząc się w jednakowym stopniu do wszystkich członków parlamentu niezależnie od charakteru systemu wyborcy czy sposobu wyboru (rodzaju listy).
Zasada niezależności oznacza niedopuszczalność ustanawiania jakichkolwiek prawnych form podporządkowania kierunków lub skuteczności działań deputowanego innym podmiotom. Z mocy wyraźnego stwierdzenia art. 104 ust. 1 Konstytucji oznacza to przede wszystkim zakaz związania posła instrukcjami wyborców.
Trzecim elementem mandatu wolnego jest zasada nieodwoływalności (niezależnie od tego czy jest ona wyartykułowana czy nie) wynika bowiem z istoty mandatu wolnego, w swojej podstawowej treści oznacza niedopuszczalność odwołania deputowanego przez jego wyborców; ani wyborcy ani ich organizacje nie mogą doprowadzić do przedterminowego wygaśnięcia mandatu przedstawiciela.
Niewyartykułowanie pozbawienia mandatu przez nową Konstytucję absolutnie nie oznacza przyzwolenia ustrojodawcy na ustanowienie pozbawienia mandatu przez ustawodawcę. Nieodwoływalność wypływa z samej istoty mandatu wolnego (instytucja ta jest dostatecznie zdefiniowana przez doktrynę i praktykę) i jej ustanowienie w Konstytucji nie jest konieczne. Ustanowienie odwoływalności deputowanego w ustawie byłoby sprzeczne z Konstytucją (art. 104 ust. 1) dlatego, że taka ustawowa odwoływalność wydrążyłaby instrukcję mandatu wolnego z jej rzeczywistej treści. Ustawodawca nie musiał koniecznie artykułować nieodwoływalności, bowiem przywołał pojęcie zastane, mając jednoznaczne konotacje treściowe.
Dekonstytucjanalizacja "nieodwoływalności" jako elementu (ale jednego z kilku) mandatu wolnego nie oznacza jakiejś dopuszczalności odwoływalności w formie ustawy. Ustrojodawca dopuścił bowiem instytucję pozbawienia mandatu w szczególnym przypadku - wskazanym powyżej artykule 107 Konstytucji. A więc przyjmując nieodwoływalność i niepozbawialność mandatu przedstawicielskiego ustanowił wyjątek (art. 107 K.), dla tego wyjątku stworzył jednak podstawę konstytucyjną. Artykuł 107 jest swoistym wyjątkiem gdy chodzi o możliwość odwołania czy pozbawienia mandatu (będącego szczególną formą przedterminowego zakończenia trwania mandatu) i nie może podlegać interpretacji rozszerzającej. Ustrojodawca konstytucyjny zastał mandat wolny (art. 14 Małej Konstytucji), którego cechą była wyraźnie zapisana nieodwoływalność, jeśliby zatem chciał odstąpić od tego elementu, na rzecz odwoływalności, musiałby dać temu wyraźny wyraz w tekście Konstytucji, a tego nie uczynił.
W płaszczyźnie stosunków pomiędzy deputowanym a partią polityczną stwierdźmy, iż Konstytucja przyznaje partiom politycznym status szczególny. W Małej Konstytucji rolę partii określał art. 4 Utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych - w nowej Konstytucji art. 11 i 13.
Gdy chodzi o funkcjonowanie parlamentu to zakresy treściowe art. 11 i 13 Konstytucji oraz 104 ust. 1 Konstytucji nakładają się na siebie. Ponieważ jednak art. 11 i 13 Konstytucji odnosi się do znacznie szerszego wycinka systemu politycznego, możliwe jest traktowanie art. 104 ust. 1 Konstytucji jako regulacji szczególnej, uzupełniającej lub nawet modyfikującej ogólne postanowienia konstytucyjne o partiach politycznych. W sytuacji "konfliktu" między tymi przepisami pierwszeństwo należy do art. 104 ust. 1 Konstytucji jako normy wyjątkowej, świadomie modyfikującej rolę partii wobec członków parlamentu.
Oddziaływanie partii politycznych na funkcjonowanie parlamentu jest - podobnie jak idea wolnego mandatu - uznane, wręcz założone przez Konstytucję. Interpretacja art. 104 ust. 1 Konstytucji nie może tego ignorować, może natomiast wskazywać granice, które ten przepis wyznacza wpływowi partii na działalność przedstawicieli, a w szczególności prawnym i politycznym formom w jakich wpływ ten jest realizowany.
Powstaje więc pytanie, jakie z tych form są konstytucyjnie zakazane?
Przede wszystkim trzeba wykluczyć takie formy oddziaływania, które przekreślałyby samą istotę mandatu wolnego zastępując go partyjnym mandatem imperatywnym. Interpretacja Konstytucji zawsze bowiem musi chronić istotę poszczególnych ustanawianych przez nią instytucji. Za sprzeczne z istotą mandatu wolnego należy uznać w szczególności przyznanie partiom politycznym możliwości przedterminowego pozbawienia mandatu swoich posłów. W praktyce oznaczałoby to wprowadzenie możliwości odwoływania deputowanego. Ustawodawca zwykły nie może stwarzać partiom możliwości pozbawienia mandatu swoich deputowanych i to zarówno w sposób bezpośredni, jak i pośredni (przez przyznanie partiom możliwości zadeklarowania, że mandat posła uległ wygaśnięciu. Tym samym niedopuszczalna jest też pojawiająca się w polskim parlamencie I kadencji praktyka dymisji in blanco, polegająca na uzależnieniu wysunięcia kandydata w wyborach od zdeponowania przez niego, w kierownictwie partii, nie datowanego oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu (dodajmy że Prezydium Sejmu odmówiło wówczas przyjęcia takich zrzeczeń jako sprzecznych z art. 6 Małej Konstytucji).
Podobnie niedopuszczalne byłyby formy ustawowego uzależnienia deputowanych od partii np. przez uzyskiwanie od kandydata zobowiązania do zwrotu kosztów kampanii wyborczej w przypadku wystąpienia z klubu lub innego naruszenia dyscypliny.
Zasada wolnego mandatu nie wyłącza powiązań klubowych deputowanego zakazuje natomiast nadawania skutków prawnych dyscyplinie partyjnej. Naruszałoby to zasadę niezależności wyraźnie sformułowaną w art. 104 ust. 1 Konstytucji. Dopóki dyscyplina klubowa nie nabiera wymiaru prawnego, a ogranicza się do działań politycznych, to daje się pogodzić z zasadą wolnego mandatu.
Zasada wolnego mandatu wyklucza wreszcie ustanowienie prawnego zakazu wystąpienia posła ze swojego klubu czy nawet zmiany barw klubowych. Wyrażony np. w literaturze pogląd dopuszczający ustanowienie prawnego zakazu tworzenia klubu przez partię, która nie występowała w wyborach nie jest do przyjęcia bowiem powstawałby problem sytuacji prawnej posła niezależnego, nie przynależącego do żadnego klubu. Poseł taki stykając się i tak z wieloma pośrednimi ograniczeniami (wynikającymi z Regulaminu) nie może zostać pozbawiony w ogóle uprawnień parlamentarnych, bo to przekreśliłoby zasadę jednakowej sytuacji prawnej wszystkich deputowanych.
Używane przez ustrojodawcę pojęcia związane ze sprawowaniem mandatu (zob. art. 104-106), a zwłaszcza pojęcie "czasu trwania mandatu" stwarzają potrzebę ustalenia terminu początkującego bieg (rozpoczęcie) mandatu oraz jego ustania (zakończenia).
Dla wyznaczenia czasu trwania mandatu istotne znaczenie ma przepis konstytucyjny (art. 98 ust. 1) określający czas trwania kadencji parlamentu.
W myśl art. 98 ust. 1 Konstytucji Sejm i Senat wybierane są na okres czterech lat, a "kadencje" obu izb - Sejmu i Senatu" rozpoczynają się z dniem zebrania się Sejmu na pierwsze posiedzenie i trwają do dnia poprzedzającego dzień zebrania się Sejmu następnej kadencji. Tak więc Kadencja Senatu rozpoczyna się w dniu pierwszego posiedzenia Sejmu, a nie w dniu pierwszego posiedzenia Senatu. Jeżeli pierwsze posiedzenie Senatu zostanie zwołane na ten sam dzień, co pierwsze posiedzenie Sejmu, to problem rozwiązuje się automatycznie, jeżeli zostanie zwołane w terminie późniejszym, to przez krótki czas nie istnieje Senat zdolny do funkcjonowania, bo kadencja starego Senatu upływa wraz z upływem kadencji Sejmu.
Treść art. 98 ust. 1 zd. z Konstytucji, w swojej istocie analogiczna jak w Małej Konstytucji, nie daje wyraźnej odpowiedzi co do początkowego momentu rozpoczęcia mandatu poselskiego. W świetle brzmienia przepisów konstytucyjnych początek trwania mandatu może rozpoczynać się:
1) od chwili ogłoszenia wyborów (wyboru), 2) od chwili stwierdzenia ważności wyborów (wyboru), 3) od daty pierwszego posiedzenia Sejmu (Senatu), 4) od daty złożenia ślubowania.
W sposób jednoznaczny Konstytucja określa termin początkowy mandatu w przypadku przysługującego przedstawicielowi immunitetu. Artykuł 105 ust. 2 Konstytucji stanowi, iż "Od dnia ogłoszenia wyników "wyborów do dnia wygaśnięcia mandatu" poseł nie może być pociągnięty do odpowiedzialności karnej.
Tak więc bieg mandatu w zakresie dotyczącym immunitetu (i nietykalności) rozpoczyna się "w dniu ogłoszenia wyników wyborów", w praktyce dniem tym jest dzień prawnego ogłoszenia (dzień wydania Dziennika Ustaw) wyników wyborów do Sejmu i Senatu przez Państwową Komisję Wyborczą.
Tak oznaczony przez samą Konstytucję początek mandatu odnosi się do immunitetu, nie oznacza więc, że z tym momentem poseł może wykonywać inne swoje prawa i spełniać obowiązki. Dla wykonywania pozostałej "części" mandatu początkowym momentem mandatu nie jest "dzień ogłoszenia wyników wyborów", o czym świadczy chociażby użyty w art. 104 ust. 2 Konstytucji zwrot "Przed rozpoczęciem sprawowania mandatu posłowie składają (...) ślubowanie ..."
Analiza przepisów konstytucyjnych oraz ustaw wyborczych wskazuje, że stwierdzeniu ważności wyborów nie można przypisać konstytutywnego charakteru, dlatego że stwierdzenie ważności wyborów przez Sąd Najwyższy ma jedynie charakter ostatecznie potwierdzający legalność istniejącego stanu rzeczy. Tym samym moment rozstrzygnięcia przez SN nie wpływa na prawne znaczenie działań parlamentu, ten bowiem staje się pełnoprawnym organem konstytucyjnym już w momencie jego wyboru.
Istotną wskazówkę w poszukiwaniu początkowego biegu terminu mandatu odnajdujemy w art. 104 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, iż "Przed rozpoczęciem sprawowania mandatu posłowie składają przed Sejmem ... ślubowanie". Tak też stanowi w istocie ustawa o wykonywaniu mandatu stwierdzając (art. 2 ust. 1 ustawy), że "przed przystąpieniem do wykonywania mandatu poseł składa na posiedzeniu Sejmu ślubowanie ...", a w art. 25 ust. 1 ustawy postanawia się iż "Posłom i senatorom w okresie sprawowania mandatu, licząc od pierwszego posiedzenia Sejmu lub Senatu, przysługuje uposażenie poselskie lub senatorskie ...". Tak więc uposażenie poselskie lub senatorskie przyznaje się od pierwszego posiedzenia Sejmu lub Senatu.
A zatem od początkowego terminu rozpoczęcia biegu mandatu odróżnić należy moment nawiązania stosunku pracy w charakterze posła.
Poseł rozpoczyna wykonywania przysługującego mu mandatu z chwilą złożenia ślubowania, w praktyce jest to dla większości posłów dzień pierwszego posiedzenia Izby, bo na tym pierwszym posiedzeniu składają oni ślubowanie. Posłowie składający ślubowanie w czasie kadencji rozpoczynają sprawowanie mandatu z dniem złożenia ślubowania, dotyczy to posłów nieobecnych na pierwszym posiedzeniu bądź obejmujących mandat w trakcie trwania kadencji.
Uposażenie przysługuje parlamentarzyście natomiast "od pierwszego posiedzenia" Izby, przy czym dotyczy to tych posłów którzy złożyli ślubowanie na pierwszym posiedzeniu, bowiem ci posłowie (senatorowie), którzy ślubowanie składają w czasie trwania kadencji mają ustalone zasady wypłacania uposażenia przepisami kierowniczych organów izb (art. 25 ust. 6 ustawy).
W świetle zatem Konstytucji oraz ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora oraz ustaw wyborczych do obydwu izb parlamentu należy przyjąć, iż początkiem "trwania mandatu" jest ogłoszenie wyniku wyborów. Późniejsze zdarzenia jak np. uchylanie się od złożenia ślubowania, czy stwierdzenie przez SN nieważności wyboru, mogą prowadzić do wygaśnięcia mandatu jednakże nie zmieniają sytuacji prawnej "posła" i "senatora" tak nazwanych, w Konstytucji, w ustawie o wykonywaniu mandatu, jeszcze przed złożeniem ślubowania. Sprawowanie mandatu rozpoczyna poseł (senator) po złożeniu ślubowania, natomiast uposażenie i inne świadczenia przysługują posłowi (senatorowi) z dniem pierwszego posiedzenia Sejmu (senatorowi - Senatu).
Ustanie mandatu - Konstytucja określa to generalnie "wygaśnięciem mandatu" - następuje zasadniczo z upływem kadencji, z wyjątkiem sytuacji szczególnych określonych Konstytucją i ustawą.
Czteroletnia kadencja, której bieg rozpoczyna się z dniem pierwszego posiedzenia Sejmu trwa do dnia poprzedzającego dzień zebrania się Sejmu następnej kadencji.
Oczywiście ustanie mandatu może nastąpić przed upływem kadencji (pomijamy tu przedterminowy upływ samej kadencji), sytuacja taka nastąpi w wyniku "wygaśnięcia mandatu", które następuje (art. 131 ust. 1 Ordynacji wyborczej do Sejmu) wskutek: a) odmowy złożenia ślubowania, b) utraty prawa wybieralności, c) zrzeczenia się mandatu (Konstytucja tym mianem określa także odmowę złożenia ślubowania - art. 104 ust. 3 Konstytucji), d) śmierci, e) zajmowania przez posła lub powołania go na określone w Konstytucji (art. 103 ust. 1-3 Konstytucji) stanowiska lub funkcje, f) złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia w sprawach lustracyjnych, wynikających z ustawy lustracyjnej z dnia 11 kwietnia 1997 roku.
Mandatu poselskiego może również pozbawić Trybunał Stanu orzekający w sprawach wynikających z art. 107 ust. 1 Konstytucji.
Katalog wygaśnięcia mandatu senatora jest zasadniczo zbieżny z przyczynami wygaśnięcia mandatu posła.
Przytoczony katalog wygaśnięcia mandatu należy uznać za zamknięty i nie może on w drodze interpretacji przepisów podlegać rozszerzeniu.

Ad. 2 Immunitet i nietykalność poselska
Immunitet to prawo zwolnienia od podlegania powszechnie wiążącym obowiązkom prawnym czy prawo nieczynienia tego, od czego inni są zobowiązani. W kontekście przepisów prawa karnego uważa się, że immunitet to zupełne lub częściowe wyjęcie innych osób spod władzy sądowej.
Immunitet stanowi jedną z najstarszych instytucji parlamentarnych. Rozumiemy jako wykluczenie bądź ograniczenie odpowiedzialności deputowanego za naruszenia prawa - pełni zawsze dwie zasadnicze funkcje: 1) ochrony niezależności członków parlamentu i zagwarantowania im swobody wykonywania mandatu, 2) ochrony niezależności i autonomii instytucji parlamentu jako takiego. Tym samym immunitet parlamentarny jest czymś więcej niż indywidualnym przywilejem posła. To odwrócenie różni immunitet parlamentarny od innych rodzajów immunitetów, bo nie tylko on jest przywilejem zarówno osoby jak i instytucji, ale też - co istotne - parlament jako organ urzeczywistniający suwerenność narodu jest instytucją szczególnego rodzaju.
Polskie prawo rozróżnia dwa rodzaje immunitetu w znaczeniu przedmiotowym: 1) immunitet materialny i 2) immunitet formalny.
Immunitet materialny, rozumiany jest jako wyłączenie karalności pewnych czynów, a więc wyjęcie piastuna immunitetu spod działania materialnego prawa karnego. Immunitet ten ma charakter częściowy (bo dotyczy tylko pewnej grupy czynów), tam jednak gdzie zostaje ustanowiony, nabiera charakteru bezwzględnego, bo skoro wyłącza przestępczy charakter czynu, to nie istnieje możliwość jego uchylenia.
Immunitet formalny, rozumiany jest jako ograniczenie dopuszczalności ścigania za wszelkie czyny materialne stanowiące przestępstwo (lub inny czyn karalny) a więc wyjęcie piastuna immunitetu spod normalnego toku procedury karnej. Łączy się z tym zwykle przywilej nietykalności, ograniczający dopuszczalność aresztowania (innego pozbawienia wolności) przedstawiciela.
Immunitet formalny (nietykalność) ma jednak, w odróżnieniu od immunitetu materialnego charakter względny, może być uchylony, a prawo uchylenia zazwyczaj pozostaje w kompetencji Izby.
Immunitety parlamentarne, stanowiąc przywilej przedstawiciela stanowią zarazem odstępstwo od ogólnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji). Jest to dopuszczalne, bo zasada równości nie ma charakteru bezwzględnego a immunitety znajdują uzasadnienie w konieczności ochrony zarówno mandatu przedstawiciela, jak i samej instytucji parlamentu. Niemniej, charakter zasady równości, jako jednego z podstawowych wyznaczników sytuacji prawnej jednostki, nakazuje traktować wszelkie odstępstwa w kategoriach wyjątków. Przepisów o immunitecie nie można tym samym poddawać wykładni rozszerzającej (czemu dawał wyraz w swoim orzecznictwie Sąd Najwyższy) i nie można domniemywać istnienia immunitetu tam, gdzie nie został on wyraźnie ustanowiony przez prawo pozytywne.

A. Immunitet formalny (art. 105 ust. 2-5 Konstytucji)
Immunitet formalny obejmuje zakaz pociągania do odpowiedzialności oraz zakaz aresztowania lub zatrzymania (nietykalność).
Podmiotowy zakres tego immunitetu obejmuje posłów oraz (z mocy art. 108 Konstytucji) senatorów. Immunitet ten jest ograniczony w czasie (art. 105 ust. 2 Konstytucji), przysługuje zatem tylko osobom aktualnie sprawującym mandaty parlamentarne. Immunitet przysługuje w jednakowy sposób wszystkim posłom i senatorom na jednakowych zasadach, a więc niezależnie od tego jaką funkcję pełni deputowany w parlamencie. Na posiadanie immunitetu nie ma też wpływu fakt równoczesnego pełnienia jakichkolwiek innych funkcji czy urzędów państwowych przez posła bądź senatora.
Zasadniczym elementem immunitetu formalnego jest zakaz pociągania do odpowiedzialności. Zakaz ten tworzy tzw. ujemną przesłankę procesową, dopóki immunitet nie zostanie uchylony, bądź poseł sam nie wyrazi zgody na pociągnięcie go do odpowiedzialności, nie jest dopuszczalne wszczęcie bądź kontynuowanie postępowania przeciwko osobie posiadającej immunitet. Uchylenie immunitetu bądź zgoda deputowanego zawsze musi mieć charakter uprzedni.
Przedmiotowy zakres zakazu pociągania do odpowiedzialności został przez art. 105 ust. 2 Konstytucji odniesiony do odpowiedzialności karnej. A zatem nie dotyczy on odpowiedzialności cywilnej i podobnej. Niesporne jest też, że immunitet obejmuje wszelkie rodzaje postępowań karno- sądowych tzn. postępowań toczonych przed sądami karnymi, a także przed Trybunałem Stanu. Konstytucja nadaje immunitetowi formalnemu szeroki zakres, obejmując nim wszelkiego rodzaju powszechne (tzn. dotyczące wszystkich obywateli) postępowania, w których posłowi (senatorowi) grozi ukaranie. Immunitet odnosi się więc także do odpowiedzialności karno-administracyjnej (art. 7 ust. 1 ustawy) oraz odpowiedzialności karno-skarbowej. Poza konstytucyjnym zakresem immunitetu formalnego pozostaje natomiast odpowiedzialność dyscyplinarna i inne formy odpowiedzialności zawodowej nie mające już charakteru powszechnego.
Immunitet formalny odnosi się do wszystkich stadiów postępowania karnego oraz innych postępowań podobnych. Immunitet obejmuje więc:
a) postępowanie przygotowawcze - przyjmuje się w tym zakresie, że immunitet dotyczy postępowania i czynności skierowanych imiennie przeciwko osobie posła (senatora), co obejmuje także m.in. czynności takie jak przesłuchiwanie w charakterze podejrzanego, polecenie stawienia się w tym celu, doprowadzenie, przeszukanie, przeglądanie korespondencji.
W praktyce dopuszczalne jest jedynie prowadzenie wstępnych czynności śledczych w sprawie;
b) postępowanie sądowe (jurysdykcyjne) na wszystkich jego etapach, a więc także postępowanie toczące się po uprawomocnieniu się orzeczenia, takie jak: wnoszenie postępowania, podjęcie postępowania umorzonego warunkowo, kasacja i to wnoszona nie tylko na niekorzyść, ale i na korzyść oskarżonego;
c) postępowanie wykonawcze, co nabiera praktycznego znaczenia w razie nabycia mandatu przed przystąpieniem do wykonywania kary lub w trakcie jej wykonywania.
To, że Konstytucja nakazuje odnoszenie immunitetu do wszystkich stadiów postępowania karnego nie oznacza, że na każdym z nich niezbędne jest uzyskiwanie zgody ponownej izby bądź samego posła (senatora). Raz udzielona zgoda (na wstępie postępowania przygotowawczego) przez Sejm (Senat) lub posła (senatora) skutkuje możliwością podejmowania czynności w dalszych stadiach procesowych, ale bez takiej zgody raz udzielonej, niedopuszczalne jest podejmowanie jakiegokolwiek stadium postępowania wobec posła czy senatora.
Zakres czasowy immunitetu formalnego pokrywa się z zakresem czasowym sprawowania mandatu. Wskazaliśmy już, że w przypadku immunitetu ramy czasowe mandatu są wyraźnie określone (art. 105 ust. 2 Konstytucji). Od dnia ogłoszenia wyników wyborów do dnia wygaśnięcia mandatu poseł nie może być pociągnięty do odpowiedzialności karnej. Immunitet nabywa się zatem z dniem nabycia mandatu (co następuje od dnia ogłoszenia wyników wyborów albo w przypadku uzupełnienia wakatu w składzie Izby - z dniem postanowienia marszałka Sejmu o wstąpieniu kolejnego kandydata na to miejsce - art. 12 ust. 2 ustawy), a więc przed złożeniem przez deputowanego ślubowania.
Immunitet wygasa z dniem ustania mandatu, co Konstytucja określa mianem "wygaśnięcia mandatu", wskazaliśmy w części dotyczącej istoty mandatu, że oprócz przesłanek wygaśnięcia mandatu sama Konstytucja przewiduje możliwość pozbawienia mandatu orzeczeniem Trybunału Stanu (art. 107 ust. 2 Konstytucji).
Dla skuteczności immunitetu ma natomiast znaczenie moment popełnienia czynu mającego stanowić podstawę odpowiedzialności. Postępowanie toczone na tle czynu popełnionego przed nabyciem mandatu parlamentarnego nie staje się objęte immunitetem w momencie nabycia mandatu. Rozwiązanie przyjęte przez Konstytucję jest w tym zakresie odmienne od uformowanego dotychczas.
Ustawa o wykonywaniu mandatu w art. 8 ust. 1 stanowi, iż "zakaz pociągnięcia posła lub senatora do odpowiedzialności (...) dotyczy również czynów popełnionych przed uzyskaniem mandatu. Postępowanie karne, wszczęte przed tym terminem, z chwilą uzyskania mandatu ulega zawieszeniu; może ono być podjęte po uzyskaniu zgody Sejmu lub Senatu".
Konstytucja w art. 105 ust. 3 w istocie odwraca dotychczasowe rozwiązanie, stanowi bowiem, że "Postępowanie karne wszczęte wobec osoby przed dniem wyboru jej na posła ulega na żądanie zawieszeniu do czasu wygaśnięcia mandatu" (w takim przypadku ulega również zawieszeniu na ten czas bieg przedawnienia w postępowaniu karnym).
W dotychczasowym rozwiązaniu postępowanie karne toczące się przed nabyciem mandatu ulega z mocy prawa zawieszeniu przy czym może być ono podjęte po uzyskaniu zgody Sejmu (Senatu). We wprowadzonym nową Konstytucją rozwiązaniu sytuacja ma się odwrotnie; postępowanie wszczęte przed nabyciem mandatu będzie mogło się toczyć po nabyciu mandatu, przy czym będzie musiało ulec zawieszeniu na żądanie izby.
Zgoda posła na kontynuację postępowania karnego, wszczętego przed uzyskaniem mandatu, po nabyciu mandatu, wyłączałaby możliwość zawieszenia postępowania przez Sejm (taki jest chyba sens nie do końca jasnego ust. 4 art. 105 Konstytucji).
Immunitet formalny ma charakter względny, bowiem może zostać uchylony odpowiednio przez Sejm lub Senat, a także przez posła (senatora). Przyznanie przez Konstytucję prawa zgody na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej przez samego posła (senatora) jest całkowitym novum w polskim prawie konstytucyjnym. To rozwiązanie (uchylające art. 11 ustawy o wykonywaniu mandatu) będące swoistym kompromisem pomiędzy zwolennikami daleko idącego ograniczenia zakresu przedmiotowego immunitetu a przeciwnikami takiego zamierzenia nie wydaje się być rozwiązaniem przekonującym, co więcej czyni ono immunitet bardziej przywilejem osobistym deputowanego niż instytucją wzmacniającą niezależność samego parlamentu.
Zgoda deputowanego na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej zastępuje zgodę Izby, w świetle brzmienia ust. 4 art. 105 Konstytucji, Izba decyzji przedstawiciela nie może się sprzeciwić.
Uchylenie immunitetu musi zawsze dotyczyć konkretnego postępowania w konkretnej sprawie i przeciwko konkretnej osobie; nie jest możliwe generalne uchylenie immunitetu dla określonego typu spraw, czy wobec wszystkich czynów, jakie mógłby poseł (senator) popełnić.
Immunitet zostaje uchylony tylko w zakresie wyraźnie przez Izbę lub posła wskazanym, ten aspekt uchylenia precyzuje co do istoty art. 7 ust. 3 ustawy o wykonywaniu mandatu.
Uchylenie ma natomiast charakter trwały, raz dokonane odnosi się do wszystkich kolejnych stadiów postępowania karnego w okresie piastowania mandatu, parlament, a trzeba to także odnieść do samego posła lub senatora udzielającego zgody, nie ma możliwości uchylenia (w przypadku deputowanego - wycofania) czy zawężenia raz podjętej uchwały bądź decyzji o uchyleniu immunitetu.
W przypadku wyrażania zgody przez Izbę, musi to być uchwała Izby, a nie jakiegokolwiek organu tej Izby, jest to bowiem wyłączna kompetencja Izby.
Procedura uchylania immunitetu co do niektórych zasad określona jest przepisami konstytucyjnymi, natomiast jej bardziej szczegółowe aspekty regulowane są ustawą o wykonywaniu mandatu posła i senatora oraz regulaminami izb; zarówno przepisy wspomnianej ustawy jak i przepisy regulaminowe będą wymagały zmian w związku z wejście w życie Konstytucji.
Immunitet oprócz immunitetu w ścisłym tego słowa znaczeniu (formalny - sensu stricto) obejmuje także element związany z zakazem aresztowania lub zatrzymania.
Zakaz ten wyłącza aresztowanie bądź zatrzymanie deputowanego, chyba że Sejm (Senat) wyrazi na to zgodę.
Zakres ograniczenia nietykalności określa obecnie w zasadniczym zakresie sama Konstytucja; w artykule 105 ust. 5 stanowi się, iż "Poseł nie może być zatrzymany lub aresztowany bez zgody Sejmu, z wyjątkiem ujęcia go na gorącym uczynku przestępstwa i jeżeli jego zatrzymanie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępowania. O zatrzymaniu niezwłocznie powiadamia się Marszałka Sejmu, który może nakazać natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego".
Pojęcie zatrzymania deputowanego ma na gruncie teorii prawa konstytucyjnego i orzecznictwa sądowego szeroki zakres, stąd należy uznać, iż przywilej nietykalności chroni posła w rozległym zakresie. Wzbogacają treść tego pojęcia przepisy ustawy o wykonywaniu mandatu (art. 9 ust. 2) przy czym nowe ujęcie konstytucyjne będzie wymagało zmiany ustawowych określeń i ich synchronizacji z ust. 5 art. 105 Konstytucji.
Zakres czasowy nietykalności jest identyczny z zakresem czasowym mandatu, jest to więc immunitet nietrwały.
Przywilej nietykalności ma charakter względny, bo może zostać uchylony odpowiednio przez Sejm lub Senat.
Nietykalność stanowi samoistny składnik immunitetu formalnego, dlatego decyzja w sprawie jej uchylenia musi mieć zawsze charakter odrębny od decyzji o wyrażeniu zgody na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej. Nie ma przeszkód by dokonano tego w jednej uchwale Izby (tak czyniono w praktyce), ale konieczne jest wyraźne wskazanie w treści uchwały, że przyzwala ona także na pozbawienie wolności. Uchwały o wyrażeniu zgody na pociągnięcie do odpowiedzialności nie można rozumieć jako implicite kryjącej w sobie uchylenie nietykalności.
Analiza treści art. 105 Konstytucji, a zwłaszcza ustępu 4 i 5 pozwala wyprowadzić wniosek, że na uchylenie nietykalności zawsze wyrazić musi zgodę odpowiednia Izba. Wydaje się, iż poseł może jedynie wyrazić zgodę na pociągnięcie do go odpowiedzialności karnej (uchylenie immunitetu sensu stricte) natomiast jego zgoda nie rozciąga się na uchylenie nietykalności. W sytuacji zatem kiedy postępowanie toczyłoby się na skutek zgody posła (senatora), a w wyniku tego postępowania zaszłaby konieczność aresztowania lub zatrzymania deputowanego, zgodę na pozbawienie wolności musiałaby wydać Izba.
Tryb wyrażania zgody na uchylenie nietykalności jest identyczny z procedurą przyzwolenia na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej.

B. Immunitet materialny
Istotą immunitetu materialnego jest wyłączenie karalności (bezprawności) określonych czynów, co wyklucza ponoszenie odpowiedzialności za ich popełnienie.
Zakresem podmiotowym immunitet materialny obejmuje wszystkie osoby, które aktualnie sprawują lub w przeszłości sprawowały mandat posła (senatora). Artykuł 105 ust. 1 Konstytucji używając określenia "ani w czasie jego trwania, ani po jego wygaśnięciu" nadaje immunitetowi charakter trwały; raz nabyty immunitet zachowuje skuteczność na zawsze.
Działanie, które miałoby zrodzić odpowiedzialność, a objęte jest immunitetem materialnym musi nastąpić w czasie trwania mandatu, nie może nastąpić ani przed jego nabyciem, ani po jego wygaśnięciu.
Przedmiotowy zakres immunitetu materialnego obejmuje "działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu" poselskiego (senatorskiego). Jest to więc immunitet częściowy (odnoszący się tylko do pewnej sfery działań deputowanego) i tym samym nie można interpretować go w sposób rozszerzający.
Pojęcie odpowiedzialności obejmuje wszelkie jej formy, a więc odpowiedzialność karną, cywilną, administracyjną. Nie obejmuje jedynie odpowiedzialności dyscyplinarnej w ramach samego parlamentu. Również pojęcie "działalności" należy rozumieć szeroko, jako wszelkiego rodzaju czyny, a więc zarówno działania, jak i zaniechania deputowanego.
Najwięcej kłopotów nastręcza określenie "zakresu sprawowania mandatu" poselskiego (senatorskiego).
Doktryna, orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz praktyka parlamentarna Sejmu II kadencji umożliwia pewne przybliżenie treści pojęcia "sprawowania mandatu". Pojęcie to bezspornie obejmuje wszystkie działania posła (senatora) w parlamencie, związane z realizacją funkcji parlamentarzysty. Sąd Najwyższy wypowiedział się za takim rozumieniem tego pojęcia, w którym mieszczą się także działania na zewnątrz parlamentu, pod warunkiem, że mieszczą się w granicach realizacji funkcji członka parlamentu. Sąd Najwyższy wskazał, że immunitet ten może dotyczyć tylko działań ściśle związanych z wykonywaniem przez posła (senatora) obowiązków oraz zadań parlamentarnych, gdy deputowany występował w tej właśnie roli, a nie np. jako osoba prywatna lub funkcjonariusz publiczny. W orzeczeniu SN wskazano także, iż w aspekcie formy działania, wykonywanie mandatu może następować tylko przy użyciu godziwych metod postępowania, wskazując tym samym, że niektóre działania (np. akty przemocy, posługiwanie się fałszywymi dokumentami) do zakresu sprawowania mandatu nie mogą być zaliczone.
Immunitet materialny nie obejmuje działań, którymi deputowany narusza "prawa osób trzecich". Zastąpiono użyte przez Małą Konstytucję określenie "dóbr osobistych innych osób" pojęciem praw osób trzecich. W ten sposób nastąpiło poszerzenie się praw, których naruszenie może wyłączyć nieodpowiedzialność deputowanego. Jednocześnie jednak Konstytucja rozstrzygnęła, że w przypadku naruszenia praw osób trzecich działaniami wynikającymi ze sprawowania mandatu, poseł (senator) może być pociągnięty do odpowiedzialności sądowej tylko za zgodą Sejmu.
Próba ograniczenia immunitetu przy uchwalaniu nowej Konstytucji nie powiodła się, i chyba stało się dobrze, bowiem w podobnym do polskiego kształcie immunitet istnieje w wielu państwach demokratycznych, a jego rola i funkcja jest chyba u nas (w wyniku wadliwości praktyki, a raczej przerostu solidarności partyjnej) niedoceniana, gdy idzie o gwarancje prawa mniejszości parlamentarnej.


Biuro Studiów i Ekspertyz, 1997 r.