Rola i kompetencje Sejmu w procesie integracji europejskiej

Cezary Mik, Maciej J. Nowakowski, Bartosz Pawłowski

Raport nr 126


I. Wprowadzenie

Proces integracji europejskiej, z punktu widzenia państwa, można podzielić na trzy etapy: okres stowarzyszenia, okres negocjacji akcesyjnych i okres po przystąpieniu do Unii Europejskiej. Etap negocjowania stowarzyszenia celowo jest tu pominięty, ponieważ dawno został przez Polskę zakończony. Rolę parlamentu w procesie integracji europejskiej należy rozpatrywać odrębnie w każdym z tych okresów. Należy równocześnie zauważyć, że okresy stowarzyszenia i negocjacji akcesyjnych nie są rozłączne. Rozpoczęcie negocjacji dotyczących przystąpienia do Unii nie oznacza bowiem zakończenia okresu stowarzyszenia. Można uznać, że będą one występować równolegle.

II. Okres stowarzyszenia RP ze Wspólnotami Europejskimi

1. Okres stowarzyszenia Polski ze Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi rozpoczął się 1 lutego 1994 r., z dniem wejścia w życie Układu Europejskiego (Dz.U. 1994, nr 11, poz. 38 i 39; jego część handlowa weszła w życie 1 marca 1992 r., Dz.U. 1992, nr 60, poz. 302) i wciąż trwa.
Celem stowarzyszenia jest przygotowanie Polski do członkostwa w Unii Europejskiej m.in. przez dostosowanie prawa polskiego do prawodawstwa Wspólnot Europejskich (art. 68-70 Układu europejskiego w związku ze wstępem do Układu i ustaleniami Rady Europejskiej z Kopenhagi z 1993 r.).
W zadaniu dostosowania prawa szczególna odpowiedzialność spoczywa na Radzie Ministrów RP. Rząd jest bowiem politycznie odpowiedzialny za jego wykonanie. Tym niemniej znaczna rola przypada w tym dziele również Sejmowi i Senatowi. Spójrzmy na nią najpierw od strony spełniania funkcji prawodawczej. Dla jasności obrazu niezbędne wydaje się ukazanie jej w kontekście organizacji procesu dostosowania prawa.
a) okres 1991 - 1996
Organizacja procesu dostosowawczego do 1996 r. wyglądała następująco. Rząd na podstawie własnej Uchwały nr 16 z 29 III 1994 r. w sprawie dodatkowych wymogów postępowania z rządowymi projektami normatywnych aktów prawnych ze względu na konieczność spełniania kryteriów zgodności z prawem Unii Europejskiej (M.P. 1994, nr 23, poz. 188) był odpowiedzialny za prewencyjną kontrolę projektów przygotowywanych przez siebie pod kątem ich zgodności z prawem wspólnotowym. Uprzedniość tej kontroli wiązała się z tym, że Rząd mógł przesłać do Sejmu projekt ustawy lub przyjąć akt (rozporządzenie; tu także ministrowie) tylko wtedy, gdy uzyskał on pozytywną opinię Pełnomocnika Rządu do spraw Integracji Europejskiej i Pomocy Zagranicznej (jego urząd stworzono w 1991 r., w związku z podpisaniem Układu stowarzyszeniowego, Pełnomocnik miał rangę Podsekretarza Stanu w Urzędzie Rady Ministrów; uchwała RM o jego stworzeniu nie została opublikowana). Pełnomocnik oceniał projekt dwukrotnie (ocena wstępna i końcowa). Mógł też inicjować działania dostosowawcze. Z przebiegu procesu dostosowawczego składał on sprawozdania roczne Radzie Ministrów.
Rola parlamentu polskiego w tym kontekście polegała na przyjęciu pozytywnie zaopiniowanych projektów ustaw. Teoretycznie miała zatem charakter pasywny. Naturalna aktywność Sejmu niejednokrotnie jednak powodowała, że w takich projektach wprowadzano zmiany, które nie podlegały weryfikacji pod kątem zgodności z prawem wspólnotowym. Co więcej, poza jakąkolwiek kontrolą znalazła się bardzo liczna grupa projektów (73% projektów w I kadencji Sejmu, w tym 60% poselskich), których autorami byli posłowie lub inne pozarządowe podmioty uprawnione na mocy Małej Konstytucji do inicjatywy ustawodawczej (art.15 ust.1 Małej Konstytucji). Rząd nie został bowiem upoważniony do kontroli aktów innych niż rządowe, a podmioty pozarządowe (Sejm, Senat, Prezydent) nie stworzyły jednostek organizacyjnych wyraźnie kompetentnych do kontroli zgodności własnych projektów z prawem wspólnotowym. Jedynie w Sejmie stworzono (Regulamin Sejmu z 30 VII 1992 r.) Komisję do Spraw Układu Europejskiego. Jej kompetencje jednak ograniczono do: nadzoru nad realizacją postanowień Układu Stowarzyszeniowego i Programów Dostosowawczych (w domyśle: przez rząd), konsultowania negocjacji prowadzonych między Rządem RP a organami WE oraz formułowania zaleceń i dezyderatów wobec rządu w sprawach normowania stosunków ze Wspólnotami. Sytuacja taka nie sprzyjała wykonywaniu obowiązku dostosowawczego i rodziła krytykę ze strony przedstawicieli Unii Europejskiej.
b) okres od 1996 r. do dnia dzisiejszego
Organizacja procesu dostosowania uległa pewnej zmianie w 1996 r. W roku tym dokonano bowiem reorganizacji centrum rządowego, wskutek której doszło m.in. do likwidacji Urzędu Pełnomocnika i stworzenia Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, który przejął obowiązek dostosowania prawa. Na podstawie ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o KIE (Dz.U. 1996, nr 106, poz. 494) organem odpowiedzialnym za dostosowanie stał się kolegialny Komitet Integracji Europejskiej jako naczelny organ administracji państwowej (2 X 1996 r. wydano rozporządzenie wykonawcze o nadaniu statutu Urzędowi KIE - Dz.U. 1996, nr 116, poz. 555). Komitet faktycznie scedował kompetencję w zakresie opiniowania aktu na Sekretarza Komitetu. 25 lutego 1997 r. Rada Ministrów przyjęła też nowy Regulamin Pracy (uchwała nr 13, M.P. 1997, nr 15, poz. 144) i jednocześnie uchyliła uchwałę regulującą proces dostosowywania projektów rządowych z 1994 r.
Reforma centrum rządowego zmieniła organizację i procedurę prac rządowych w sferze dostosowania prawa. Nie zmieniła jednak istoty rzeczy, a mianowicie nadal poza kontrolą zgodności z prawem wspólnotowym znajdowały się projekty pozarządowych podmiotów władnych w sferze inicjatywy ustawodawczej, w tym posłów, komisji sejmowych, Senatu i Prezydenta. Poza nią pozostały także inicjatywy sejmowe zmierzające do kontroli poprawek do ustaw uznanych za zgodne z prawem wspólnotowym.
W tym kontekście próbę zmiany stanu rzeczy podjęto tym razem w Sejmie. We wrześniu 1997 r. Sejm dokonał nowelizacji własnego Regulaminu, która poszła w dwóch kierunkach:
1) zobowiązano na podstawie art. 31 ust. 2a, że od chwili wejścia w życie zmiany wszystkie projekty składane do laski marszałkowskiej przez Radę Ministrów, a także (co jest nowością) Prezydenta, Senat i komisje sejmowe muszą być zaopatrzone w klauzulę stwierdzającą zgodność projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej albo oświadczenie o stopniu i powodach niezgodności z tym prawem;
2) zmieniono nazwę i zakres działania komisji sejmowej zajmującej się sprawami Unii Europejskiej, która odtąd nazywa się Komisją Integracji Europejskiej (art. 19 ust.1 pkt 2). Do zadań Komisji zaliczono sprawy dotyczące procesu integracji europejskiej oraz realizacji umów w tym zakresie (Załącznik do Regulaminu Sejmu RP, pkt. 7), czyli dostosowania prawa polskiego do prawa Unii Europejskiej, polityki integracyjnej oraz realizacji postanowień Układu Europejskiego i programu dostosowawczego.
Na tym tle należy odnotować, że zmiana Regulaminu Sejmu, jakkolwiek z pewnością idąca w kierunku należytego wykonywania obowiązku dostosowawczego, nie jest w pełni satysfakcjonująca. W szczególności rozszerzona kontrola przedmiotowa nadal nie obejmuje projektów poselskich, które wciąż stanowią blisko połowę ogólnej liczby projektów ustaw (45% w II kadencji). Nadal nie ma efektywnego mechanizmu pozwalającego na kontrolę poprawek do projektów pozytywnie zweryfikowanych ustaw "rządowych". Nie ma jasnej sankcji w stosunku do projektów objętych kontrolą, które nie zawierają wskazanej klauzuli (art. 31 ust. 5 stanowi jedynie, że Marszałek Sejmu może zwrócić wnioskodawcy projekt uchybiający ust. 2 i 3 art. 31, lecz nie ust. 2a). Nie rozstrzygnięto też co robić z projektami, co do których stwierdzono niezgodność z prawem wspólnotowym.
W związku z tym należałoby sugerować następujące postępowanie:
1) zapewnić kontrolę projektów już poddanych weryfikacji przez Komisję do Spraw Integracji Europejskiej (ona powinna formułować klauzulę o zgodności wobec wszystkich projektów z wyjątkiem rządowych, na co zezwalają jej obecne kompetencje, chyba że pozostałe podmioty: Senat i Prezydent stworzą własne jednostki, które zapewnią weryfikację projektów; należy mieć jednak świadomość, że prowadzi to do rozbicia procesu kontrolnego, co nie może sprzyjać odpowiedniemu wykonywaniu obowiązków dostosowawczych);
2) w zadaniu kontrolnym, o którym mowa w punkcie poprzednim Komisja ma możność korzystania z pomocy Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, w którym funkcjonuje Zespół do spraw Integracji Europejskiej (powołany w maju 1997 r., w którego skład wchodzi sześciu prawników, zespół ten obecnie odpowiada na pytania posłów dotyczące zgodności projektowanych aktów z prawem wspólnotowym i, na zlecenie organów Sejmu, wstępnie opiniuje projekty poselskie);
3) należałoby dążyć do zmiany Regulaminu Sejmu w kierunku objęcia kontrolą również projektów poselskich, a ponadto, w kierunku jasnego oznaczenia, iż projekty nie zaopatrzone w klauzulę zgodności (a nie w klauzulę stwierdzającą zgodność lub nie) podlegają zwrotowi wnioskodawcy;
4) nowela Regulaminu Sejmu powinna też obligować Komitet Integracji Europejskiej do wypowiadania się w toku prac legislacyjnych, tak w Komisjach, jak i na posiedzeniach plenarnych, co do zgodności projektów poprawek z prawem wspólnotowym;
5) należałoby sprzeciwić się pojawiającym się niekiedy koncepcjom, aby podmioty pozaparlamentarne miały możliwość blokowania procesu prawodawczego ze względu na sprzeczność przyjętego projektu ustawy z prawem wspólnotowym. Pomysły takie wydają się sprzeczne z zasadą podziału władz, gdyż ocena o dostosowaniu prawa nie jest wyłącznie czynnością techniczną, lecz wymaga niejednokrotnie podjęcia decyzji politycznej.
2. Zadanie dostosowania prawa polskiego do prawa wspólnotowego może być postrzegana także z punktu widzenia funkcji ustalania polityki państwa i funkcji kontrolnej, jakie wykonuje polski Sejm. Wiąże się to generalnie z przedkładaniem przez rząd Sejmowi sprawozdań z wykonywania programów dostosowawczych i możliwością ich oceny, z odbywaniem debat nad stanem integracji europejskiej, kontrolą poczynań Rządu en bloc i kontrolą poszczególnych urzędów administracji, kontrolą wykonywaną na posiedzeniu plenarnym i w komisjach sejmowych.
Wyrazem wykonywania wymienionych funkcji przez Sejm jest uchwała Sejmu z 4 lipca 1994 r., zobowiązująca Rząd do opracowania programu działań dostosowawczych do wymagań Układu Europejskiego. Z wykonania tych działań Rząd sporządzał coroczne raporty przedkładane Sejmowi. W 1997 r. Rząd przedstawił raport za lata 1992-1996. Od 1997 r. Rząd będzie przedkładał coroczne sprawozdania z realizacji Narodowej Strategii Integracyjnej (będą one wykraczały poza dostosowanie prawa, mając na uwadze perspektywę członkostwa w związku z rozpoczynającymi się negocjacjami o przystąpienie).
3. Proces dostosowawczy należy widzieć także w kontekście funkcji międzynarodowej parlamentu polskiego. W związku z tym trzeba zauważyć, że Układ przewiduje dialog polityczny na szczeblu parlamentarnym, który ma odbywać się w ramach Parlamentarnego Komitetu Stowarzyszenia (art. 5 i 108 Układu). Komitet ten stanowi forum spotkań i wymiany poglądów członków parlamentu polskiego i Parlamentu Europejskiego.
Sejm posiada także wpływ na ratyfikację umów międzynarodowych, których stronami są kraje członkowskie Unii bądź Wspólnoty Europejskie, a którymi Polska powinna się związać, chcąc być członkiem Unii Europejskiej (stanowią one część acquis communautaire). Zgodnie z nową Konstytucją RP, ratyfikacji takich umów dokonuje Prezydent z inicjatywy Rządu, jednak Sejm w formie ustawy udziela zgody na ratyfikację niektórych typów umów określonych w art. 89 ust. 1 Konstytucji. Z całą pewnością do kategorii tam wymienionych należą umowy należące do dorobku wspólnotowego.
W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że funkcja międzynarodowa Sejmu nabierze szczególnego znaczenia w związku z rozstrzygnięciem o trybie wyrażania zgody na ratyfikację traktatu o przystąpieniu Polski do Unii (art. 90 ust. 3 i 4 Konstytucji; Sejm może albo poddać decyzje pod głosowanie w referendum ogólnokrajowym albo sam, kwalifikowaną większością głosów, wyrazić zgodę na ratyfikację; por. art. 90 ust. 2 Konstytucji). Gdyby zgodę miał wyrażać Sejm, wówczas rozumienie wymogów integracji europejskiej wśród posłów będzie miało znaczenie podstawowe.
4. Parlament ma także inne możliwości brania udziału w procesie integracji europejskiej. Sejm i Senat ma prawo inicjowania integracji poprzez organizowanie spotkań rozmów, konferencji, wywieranie wpływu na Rząd w zakresie podejmowania przezeń konkretnych działań czy to prawotwórczych, czy też politycznych. Sejm może podejmować stosowne uchwały i apele, które, choć pozbawione mocy prawnej mają przecież znaczenie polityczne.
5. Nie bez znaczenia jest zdobywanie przez posłów wiedzy na temat integracji europejskiej. Im lepiej będą orientowali się w systemie tzw. prawa europejskiego, funkcjonowaniu Unii Europejskiej, doświadczeniach innych krajów, tym większy wpływ mogą uzyskać na przebieg procesu integracji. Mogą stać się pełnoprawnymi partnerami w dyskusji z niewątpliwymi specjalistami w tej materii występującymi po stronie rządowej. Nie chodzi tu o głęboką, specjalistyczną wiedzę (np. z zakresu określonej dziedziny prawa), ale o zorientowanie w tematyce, znajomość procedur funkcjonujących w Unii.

III. Okres negocjacji w sprawie przystąpienia do Unii Europejskiej

Okres negocjacji akcesyjnych to przede wszystkim okres wielkiej aktywności Rządu. To on prowadzi negocjacje i jest bezpośrednio odpowiedzialny za ich wynik. Jak pokazują doświadczenia innych krajów i natura negocjacji w ogóle, etap ten w dużym zakresie jest co najmniej poufny. Przepływ informacji już w ramach Rządu jest ograniczony i ściśle kontrolowany. Ze względu na dobro negocjacji także Parlament odczuje poważne ograniczenia w zakresie uzyskiwania danych o działaniach Rządu.
Doświadczenia innych krajów wskazują na stosunkowo małą rolę parlamentów krajowych w fazie negocjacji akcesyjnych, aż do przystąpienia. Parlament ma oczywiście prawo do informacji o przebiegu negocjacji, ale należy liczyć się z tym, że informacja ta może być czasem niepełna, a poza tym dostarczana będzie co jakiś czas, a nie z dnia na dzień, czy z posiedzenia (Sejmu) na posiedzenie. Negocjacje odbywają się w swoim własnym trybie i często łatwiej negocjuje się bez rozgłosu. Nie oznacza to jednak, że parlamenty nie podejmują prób częściowego włączenia się w proces negocjacji. W czasie negocjowania członkostwa Danii w (jeszcze) Europejskiej Wspólnocie Gospodarczej, Folketing powołał specjalną Komisja ds. Negocjacji Rynkowych. Najnowsze propozycje dla rządu Komisji Spraw Europejskich estońskiego Riigikogu zawierają debatę nad rządową Strategią Negocjacyjną na forum komisji i całej izby, regularne spotkania komisji z Premierem, regularne informowanie komisji o przebiegu negocjacji a także dostarczanie jej ważniejszych materiałów i dokumentów dotyczących integracji europejskiej.
W razie potrzeby można utajnić obrady Izby (art. 113 Konstytucji) lub rozważyć możliwość informowania przez Rząd o przebiegu negocjacji tylko wybranej grupy posłów, np. członków Komisji Integracji Europejskiej i kierowanie do dyskusji plenarnej jedynie co ważniejszych zagadnień.
Kwestią dyskusyjną jest możliwość określania przez Sejm warunków negocjacji - określania z góry celu, jaki Rząd ma w konkretnej sprawie osiągnąć, podejmowania uchwał nie zezwalających na wynegocjowanie innych niż zalecone postanowień.
Rząd jednak nie może zapominać o parlamencie w trakcie prowadzenia negocjacji. To bowiem od Parlamentu (jak o tym była mowa w punkcie II) zależy ostateczna decyzja o zgodzie na ratyfikację umowy o przystąpieniu. Poza tym, w razie niezadowolenia z wyników negocjacji, Sejm może przegłosować wotum nieufności dla Rządu.
Mimo wszystko, Parlament ma jednak dość duży, choć pośredni wpływ na negocjacje. Osiąga go poprzez uchwalanie budżetu (w tym m.in. na negocjacje), określanie polityki państwa.

IV. Parlament polski po przystąpieniu do Unii Europejskiej

1. Dołączona do Traktatu o Unii Europejskiej (tzw. Traktat z Maastricht) deklaracja na temat roli parlamentów krajowych w Unii Europejskiej zawiera stwierdzenie o zachęcaniu parlamentów krajowych do większego zaangażowania się w działalność Unii Europejskiej. Zobowiązuje także rządy państw członkowskich do zagwarantowania parlamentom krajowym szybkiej informacji o projektach aktów prawnych przedkładanych przez Komisję. Ma to na celu umożliwienie parlamentom ustosunkowania się do tych projektów. Postępuje także ujednolicanie pozycji komisji w parlamentach krajowych - wyrównuje się poziom zaangażowania poszczególnych parlamentów w sprawy europejskie. Jest to wyraz zwrotu, jaki następuje w państwach członkowskich UE - integracja europejska przestaje być wyłączną domeną rządów. Otwarcie Unii na parlamenty krajowe i Parlament Europejski ma zapewnić lepsze zrozumienie - a przez to większe poparcie - działań integracyjnych przez obywateli państw członkowskich. Ma także dopomóc lepiej harmonizować te działania z oczekiwaniami wyborców. W perspektywie można myśleć o wyraźniejszym zaangażowaniu parlamentów w sprawy ogólnoeuropejskie.
Oznacza to wzmocnienie roli parlamentów krajowych, a zwłaszcza tych ich struktur, które zajmują się problematyką integracji europejskiej. Jak się zdaje, polski parlament w obecnym kształcie nie będzie w stanie dźwigać takich obowiązków. Chodzi tu przede wszystkim o pozycję Komisji Integracji Europejskiej, która ma charakter konsultacyjny, merytorycznie ograniczony. Brak poważniejszych uprawnień związanych z kształtowaniem polityki państwa w dziedzinie integracji, harmonizacją prawa, kontrolą konkretnych działań Rządu na arenie Europejskiej. Z drugiej strony, na etapie negocjacji Komisja Integracji Europejskiej ma już pewne własne doświadczenia z okresu stowarzyszenia oraz możliwość korzystania z doświadczeń komisji państw członkowskich. Jest to wyraźna przewaga nad sytuacją większości parlamentów obecnych członków, które powoływały komisje integracji bądź spraw europejskich późno, nierzadko po kilku latach przynależności do Wspólnot. Daje to szansę wypracowania sobie lepszej pozycji już na wstępie.
2. Przystąpienie do Unii Europejskiej nie wpływa na organizację parlamentów krajowych. Posiadają one w tym zakresie pełną autonomię. Ponadto, z Traktatu z Maastricht (art. F ust. 1) wynika poszanowanie zasady demokracji i rządów prawa, a co za tym idzie roli parlamentów krajowych. Unia nie ingeruje w sprawy nie objęte Traktatem. Parlament nie traci więc swych uprawnień ustrojodawczych i kontrolnych, nadal kształtuje politykę państwa. W związku z włączeniem w proces decyzyjny Unii, Parlament zyskuje, jakkolwiek ograniczone, kompetencje w sprawie prawodawstwa europejskiego. Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa (CFSP) wpływa jednak na ograniczenie swobody kształtowania polityki zagranicznej przez państwa członkowskie - a zatem i ich parlamenty. Największe zmiany dotyczą jednak funkcji legislacyjnej parlamentu.
Po przystąpieniu do Unii następuje dość znaczne przesunięcie kompetencji prawodawczych. W dziedzinach regulowanych rozporządzeniami Rady, nie tylko parlamenty krajowe, ale i same państwa tracą kompetencje prawodawcze. Zagadnienia regulowane dyrektywami są regulowane przez prawo krajowe w sposób ograniczony przez postanowienia dyrektyw, które określają cele lecz pozostawiając państwom wolną rękę co do środków. Jednak już sam obowiązek wprowadzania jakiejś regulacji (określony w czasie) jest ograniczeniem uprawnień parlamentu. Za jego naruszenie grożą państwu różne konsekwencje, z finansowymi włącznie. Stosowanie tych ostatnich, będące środkiem ostatecznym, nie należy do rzadkości i stanowi znaczące obciążenie dla budżetu państwa.
Pomimo deklaracji o roli parlamentaryzmu w Unii, w praktyce, funkcja prawodawcza parlamentu ulega po przystąpieniu znacznemu uszczupleniu w porównaniu z okresem przedczłonkowskim. Stanowi to istotny problem we wszystkich krajach członkowskich. Nie bez powodu mówi się w Unii o deficycie demokracji. Paradoks polega na tym, że pomimo podkreślania znaczenia demokracji i silnego jej zakorzenienia w państwach Unii, tryb podejmowania decyzji i system prawodawstwa na poziomie wspólnotowym ma taką formę, jakiej żadne z państw członkowskich nie mogłoby tolerować u siebie ani przez chwilę. Prawo tworzone jest w znacznej mierze przez organy nie pochodzące z wyborów powszechnych (Rada, Komisja), a jedyny demokratycznie wybierany organ wspólnotowy - Parlament Europejski - posiada minimalne uprawnienia w zakresie procesu legislacyjnego.


Biuro Studiów i Ekspertyz, 1998 r.