Funkcja prawodawcza i kontrolna parlamentów krajowych państw członkowskich Unii Europejskiej - analiza porównawcza

Dorota Olejniczak

Raport BSE nr 127


Rola parlamentu narodowego w kontekście członkostwa w Unii Europejskiej przejawia się w jego aktywnej obecności poprzez:
I. udział w transponowaniu obowiązującego prawa wspólnotowego;
II. kontrolę połączoną z prawem do informacji o stanowisku i działaniach władzy wykonawczej.
W odniesieniu do punktu I parlament zajmuje się prawem już obowiązującym (ewentualnie - projektami transpozycji prawa obowiązującego przedstawionymi przez rząd), w odniesieniu do punktu II - projektami prawa wspólnotowego. Poniżej omówione zostaną kolejno obydwie formy obecności (uczestnictwa) parlamentu, z tym jednak zastrzeżeniem, że są one ze sobą funkcjonalnie powiązane, a ich wydzielenie ma charakter raczej teoretyczny i porządkujący. Tak np. rola komisji parlamentarnych do spraw europejskich w parlamentach narodowych omówiona zostanie w części I, chociaż komisje aktywnie uczestniczą w wykonywaniu funkcji kontrolnych parlamentów.
Oddzielnie ujęte zostaną kwestie: udziału parlamentów w ratyfikacji traktatów (punkt III) i formy pośredniego oddziaływania na kształt prawa wspólnotowego, poprzez uczestnictwo parlamentów narodowych w strukturach ponadnarodowych (punkty: IV i V).
Celem opracowania nie jest opisowe przedstawienie działania parlamentów w poszczególnych państwach członkowskich. Chodzi raczej o uporządkowane wskazanie obszarów i form aktywności parlamentów oraz zasygnalizowanie możliwości rozwiązań modelowych. Dlatego, powoływane w tekście przykłady państw (za wyjątkiem Danii i Republiki Federalnej Niemiec - z uwagi na specyfikę rozwiązań), jedynie odnoszą omawiane problemy do praktyki parlamentarnej; natomiast szczegółowy opis systemów wybranych państw członkowskich zawierają zamieszczone w niniejszym pakiecie.

I. Funkcja ustawodawcza jest udziałem parlamentu w procesie legislacyjnym obejmującym transpozycję prawa wspólnotowego do porządku krajowego. Rola parlamentu ma charakter służebny - wpisuje się w pewien etap realizacji zobowiązań państwa jako członka Unii Europejskiej. Inaczej - parlament jest współwykonawcą zobowiązań państwa. Ten obszar działania parlamentu jest podporządkowany regułom wyznaczanym przez Wspólnotę. Oznacza to, iż z zewnątrz, z punktu widzenia efektu ostatecznego w wymiarze wspólnotowym, działanie Parlamentu jest działaniem państwa jako całości. Zaniechanie wykonania zobowiązań albo działanie wbrew tym zobowiązaniom skutkuje odpowiedzialnością państwa na forum wspólnotowym.
Zasady organizacji parlamentu i postępowania z projektami zawierającymi materię legislacyjną pozostają poza zainteresowaniem prawa wspólnotowego. Udział parlamentu w transponowaniu prawa wspólnotowego jest zagwarantowany jedynie generalnie, poprzez obowiązek przestrzegania zasad demokracji i rządów prawa, wynikający z art. F.1. Traktatu z Maastricht. Jeśli, przynajmniej w państwach - członkach Wspólnoty, przyjmuje się, że prawotwórcza funkcja pochodzącego z wyborów wolnych i powszechnych parlamentu narodowego jest przejawem systemu rządów demokratycznych, to w tym sensie udział parlamentu w transponowaniu prawa ma szerszą legitymację niż ta, której źródłem są konstytucje i ustawy państw członkowskich. Jednak prawo wspólnotowe w żaden sposób nie ingeruje w organizację procesu ustawodawczego państw członkowskich, dlatego też rzeczywisty udział parlamentu w transponowaniu dyrektyw wspólnotowych może być znacznie ograniczony. Przykładem modelowym jest Francja. Mocna pozycja władzy wykonawczej, także w zakresie spraw wspólnotowych, jest związana z przesunięciem kompetencji prawodawczej ze Zgromadzenia Narodowego na władzę wykonawczą: prezydenta i rząd - prezydent podpisuje rozporządzenia z mocą ustawy (franc. ordonnances) przyjęte na posiedzeniu rządu (art. 13 Konstytucji).
W parlamentach krajów członkowskich działają komisje parlamentarne do spraw europejskich. Rola takich komisji może sprowadzać się do wykonywania kompetencji zaledwie równoważnych z kompetencjami innych komisji parlamentarnych, z uwzględnieniem jedynie różnego zakresu przedmiotowego. Może też wiązać się z uprawnieniami komisji niemal równorzędnymi z uprawnieniami całej izby (izb) parlamentarnej - wówczas gdy sprawa dotyczy prawa lub polityki wspólnotowej. Uzasadnieniem drugiego rozwiązania jest umożliwienie szybkiej debaty (z uwagi na będący w toku wspólnotowy proces legislacyjny) albo ograniczenie jawności, konieczne w pewnych kwestiach polityki negocjacyjnej. Np. część posiedzeń komisji do spraw europejskich w parlamencie duńskim odbywa się z wyłączeniem jawności, a stenogramy posiedzeń udostępniane są jedynie marszałkowi oraz jednemu przedstawicielowi z każdej partii politycznej reprezentowanej w parlamencie. Wyłączenie kompetencji parlamentu jako całości jest rekompensowane składem komisji, który odzwierciedla reprezentację parlamentarną. Komisja stanowi quasi - parlament.
Podobnie, komisja parlamentarna do spraw europejskich w niemieckim Bundestagu ma możliwość wykonywania kompetencji przynależnych Bundestagowi, zastępując w ten sposób posiedzenie plenarne parlamentu. Nie są wyłączone uprawnienia innych komisji parlamentarnych do przeprowadzania debaty w sprawach związanych z Unią Europejską. Regulamin Bundestagu gwarantuje współpracę komisji do spraw Unii Europejskiej z innymi komisjami stałymi, którym przekazywane są dokumenty przedmiotowo związane z działaniem tych komisji.
W parlamencie duńskim inne komisje parlamentarne są włączone do całości procesu kontroli poprzez opiniowanie propozycji wspólnotowych dotyczących np. ochrony zdrowia, środowiska, rynku pracy, konsumentów.
Podstawą powołania komisji do spraw europejskich może być konstytucja, ustawa albo uchwała parlamentu (jego regulamin). Poziom regulacji decyduje w pewnym stopniu o znaczeniu komisji. W Republice Federalnej Niemiec komisja do spraw Unii Europejskiej jest ustanowiona normą konstytucyjną (znowelizowany art. 45 Konstytucji). W związku ze strukturą federacyjną, również w Bundesracie funkcjonuje komisja właściwa w sprawach wspólnotowych (obecnie - art. 52.3a Konstytucji). Komisja ta opiniuje, w imieniu Bundesratu, te propozycje wspólnotowe, które są pilne albo dotyczą spraw traktowanych jako poufne.
Oprócz kompetencji szczególnych, właściwych tylko tej komisji, komisja do spraw Unii Europejskiej posiada kompetencje przynależne każdej innej komisji parlamentarnej, bez względu na przedmiot działalności.
Kompetencje te nie są w kontekście kontroli parlamentarnej bez znaczenia, zwłaszcza w parlamentach narodowych, w których komisje do spraw europejskich są wydzielone tylko ze względu na przedmiot działalności. Wówczas działanie komisji oparte jest o tradycyjne procedury parlamentarne. W szczególności, komisja parlamentarna ma prawo żądania obecności ministrów na jej posiedzeniach, wysłuchania ministrów, kierowania do nich zapytań, przedstawiania swych uwag a nawet zaleceń, monitorowania działań rządu. Ponadto, komisja przeprowadza debaty nad dokumentami tematycznie związanymi z przedmiotem swojej działalności, przygotowuje projekty aktów prawnych, które przedstawiciel komisji referuje na posiedzeniu plenarnym parlamentu, ma uprawnienie (i obowiązek) przeprowadzania debaty nad projektami aktów prawnych kierowanych do komisji w toku procesu legislacyjnego.
Parlamentarzyści będący członkami komisji zajmującej się sprawami europejskimi mają szeroką wiedzę w dziedzinie spraw europejskich - wspólnotowych i wiedzą tą gotowi są służyć innym posłom. W każdej innej specjalistycznej komisji powinni uczestniczyć posłowie dysponujący wiedzą o prawie wspólnotowym, w dziedzinie właściwej dla przedmiotu działania danej komisji. Ma to znaczenie ze względu na tworzenie prawa niesprzecznego z prawem wspólnotowym oraz na wykonywanie obowiązku transpozycji dyrektyw wspólnotowych do porządku krajowego. Dlatego też w Danii, Niemczech i Francji wypracowuje się formy współdziałania komisji do spraw europejskich z komisjami zajmującymi się wyspecjalizowanymi dziedzinami.

II. Funkcja kontrolna parlamentu
W zależności od rozwiązań narodowych może ona przejawiać się jako bardziej lub mniej kreatywna - wpływająca na stanowisko, jakie rząd (poszczególni ministrowie) zajmują w konkretnej sprawie na forum instytucji wspólnotowej - zwłaszcza Rady. Jest to więc udział parlamentu w procesie tworzenia aktów prawa wspólnotowego - oddziaływanie na treść prawa wspólnotowego na etapie projektowania wspólnotowych aktów prawnych. Na rządach spoczywa obowiązek przesyłania parlamentom lub bezpośrednio - komisjom, dokumentów wspólnotowych i to w takim czasie który umożliwia zajęcie stanowiska. Obowiązek przesyłania dokumentów może być rozszerzony o obowiązek konsultowania z parlamentem (komisją parlamentarną) zajmowanego przez rząd stanowiska, albo jeszcze dalej - uzupełniony o warunek uzyskania od komisji mandatu negocjacyjnego będącego zaleceniem (Belgia, Finlandia, Szwecja) albo wiążącą instrukcją (Dania, w pewnym stopniu: Niemcy, Wielka Brytania oraz: Austria, Francja, Holandia - co do niektórych spraw).
Kontrola rządu przez parlamenty poszczególnych krajów oraz obowiązek informowania parlamentu o projektach aktów prawnych Unii jest kwestią regulacji prawnych i praktyki konstytucyjnej każdego państwa członkowskiego. Kontrola może wynikać z norm o charakterze konstytucyjnym, z ustawodawstwa towarzyszącego, regulaminów parlamentów lub izb parlamentów.
W odniesieniu do analizowanej tu funkcji parlamentu, kształtowanie stosunków między parlamentem narodowym (w szczególności komisją parlamentarną właściwą w sprawach wspólnotowych) a rządem, modelowo można przedstawić w postaci dwóch odmiennych koncepcji (punkty: 1. i 2.)
1. Parlament posiada uprawnienia współdecydowania. Najbardziej ścisłą formą kontroli jest udzielanie rządowi (ministrowi) mandatu związanego. Jedynym państwem, w którym stosuje się taką procedurę kontroli jest Dania. Stanowisko komisji parlamentarnej do spraw europejskich (Europaudvalget) wiąże rząd w negocjacjach, które ten przeprowadza podczas obrad Rady Ministrów (Europejskiej). System został wypracowany w drodze praktyki (poczynając od etapu negocjacyjnego przystępowania do Wspólnot) i wiąże się z systemem rządów parlamentarnych. Rząd nie może sprawować władzy, jeśli ma przeciwko sobie większość parlamentarną, przy czym nie istnieje instytucja udzielenia wotum zaufania rządowi w oparciu o przedstawiony przez rząd program. Akt o przystąpieniu Danii do Wspólnot Europejskich zobowiązuje rząd jedynie do informowania komisji parlamentarnej o projektach aktów prawnych Rady, które będą bezpośrednio stosowane w Danii, albo których transponowanie będzie wymagało działania Parlamentu. Podstawą kontroli rządu przez parlament (udzielenia mandatu) są zasadniczo dwa raporty z lat 1973/74, opracowane przez komisję parlamentarną właściwą w sprawach europejskich. Komisja zbiera się regularnie w każdy piątek. Na posiedzeniu komisji obecnych jest 2-4 ministrów (wspieranych przez swoich urzędników), którzy przedstawiają stanowisko rządu w przedmiocie bieżących negocjacji w Brukseli, zaplanowanych na nadchodzący tydzień. Komisja udziela ministrowi mandatu wiążącego go w tych kwestiach, w których ma być podejmowana decyzja na poziomie wspólnotowym. Znaczenie polityczne takiego uprawnienia komisji parlamentu narodowego jest ogromne, ale doniosłość praktyczna - ograniczona z uwagi na niewielki czas przeznaczony dla komisji na udzielenie mandatu ministrowi. Zazwyczaj odbywa się to w końcowej fazie wspólnotowego procesu legislacyjnego. Z drugiej jednak strony, krótki czas motywuje rząd do większej współpracy z parlamentem (konieczność sondowania nastawienia parlamentarzystów). Oprócz prezentacji stanowiska rządu, wystąpienia ministrów obejmują informację o projektach aktów prawnych, nad którymi aktualnie trwa debata na forum instytucji wspólnotowych.
Model współdecydowania przyjęto też w Republice Federalnej Niemiec. Warto tu przytoczyć przykład niemiecki z uwagi na przejrzystość zastosowanej tam formy kontroli (poziom i szczegółowość regulacji), jej zakres, oraz ze względu na specyfikę państwa federacyjnego.
Cechy charakterystyczne niemieckiego systemu kontroli:
(1) uregulowanie na poziomie Konstytucji. Art. 23 Konstytucji (przyjęty w grudniu 1992 r. w związku z ratyfikacją Traktatu z Maastricht) wzmacnia pozycję krajów. Przed przystąpieniem do negocjacji we wspólnotowym procesie legislacyjnym, rząd federalny ma obowiązek wysłuchać opinii wyrażonej przez Bundestag. Opinia wyrażona przez Bundesrat w określonych przypadkach wiąże rząd federalny. Bundesrat ma uprawnienie do wyznaczenia przedstawiciela kraju, aby reprezentował RFN jako całość, jeśli regulacja wspólnotowa w sposób zasadniczy dotyka spraw pozostających w wyłącznej jurysdykcji krajowej;
(2) ścisłe oddzielenie (a)-udziału parlamentu federalnego w formułowaniu kompetencji Wspólnot - art. 23.1 (o kompetencji parlamentów narodowych w zakresie regulacji traktatowych będzie mowa poniżej) od (b)-jego uczestnictwa w procesie decyzyjnym w Unii Europejskiej - art. 23.2 i 3. Bundestag uczestniczy w wykonywaniu praw członkowskich RFN we Wspólnocie poprzez prawo do informacji oraz opiniowanie ustawodawstwa wspólnotowego i innych spraw pozostających w zakresie działania Unii Europejskiej;
(3) wpływ Bundestagu nie tylko na sprawy objęte pierwszym filarem ale także wymóg oddzielnej zgody na przejście do trzeciego etapu Unii Walutowej;
(4) zasady uczestnictwa Bundestagu są określone konstytucyjnie w sposób ogólny, ustawa określa szczegóły współpracy rządu federalnego i Budestagu w sprawach Unii Europejskiej - rząd ma obowiązek informowania Bundestagu o wszystkich projektach wspólnotowych, które mogą dotyczyć interesów RFN, obowiązek obejmuje projekty dyrektyw i rozporządzeń, stosowaną procedurę legislacyjną, czas podejmowania decyzji przez Radę, stanowisko negocjacyjne rządu federalnego, opinie Parlamentu Europejskiego, Komisji Europejskiej i innych państw członkowskich, treść podjętych decyzji;
(5) konstytucyjnie określony obowiązek rządu do zasięgania opinii Parlamentu dotyczy aktów prawnych Unii Europejskiej, obejmuje więc rozporządzenia, dyrektywy i decyzje podjęte na podstawie Art. 189 Traktatu ustanawiającego Wspólnoty. Opinie Bundestagu rząd bierze pod uwagę w negocjacjach. Ustawa, posługując się mocniejszym sformułowaniem, stanowi iż opinie Bundestagu powinny leżeć u podstaw stanowiska negocjacyjnego rządu. Jednak żadne z tych sformułowań nie daje podstaw do związania rządu opinią parlamentu, chodzi raczej o obowiązek wnikliwego rozważenia opinii i udzielenia wyjaśnienia w przypadku jej nieuwzględnienia w negocjacjach.
(6) właściwą do analizowania i referowania informacji rządu (a także spraw związanych z traktatami założycielskimi i ich zmianami) oraz opiniowania jest w Bundestagu parlamentarna komisja do spraw Unii Europejskiej. Komisja właściwa w sprawach europejskich działa także w Bundesracie (o komisjach parlamentarnych do spraw europejskich była mowa w punkcie I.).
2. Stanowisko parlamentu (komisji parlamentarnej) ma wyłącznie charakter opiniodawczy. Parlament może tylko oddziaływać poprzez wskazanie, zalecenie preferowanego przez ciało parlamentarne stanowiska, jednak bez możliwości późniejszego egzekwowania konkretnych poczynań ministra na forum instytucji wspólnotowej.
Przykładem przyjęcia takiego modelu jest Belgia. W zakresie kontroli równoległe są kompetencje parlamentu federalnego (w sprawach o charakterze osobowym) i rad regionalnych (w sprawach o charakterze terytorialnym). Podstawa prawna kontroli, podobnie jak w RFN, jest trzystopniowa: konstytucja, ustawa - prawo o stosunkach międzynarodowych Wspólnot (belgijskich) i Regionów oraz uchwała parlamentu. Obowiązek informowania wynikający z art. 168 Konstytucji jest skonkretyzowany w ustawie, dotyczy przystępowania do traktatów i modyfikacji traktatów oraz przyjmowania innych aktów prawnych Wspólnot. Izby parlamentu i rady krajowe w zakresie spraw im właściwych formułują swoją opinię, która jednak nie jest wiążąca dla stanowiska rządu.
Większa jest samodzielność rządu we Francji. Polityka Francji względem Wspólnot jest domeną rządu (tak jak polityka zagraniczna jest tradycyjnie domeną rządów). Jednakże obowiązek rządu przedkładania propozycji aktów wspólnotowych, zawierających przepisy o znaczeniu ustawowym, Zgromadzeniu Narodowemu i Senatowi jest obowiązkiem konstytucyjnym (art. 88.4 Konstytucji). Każda z izb ma kompetencję podejmowania rezolucji w tym zakresie.
3. Wyznacznikami zakresu kontroli wykonywanej przez parlament narodowy (komisję parlamentarną) są:
- prawo do debaty nad dokumentami wspólnotowymi, które nie zostały przedłożone parlamentowi przez rząd,
- prawo żądania przedstawienia przez rząd prognozowanych konsekwencji aktu wspólnotowego dla porządku prawnego krajowego: czy przyjęcie danego aktu będzie wymagać zmian ustawowych, jakie są przewidywane konsekwencje finansowe,
- możliwość wpływania na odroczenie procedury wspólnotowej w celu umożliwienia parlamentowi zapoznania się z odpowiednimi dokumentami (tak w Wielkiej Brytanii),
- etap procedury wspólnotowej, na którym dokonywana jest kontrola. Kontrola konkretnych dokumentów wspólnotowych, które mają być źródłem prawa powinna odbywać się na etapie projektowania poszczególnych aktów prawnych, tak aby wola parlamentu narodowego znalazła (pośrednio i warunkowo - w zależności od regulacji wewnętrznych) swój wyraz w poczynaniach członków rządu na forum instytucji Unii Europejskiej,
- forma uzewnętrznienia stanowiska parlamentu co do określonego dokumentu (np. rezolucja, uchwała, zalecenie itp.),
- uprawnienie do kontroli stopnia w jakim rząd wziął pod uwagę stanowisko parlamentu,
- monitorowanie przez parlamenty narodowe realizacji umów zawieranych między państwami członkowskimi. Dotyczy to np. Francji, Włoch i Holandii, gdzie powołane zostały odpowiednie komisje parlamentarne do monitorowania realizacji Porozumień z Schengen,
- organizacja wewnętrzna Parlamentu - ogromna liczba dokumentów wspólnotowych może stwarzać problemy techniczne, związane z obsługą komisji parlamentarnych.
Ponadto, parlamenty narodowe mają jeszcze jedną istotną kompetencję w sprawach wspólnotowych - uchwalając budżet państwa decydują jednocześnie o tej części budżetu, która jest wkładem państwa członkowskiego do budżetu Unii. W zależności od rozwiązań przyjętych w państwach członkowskich, inicjatywa legislacyjna w sprawach budżetowych może być zastrzeżona wyłącznie dla rządu, a parlament jest władny projekt przyjąć w całości albo odrzucić, przy czym odrzucenie może wymagać większości kwalifikowanej.
4. Ograniczenia przedmiotowe możliwości wykonywania kontroli przez parlamenty narodowe (komisje parlamentarne) dotyczą spraw z zakresu drugiego i trzeciego filaru oraz spraw Unii Gospodarczej i Monetarnej. Chodzi tu więc o tak ważkie dla narodów państw członkowskich kwestie jak: konwergencja ekonomiczna, wspólna waluta, swobody obywatelskie, polityka zagraniczna. W odniesieniu do Unii Gospodarczej i Walutowej, Rada może decydować w głosowaniu większościowym, że państwa członkowskie mogą odstąpić od uzgodnionych kryteriów ekonomicznych. W takiej sytuacji parlamenty narodowe są wyłączone z kontroli podejmowanych decyzji. W odniesieniu do spraw zagranicznych, Rada powstrzymuje się często od informowania Parlamentu Europejskiego, a ministrowie spraw zagranicznych krajów członkowskich powstrzymują się od informowania swoich parlamentów (Wielka Brytania, Francja). Zakres przekazywanej informacji i sposób jej udostępniania zależy w dużym stopniu od woli politycznej władzy wykonawczej oraz jej zdolności do wykorzystywania luzów decyzyjnych w tym zakresie.
Wśród źródeł ograniczeń kompetencji kontrolnych można wskazać:
- tradycyjną właściwość władzy wykonawczej w sferze stosunków o charakterze międzynarodowym, w kontekście uznawania spraw związanych z polityką wspólnotową jako spraw ze sfery stosunków międzynarodowych (coraz częściej wskazuje się jednak, że kwestie prawa i polityki wspólnotowej nie należą do kategorii „spraw zagranicznych"),
- przesuwającą się granicę pomiędzy materią, w której do stanowienia prawa powołany jest parlament a tą, w której kompetencje należą do władzy wykonawczej - tendencję do przenoszenia uprawnień prawodawczych na rząd. Dotyczy to nie tylko Konstytucji francuskiej; w innych państwach parlamenty z własnej inicjatywy formułują dla rządu nieograniczone czasowo upoważnienie do dokonywania transpozycji dyrektyw wspólnotowych do prawa krajowego (Hiszpania, Włochy, Wielka Brytania),
- pozostawienie władzy wykonawczej inicjatywy legislacyjnej w zakresie transponowania dyrektyw; przy czym coraz częściej dyrektywy wspólnotowe w rzeczywistości pozostawiają instytucjom krajowym niewiele swobody w wyborze sposobu ich wykonania,
- procedurę wspólnotową (głosowanie większościowe w Radzie, brak jakiejkolwiek możliwości kontroli parlamentu narodowego w odniesieniu do rozporządzeń wspólnotowych już obowiązujących - w odróżnieniu od dyrektyw, w przypadku których to również od parlamentu krajowego może zależeć sposób ich wykonania).
W celu pokonania ograniczeń stosuje się środki zaradcze o dwojakim charakterze:
1) instytucjonalne: propozycje powołania - na poziomie instytucji europejskich -ciała (komisji) stworzonego wyłącznie z parlamentarzystów narodowych celem kontrolowania, czy propozycje Komisji są zgodne z zasadą pomocniczości, kontroli podstaw prawnych działań Wspólnoty, kontroli propozycji z zakresu drugiego i trzeciego filaru.
2) praktyczne - poddanie monitorowaniu przez parlament narodowy działań rządu podejmowanych w zakresie: Unii Gospodarczej i Monetarnej (np. parlamenty Niemiec i Holandii opiniowały przystąpienie do Unii Gospodarczej i Monetarnej), spraw zagranicznych, spraw bezpieczeństwa wewnętrznego, wymiaru sprawiedliwości (drugi i trzeci filar) - zawieranie w tym celu wewnętrznych porozumień między parlamentem a rządem. Postulowane jest zapewnienie informacji (i kontroli) parlamentu narodowego nie tylko w sprawach z zakresu działania legislacyjnego Unii w ramach pierwszego filaru ale także w zakresie objętym białymi i zielonymi księgami Komisji, zapewnienie informacji o rezolucjach i konkluzjach Rady przygotowanych na podstawie komunikatów Komisji, o opiniach Komisji dotyczących dopuszczalnej pomocy państwa. Na wymienione tutaj dokumenty oraz obszary działalności wspólnotowej rozciągnięta (chociaż w różnym zakresie) jest informacja przekazywana przez rządy do parlamentów Belgii, Hiszpanii, Holandii, Irlandii, Portugalii i Wielkiej Brytanii.

III. Niekwestionowaną kompetencją parlamentów narodowych jest ratyfikacja Traktatów założycielskich, traktatów je zmieniających oraz traktatów o przystąpieniu - jest to nie tyle forma kontroli ale kompetencja do całościowego zaakceptowania lub odrzucenia dokumentu. W tych sprawach stanowisko parlamentów narodowych ma takie samo znaczenie (moc decyzyjną) jak stanowisko rządów. W państwie federacyjnym (np. Republika Federalna Niemiec) gwarantuje się prawo współdecydowania reprezentacjom krajów (regionów). Art. 23 Konstytucji RFN wymaga zgody Bundestagu i Bundesratu wyrażonej większością kwalifikowaną 2/3 głosów w obydwu izbach. Zgoda kwalifikowanej większości wymagana jest też dla regulacji europejskich wpływających na treść praw wyrażonych w Konstytucji.

IV. Pośrednio, funkcje informacyjno-kontrolne parlamentów krajowych są realizowane poprzez COSAC - Konferencję Organów Wyspecjalizowanych w Sprawach Wspólnotowych. W Konferencji uczestniczą wybrani deputowani parlamentów narodowych (w przypadku parlamentów dwuizbowych - reprezentowane są obie izby) i wybrani członkowie Parlamentu Europejskiego. Obecnie COSAC jest nieformalną płaszczyzną rozmów parlamentów a nie organem decyzyjnym. Uczestniczący parlamentarzyści są informowani o działalności Rady. Znacząca zmiana wprowadzona zostanie po wejściu w życie Traktatu amsterdamskiego zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej, Traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i inne odnośne akty. Nastąpi to pierwszego dnia drugiego miesiąca następującego po złożeniu przez wszystkie państwa - strony instrumentów ratyfikujących Traktat (zgodnie z wymogami konstytucyjnymi tych państw). Do Traktatu dołączony został Protokół o roli parlamentów poszczególnych państw w Unii Europejskiej (Aneks II). Zgodnie z protokołem COSAC zostanie wzmocniona i włączona do Traktatu o Unii Europejskiej. Konferencja, wyrażając wspólną wolę uczestników, będzie mogła inicjować i analizować projekty aktów prawnych, które mogą oddziaływać na prawa i wolności jednostek, będzie postulować zmiany legislacyjne Unii, dotyczące przede wszystkim zasady pomocniczości, przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości i poszanowania praw podstawowych (poprzez kierowanie takich postulatów do Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji). (Jednocześnie protokół zastrzega, że propozycje przedłożone przez COSAC nie wiążą parlamentów narodowych.)
Ponadto, zgodnie z Protokołem, dokumenty konsultacyjne Komisji - białe i zielone księgi oraz komunikaty - mają być niezwłocznie przekazywane parlamentom narodowym. Projekty aktów prawnych Komisji powinny być w krótkim czasie dostępne dla rządów państw członkowskich, aby te mogły z kolei udostępnić je swoim parlamentom. W ten sposób protokół wyznacza ramy informacji przekazywanej parlamentom i konkretyzuje obowiązek rządów.
Wskazane wyżej zaakcentowanie roli parlamentów narodowych ma być rozwiązaniem ogólnego problemu tzw. deficytu demokracji w Unii Europejskiej, wynikającego ze scedowania na Wspólnotę kompetencji prawotwórczych parlamentów narodowych. W Unii z kolei, główny ciężar kompetencji prawodawczych, tradycyjnie przysługujących organom pochodzącym z wyborów powszechnych, spoczywa na organach, których sposób powołania bardziej sugerowałby kompetencje wykonawcze (Rada, Komisja) niż prawodawcze. Chodzi więc o instytucjonalizację wspólnego działania parlamentów narodowych i zwiększenie kontroli parlamentarnej w Unii Europejskiej.

V. Oprócz formy współpracy parlamentów krajowych z Parlamentem Europejskim jaką jest COSAC, działa jeszcze Konferencja Przewodniczących Parlamentów. Z inicjatywy Parlamentu Europejskiego, Konferencja obraduje co dwa lata i jest forum niesformalizowanej wymiany poglądów parlamentów narodowych na kwestie wspólnotowe. Konferencja ma częściowo zaradzić deficytowi demokracji w Unii Europejskiej, a pośrednio sprzyja kontroli parlamentarnej działań rządów państw członkowskich.


Biuro Studiów i Ekspertyz, 1998 r.