PHARE - program pomocy finansowej Unii Europejskiej dla krajów Europy Środkowo-Wschodniej

Janusz Jeziorski

Raport nr 132



Przedmiotem niniejszego raportu jest dotychczasowe funkcjonowanie (zakres pomocy finansowej, struktura programu oraz procedury implementacji) programu PHARE. Przedstawione zostały propozycje Komisji Europejskiej dotyczące nowej orientacji PHARE zwizane z przyszłą akcesją m. in. Polski do Unii Europejskiej. Niniejsze opracowanie zawiera także informacje na temat wielkości pomocy finansowej udzielanej Polsce w ramach PHARE oraz dane na temat obecnie realizowanych programów pomocowych w Polsce

Spis treści
PODSTAWY PRAWNE I ORGANIZACYJNE PROGRAMU PHARE
Wieloletnie programy indykatywne
Programy transgraniczne
Programy wielonarodowe
Programy horyzontalne
Zdecentralizowany system implementacji (DIS) v Oceny funkcjonowania programu PHARE
Propozycje zmian programu PHARE
ROZWÓJ PROGRAMU PHARE
Nowa orientacja PHARE
ŚRODKI FINANSOWE DLA POLSKI W RAMACH PROGRAMU PHARE
Pomoc dla Polski w ramach PHARE w 1997 r.
Programy PHARE dla Polski w ujęciu sektorowym
Rolnictwo
Rozwój sektora prywatnego i restrukturyzacja przedsiębiorstw
Ochrona środowiska
Infrastruktura
Edukacja, ochrona zdrowia i badania naukowe
Zwalczania bezrobocia i rynek pracy
Administracja publiczna i reformy instytucjonalne
Demokracja i społeczeństwo obywatelskie
PHARE I INNE PROGRAMY UNII EUROPEJSKIEJ
PODSUMOWANIE
Wykorzystane materiały

Program PHARE (Poland-Hungary Assistance in Restructuring their Economies) jest programem bezzwrotnej pomocy finansowej Wspólnot Europejskich skierowanym do państw Europy środkowo- wschodniej. Program ten został zainicjowany w 1989 r. i początkowo obejmował Polskę i Węgry. Obecnie z programu PHARE korzystają również Czechy, Słowacja, Rumunia, Bułgaria, Estonia, Litwa, Łotwa, Albania i Słowenia. Przez krótki okres czasu (w 1990 r.), do momentu przyłączenia się do Republiki Federalnej Niemiec, programem PHARE objęta była także Niemiecka Republika Demokratyczna.
Program PHARE nie jest jedynym programem pomocowym Unii Europejskiej dla krajów Europy wschodniej i południowej. Do państw powstałych po rozpadzie Jugosławii skierowany jest program OBNOVA. Jego beneficjentami są: Bośnia i Hercegowina, Chorwacja, Federalna Republika Jugosławii oraz dawna Jugosławiańska Republika Macedonii (FYROM)1). Do czasu uruchomienia programu OBNOVA Bośnia i Hercegowina oraz FYROM korzystały od 1994 r. ze środków pomocowych programu PHARE. Natomiast programem TACIS są objęte od roku 1991 kraje dawnego Związku Radzieckiego (Armenia, Azerbajdżan, Białoruś, Gruzja, Kazachstan, Kirgistan, Mołdawia, Rosja, Tadżykistan, Turmenistan, Ukraina i Uzbekistan) oraz Mongolia2).
Pod względem wielkości alokowanych środków finansowych, program PHARE jest największym programem Unii skierowanym do krajów europejskich nie będącym członkiem tej organizacji. (W latach 1990-1994 alokacja środków PHARE wyniosła 4 283 MECU (MECU=1 mln ECU), zaś środków programu TACIS 1 870 MECU.)
Wielkość zobowiązań (commitments) jakie zgłosiła Unia Europejska w latach 1990-1996 wobec 10 krajów-beneficjentów3) programu PHARE wyniosła 4 505 MECU. Zobowiązania te oznaczają wielkość środków finansowych przewidzianych w budżecie Unii Europejskiej do wykorzystania przez dany kraj lub grupę krajów- beneficjentów w ramach programów zaakceptowanych przez Komisję Wspólnot Europejskich i posiadających podpisane memorandum finansowe.
W statystykach Komisji Europejskiej4) podawana jest również kwota zobowiązań Unii Europejskiej za lata 1990-1996 (tab. 1) wynosząca łącznie 6 636,1 MECU. Jest ona sumą środków pomocowych przeznaczone dla wspomianej dziesiątki krajów oraz środków przyznanych w ramach PHARE dla Albanii, Bośni i Hercegowiny, FYROM, dawnej Czechosłowacji oraz środków programów wielonarodowych (multi-country programmes) i tzw. horyzontalnych.
Głównym beneficjentem pomocy finansowej w ramach programu PHARE jest Polska. Nie licząc środków pochodzących z programów wielonarodowych i tzw. programów horyzontalnych, Polska otrzymuje nieco ponad 30% środków finansowych przewidzianych w programie PHARE. W latach 1990-1996 Polska w ramach tego programu uzyskała 1 389,5 MECU (do końca 1997 r. zaś 1 537,48 MECU)5).

Tab. 1 Pomoc finansowa Unii Europejskiej w latach 1990-1996 w ramach programu PHARE
ZobowiązaniaKontraktyPłatności
MECUMECU%MECU %
Albania385,0262,268237,162
Bośnia177,3122,36987,950
FYROM110,085,97875,769
Polska1389,56) 862,962858,562
Węgry683,8461,868459,067
CSRS232,2228,498226,097
Czechy284,096,134105,9377)
Słowacja130,973,05670,053
Litwa179,0108,76165,737
Estonia130,365,15038,229
Łotwa132,082,96349,538
Rumunia726,1491,068406,356
Bułgaria538,2341,463308,357
Słowenia91,090,39988,397
programy wielonarodowe704,2486,869373,053
programy horyzontalne742,6474,164323,644
Ogółem6636,14301,8653727,256

Źródło: The Phare Programme: An interim evaluation, European Commission, 1997.

PODSTAWY PRAWNE I ORGANIZACYJNE PROGRAMU PHARE

Kwestie pomocy finansowej udzielanej w ramach programu PHARE uregulowane są w aktach Unii Europejskiej (1) oraz w układach stowarzyszeniowych (2) zawartych pomiędzy poszczególnymi państawami Europy środkowo-wschodniej oraz Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi. Corocznie alokacje środków pomocowych (w ramach Krajowych Programów Operacyjnych) są podpisywane przez rządy państw- beneficjentów z Komisją Europejską w formie umów międzypaństwowych (3). Podobną formę mają wynegocjowane programy współpracy transgranicznej.

1. Podstawę prawną programu PHARE stanowi Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3906/89 z dnia 18 grudnia 1989 r., opublikowane w dniu 23 grudnia 1989 r. (OJ 375/89). Rozporządzenie to było wielokrotnie nowelizowane m.in. w miarę obejmowania programem PHARE innych państw Europy środkowej i wschodniej (kolejne zmiany i uzupełnienia: dok. nr. 390R26988) z dnia 24.09.1990, dok. nr. 391R38000 z dnia 23.12.1991, dok. nr. 392R2334 z dnia 14.08.1992, dok. nr. 393R1764 z dnia 01.01.1993, dok. nr. 395R1366 z dnia 20.06.1995, dok. nr. 396R0463 z dnia 18.03.1996, dok. nr. 396R0753 z dnia 29.04.1996).

Tab. 2 Zobowiązania (środki przyznane) PHARE w MECU w podziale na poszczególne kraje w latach 1990-1996
1990-19921993199419951996Razem
Albania120,075,049,088,053,0385,0
Polska577,8225,0206,8174,0203,01388,59
Węgry306,899,085,092,0101,0683,8
CSRS232,7----232,7
Czechy-60,060,0110,054,0284,0
Słowacja-40,040,046,04,5130,5
Litwa20,025,039,042,053,0179,0
Estonia10,012,022,524,061,8130,3
Łotwa15,018,029,532,537,0132,0
Rumunia301,8139,9100,066,0118,4726,1
Bułgaria223,385,285,083,062,5539,0
Słowenia9,011,024,025,022,091,0
FYROM10,025,025,025,025,0110,0
Bośnia37,3---140,0177,3
programy wielonarodowe276,7112,086,0104,0125,5704,2
programy horyzontalne143,874,3119,1243,2162,2742,6
Razem2284,31001,4972,91154,71222,96636,1

Źródło: ibidem

Celem programu PHARE było początkowo wsparcie działań państw Europy środkowej i wschodniej w restrukturyzacji ich gospodarek i stworzeniu tam warunków do normalnego funkcjonowania gospodarki rynkowej. W odniesieniu do grupy krajów najbardziej zaawansowanych w procesie transformacji gospodarczej i ustrojowej, a zarazem krajów, które złożyły wniosek akcesyjny do Unii Europejskiej, głównym celem pomocy finansowej PHARE stało się obecnie wsparcie procesu integracji tych krajów z Unią Europejską.
Powołanie programu PHARE poprzedził Szczyt w Paryżu, który odbył się w dniach 14-15 lipca 1989 r. w którym uczestniczyły 24 państwa członkowskie Organizacji Współpracy i Rozwoju Ekonomicznego (G-24). Wówczas to powierzono Komisji Europejskiej przygotowanie programu wspierającego reformy strukturalne gospodarek Polski i Węgier. Taki program został przedstawiony grupie G-24 w dniu 26 września 1989 r. W grudniu 1989 r. wydane zostało przez Radę Europejską wspomniane Rozporządzenie Nr 3906/89.
W myśl art. 3 ust.1 Rozporządzenia pomoc Wspólnot Europejskich ma ma celu wsparcie procesu reform, a w szczególności finansowanie lub współfinansowanie projektów związanych z restrukturyzacją gospodarki. Za szczególnie ważną uznano pomoc skierowaną dla rolnictwa, przemysłu, inwestycji, energetyki, szkolenia, ochrony środowiska, handlu i usług krajów-beneficjentów. Realizację programu PHARE rozpoczęto w 1990 r. i początkowa kwota pomocy dla Polski i Węgier (do 31 grudnia 1990 r.) wymieniona w art. 2 Rozporządzenia Nr 3906/89 wynosiła 300 MECU. Artykuł 3 ust. 2 stanowi, że przy wyborze przedsięwzięć finansowanych na mocy tej Regulacji będzie brana pod uwagę opinia, preferencje i życzenia krajów-beneficjentów tego programu. Program ten z biegiem lat uległ wielu zmianom; główne z nich zostały omówione w dalszej części opracowania.
2. Wzajemne stosunki państw Europy środkowej i wschodniej oraz Unii Europejskiej uregulowane są w układach stowarzyszeniowych. Z wyjątkiem Albanii i krajów dawnej Jugosławii, objętych obecnie programem OBNOVA, układy takie zawarły wszystkie pozostałe państwa Europy środkowej i wschodniej uczestniczące w programie PHARE. Państwa te także złożyły wnioski akcesyjne do Unii Europejskiej. Polska zawarła układ Stowarzyszeniowy ze Wspólnotami Europejskimi w grudniu 1991 r.
Podstawą prawną na której opierają się wzajemne stosunki Polski i Unii Europejskiej jest Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie pomiędzy Polską a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi. Został on podpisany 16 grudnia 1991 r. i wszedł w życie 1 lutego 1994 r. Układ określa m.in. zasady stopniowego tworzenia wspólnego obszaru wolnego handlu między Polską a Wspólnotami w okresie maksymalnie 10 lat od wejścia w życie Układu oraz zawiera stwierdzenie, że końcowym celem Polski jest członkostwo we Wspólnocie, a Stowarzyszenie pomoże Polsce osiągnąć ten cel.
Instrumentem realizacji celów określonych w Układzie jest czasowa pomoc finansowa udzielana Polsce przez Unię Europejską. W części VIII Układu pt. Współpraca finansowa określone zostały zasady i formy na jakich Polska będzie otrzymywała pomoc finansową. W art. 96 Układu postanowiono, że Polska będzie korzystać z czasowej pomocy finansowej ze strony Wspólnoty w formie subwencji i kredytów, przeznaczonych na przyspieszenie przemian gospodarczych w Polsce, a także na udzielenie Polsce pomocy w przezwyciężaniu gospodarczych i społecznych skutków przekształceń strukturalnych.
Zgodnie z art. 97 Układu do końca 1992 r. pomoc finansowa dla Polski realizowana była poprzez środki z programu PHARE przewidziane w Rozporządzeniu Rady EWG Nr 3906/89, zaś po roku 1992 pomoc ta miała być przekazywana w ramach wieloletnich programów finansowych. Inną formą pomocy finansowej przewidzianą w Układzie są kredyty udzielane przez Europejski Bank Inwestycyjny.
3. Coroczne alokacje środków finansowych w ramach Krajowego Programu Operacyjnego są przedmiotem umowy międzyrządowej zawieranej pomiędzy rządem danego państwa a Komisją Europejską. Propozycje dotyczące zakresu sektorowego pomocy finansowej i wielkości alokacji zgłaszane są Komisji Europejskiej w formie Sektorowych Programów Operacyjnych i są przedmiotem corocznych negocjacji. Programy sektorowe składają się na Krajowy Program Operacyjny (PHARE Country Operational Programme). Program krajowy (a ściślej: Memorandum Finansowe do Krajowego Programu Operacyjnego) jest przedmiotem umowy międzyrządowej10) zawartej pomiędzy rządem danego państwa a Komisją Europejską11)

Wieloletnie programy indykatywne
Na szczycie Rady Europejskiej w Essen (w grudniu 1994 r.) postanowiono wprowadzić od 1995 r. wieloletnie programy indykatywne (WPI). Programy zawarte w WPI były ukierunkowane na realizację strategii przedakcesyjnej krajów ubiegających się o przystąpienie do Unii Europejskiej, zaś wprowadzenie WPI miało również na celu zwiększenie absorbcji środków finansowych przez dany kraj i doprowadzenie do większej racjonalności oraz elastyczności w gospodarowaniu nimi. Sposobem realizacji tego zadania jest planowanie i realizacja programów pomocowych w perspektywie kilkuletniej i koncentracja nakładów na niektórych tylko zadaniach12).
WPI z jednej strony odzwierciedla priorytety i zadania poszczególnych rządów związane z realizacją strategii przedakcesyjnej, z drugiej zawiera zobowiązanie finansowe Unii Europejskiej. Programy sektorowe oraz krajowy program operacyjny są corocznym „doprecyzowaniem" zadań i priorytetów określonych w WPI.

Programy transgraniczne
Programy transgraniczne (Cross-border cooperation) zostały zainicjowane w 1994 r. i są realizowane w obszarach przygranicznych krajów ubiegających się o członkostwo w Unii Europejskiej. „Lustrzane" programy po stronie krajów członkowskich Unii Europejskiej są finansowane ze środków programu INTERREG. Środki finansowe kierowane są głównie na rozwój infrastruktury (w tym budowa nowych terminali na przejściach granicznych), ochronę środowiska, rozwój turystyki, handlu oraz zasobów ludzkich.
Kraje-beneficjenci pomocy finansowej Unii Europejskiej korzystają także z innych form programu PHARE. Poza wspomnianymi programami współpracy transgranicznej, kraje Europy środkowej i wschodniej objęte są programami wielonarodowymi i horyzontalnymi.

Programy wielonarodowe
Programy wielonarodowe PHARE stanowią jeden z elementów przyszłej integracji europejskiej. Jednym z ich głównych celów jest pogłębienie współpracy pomiędzy krajami kandydującymi do członkostwa w Unii Europejskiej (zarówno na poziomie podejmowania decyzji, jak i wspólnej realizacji programów). W stosunku do programów narodowych (realizowanych w ramach krajowych programów operacyjnych) programy wielonarodowe uzgadniane są według innych procedur. Kierunki działania, liczba wspieranych obszarów określane są wspólnie przez państwa uczestniczące w tych programach oraz Komisję Europejską.
W latach 1990-1996 Komisja Europejska na pomoc w ramach programów wielonarodowych przyznała 704,2 MECU (10,6% całości środków finansowych PHARE). Pomoc finansowa była kierowana na rozwój infrastruktury (transport, telekomunikacja, przesył energii), ochronę środowiska, rozwój zasobów ludzkich, pomoc dla małych i średnich przedsiębiorstw, ujednolicanie norm i standardów technicznych, rozwój administracji publicznej, współpracę transgraniczną i ułatwianie warunków międzynarodowej współpracy handlowej, zwalczanie zorganizowanej, międzynarodowej przestępczości. W ramach programów wielonarodowych PHARE działają m.in. programy: TEMPUS13), COSINE, JOPP i SIGMA.

Programy horyzontalne
Programy horyzontalne wprowadzone zostały przez Komisję Europejską w związku ze strategią przedakcesyjną realizowaną przez poszczególne kraje Europy środkowej i wschodniej. Programy horyzontalne mają stymulować pozytywnie tempo realizacji strategii przedakcesyjnej przez rozwój demokracji, partnerstwa i badań z zakresu nauk ekonomicznych. Obecnie realizowane są m.in. programy:

Program Demokracja ma służyć rozwojowi organizacji pozarządowych i budowie społeczeństwa obywatelskiego oraz rozwojowi demokracji w krajach Europy środkowej i wschodniej. Partnerstwo 1996 ma wspierać lokalny rozwój gospodarczy, zaś ACE (Action for Cooperation in Economics) - badania w zakresu nauk ekonomicznych. Ze środków programu ACE finansowane są stypendia, programy badawcze, udział w konferencjach studentów i pracowników naukowych zajmujących się problematyką ekonomiczną.

Zdecentralizowany system implementacji (DIS)
W realizacji programu PHARE przewidziane zostały procedury zdecentralizowanej implementacji. W tym systemie kluczową rolę odgrywa:


W przypadku Polski, jednostkami zarządzającymi programami (PMU) są instytucje i organizacje podległe organom administracji rządowej (najczęściej fundacje Skarbu Państwa), centralne instytucje państwa, dyrekcje generalne i agencje rządowe oraz w przypadku programów transgranicznych - Władza Wdrażająca Program Współpracy Przygranicznej, będąca organem kolegialnym przedstawicieli rządów i organów samorządowych państw przygranicznych uczestniczących w danym projekcie. Włączenie organów administracji państw-beneficjentów pomocy finansowej w proces zarządzania programami PHARE miało dwa cele:
Za realizację programu po stronie kraju beneficjenta odpowiedzialny jest Pełnomocnik ds. programu (Programme Authorising Officer), którym w Polsce jest najczęściej podsekretarz stanu w danym ministerstwie, dyrektor generalny lub dyrektor departamentu, prezes fundacji lub agencji rządowej.
W procedurze programowania PHARE występuje wiele elementów. Są to m.in.: budżet Unii Europejskiej określający również skalę pomocy finansowej w danym roku dostępną krajom Europy środkowej i wschodniej w ramach PHARE, umowy zawarte pomiędzy Komisją Europejską a rządami krajów-beneficjentów dotyczące wieloletnich programów indykatywnych (i wynikające stąd zobowiązania Wspólnot), propozycje sektorowe dotyczące finansowania określonych projektów, krajowy program operacyjny (zbierający projekty sektorowe), memorandum finansowe.
Propozycje sektorowe (zgodne z priorytetami określonymi w WPI) jak i całość krajowego programu operacyjnego są przedmiotem negocjacji z Komisją Europejską. Po ustaleniu celów i środków danego programu i podpisaniu memorandum finansowego, jednostka wdrażająca program (PMU) przygotowuje plan strategiczny, a następnie co pół roku programy pracy. Dokumenty te wymagają każdorazowo akceptacji Komisji Europejskiej. Zaakceptowany program pracy otwiera dopiero procedurę wyboru podmiotu realizującego kontrakt. Jednakże droga do uzyskania konkretnych środków finansowych jest jeszcze daleka.

Oceny funkcjonowania programu PHARE
Trybunał Rewidentów Księgowych oceniając funkcjonowanie zdecentralizowanego systemu implementacji programu PHARE w latach 1990-199514) stwierdził m.in. okres czasu upływający od rozpoczęcia danego programu do chwili wpłynięcia płatności do PMU w latach 1990-1995 wynosił średnio około 1 roku. W Bułgarii okres ten wynosił przeciętnie 14,1 miesiąca, w Czechach 9,7 miesiąca, na Węgrzech 11,3 miesięcy, w Polsce 13,2 miesiąca, w Rumunii 11,8 miesiąca, a w Słowacji 10,6 miesiąca15).
W procedurze programowania PHARE wprowadzono z biegiem lat wiele zmian. Dotyczyły one m.in. zwiększenia roli przedstawicielstw Komisji Europejskiej w krajach- beneficjentach pomocy PHARE, wprowadzeniu programowania wieloletniego (WPI). W Polsce uproszczeniu uległa procedura przygotowywania projektów programów do negocjacji z Komisją Europejską.
System ten nie funkcjonuje jednak tak sprawnie jak oczekiwano i składa się na to wiele, różnych przyczyn leżących po stronie Komisji Europejskiej jak i krajów ubiegających się o członkostwo w Unii Europejskiej.

W 1997 r. rząd polski oceniał, że zasadniczym mankamentem PHARE pozostaje jego duża bezwładność i wynikająca z niej stosunkowo powolna absorpcja środków. Wielomiesięczny proces corocznego programowania kończy podpisanie Krajowego Programu Operacyjnego, który jest dopiero początkiem przygotowań do realizacji każdego z programów sektorowych. Przygotowania wraz z rozpisaniem przetargów kończą się po upływie kolejnego roku, faza uzgadniania kontraktów i uruchamiania płatności może trwać nawet 9 miesięcy. Ta złożona procedura trwa łącznie czasem nawet 2-3 lata, zanim zostaną wykorzystane pierwsze środki danego programu. W niektórych wypadkach wymagana jest wielokrotna aprobata Komisji Europejskiej, zanim uruchomi się główne transze środków. Komisja Europejska może wstrzymać realizację programów na każdym etapie i nierzadko korzysta z tego prawa. Powszechnie nie są dotrzymywane terminy opiniowania okresowych planów pracy jednostek wdrażających programy, co także limituje dostęp do funduszy16).
Komisja Europejska oceniając w 1997 r. dotychczasowe funkcjonowanie programu PHARE stwierdziła m.in, że proces realizacji programu przebiegał [dotąd]17) wolno i miał złożony charakter18) (...),

Propozycje zmian programu PHARE W związku z nową orientacją PHARE, Komisja Europejska przewiduje wprowadzenie szeregu poważnych zmian w przeznaczeniu, strukturze, a także procedurze programu PHARE. Podstawą w drodze do Unii Europejskiej dla krajów ubiegających się o przyjęcie do tej organizacji ma być - według koncepcji Komisji - program Partnerstwo dla Członkostwa. Kluczową rolę w jego realizacji będzie odgrywał Narodowy Program Przyjmowania Acquis (NPPA). NPPA ma zawierać m.in. priorytety akcesyjne (krótko- i średniookresowe) oraz harmonogram realizacji poszczególnych zobowiązań. Instrumentem realizowania Partnerstwa dla członkostwa mają być Roczne Umowy Finansowe zawierane przez Komisję Europejską z rządem każdego z krajów ubiegających się o przyjęcie do UE po uzyskaniu aprobaty Komitetu Zarządzającego PHARE19). Realizacja NPAA będzie monitorowana systematycznie przez Komisję i będzie stanowić przedmiot stałych prac podkomitetów powołanych na mocy Układu Europejskiego. Stanowisko Komisji Europejskiej w tej kwestii będzie przedmiotem ustaleń z rządami poszczególnych państw ubiegających się o członkostwo w Unii Europejskiej.

ROZWÓJ PROGRAMU PHARE

W ciągu 9 lat istnienia program PHARE uległ wielu zmianom. Zwiększeniu uległa nie tylko ilość krajów-beneficjentów programu, ale zmieniły się również procedury i przeznaczenie PHARE (część tych zagadnień została omówiona w poprzednim rozdziale).
Początkowo pomoc przekazywana w ramach PHARE miała charakter bezzwrotnych grantów przeznaczonych na doradztwo i pomoc techniczną. Dopiero w czerwcu 1993 r. na Szczycie Rady Europejskiej w Kopenhadze uzgodniono, że począwszy od 1994 r. część środków finansowych (ok.15%) może być przeznaczona na bezpośrednie inwestycje infrastrukturalne w kraju będącym beneficjentem pomocy. Ta zmiana umożliwiła np. w Polsce wprowadzenie programów usprawniających funkcjonowanie przejść granicznych oraz przebudowę niektórych tras kolejowych o charakterze transeuropejskim.
Dziedzinami szczególnie uprzywilejowanymi w zakresie alokacji środków przyznanych krajom Europy środkowej i wschodniej w latach 1990-1996 (tab. 3) były:
Od Szczytu Rady Europejskiej w Essen (który odbył się w grudniu 1994 r.) znacznemu wzrostowi uległy środki przeznaczone na rozwój regionalny (z 4 MECU w 1994 r. do 79 MECU w 1996 r.).

Tab. 3 Zobowiązania (środki przyznane) PHARE w MECU w podziale sektorowym w latach 1990-1996
1990- 19921993199419951996razem
administracja, instytucje publiczne61,565,781,926,6125,2361,1
restrukturyzacja rolnictwa305,078,517,040,627,9469,0
społeczeństwo obywatelskie, demokratyzacja9,010,016,210,523,769,4
edukacja, badania naukowe266,8162,2169,9147,1126,4872,4
środowisko naturalne, bezpieczeństwo nuklearne289,834,177,582,055,5538,9
sektor finansowy91,761,056,040,59,6258,8
pomoc w sytuacjach kryzysowych, pomoc humanitarna i żywnościowa292,844,930,025,0125,0517,7
infrastruktura (transport, energetyka, telekomunikacja)145,1114,9326,4457,3424,41469,0
harmonizacja prawa0,00,00,02,033,535,5
ochrona konsumenta0,05,04,02,00,011,0
sektor prywatny, restrukturyzacja, prywatyzacja436,0194,393,4139,297,5960,4
zintegrowany rozwój regionalny20,810,04,047,079,0160,8
rozwój społeczny - zatrudnienie86,715,028,547,317,7195,2
publiczna ochrona zdrowia60,026,513,02,00,0101,6
inne (pomoc techniczna) 217,9179,455,185,677,5615,5
ogólnie2284,31001,4972,91154,71222,96636,1

Źródło: ibidem

W strukturze środków przyznanych w ramach PHARE (porównując lata 1990-93 i 1994- 96 - tab. 4) oprócz wymienionych wcześniej dziedzin, wzrósł udział środków przeznaczonych na rozwój społeczeństwa obywatelskiego i demokracji. Zmiejszył się natomiast udział środków przeznaczonych na restrukturyzację rolnictwa, rozwój sektora prywatnego, ochronę środowiska i rozwój społeczny (tab. 4). W kwotach bezwzględnych nastąpił spadek alokacji środków przyznanych przez Komisję Europejską zwłaszcza w dziedzinach uważanych za kluczowe dla szybkiego rozwoju gospodarczego takich jak: rozwój sektora finansowego (w latach 1990-96 - spadek 10-krotny), badania naukowe i edukacja (spadek ponad 2-krotny). Prawie 11-krotnemu zmniejszeniu uległy środki przewidziane na restrukturyzację rolnictwa.

Tab. 4 Alokacja sektorowa środków przyznanych z programu PHARE w latach 1990-1996 (w %)
sektor1990-19931994-1996
MECU%MECU%
pomoc w sytuacjach kryzysowych, pomoc humanitarna i żywnościowa337,710,3180,05,4
restrukturyzacja rolnictwa392,812,085,52,6
sektor prywatny (restrukturyzacja, prywatyzacja, rozwój regionalny, sektor finansowy, małe przedsiębiorstwa876,426,7611,218,2
edukacja, badania naukowe (+Tempus)431,013,1443,413,2
rozwój społeczny, zatrudnienie, zdrowie213,86,5108,53,2
ochrona środowiska i bezpieczeństwo nuklearne325,99,9215,06,4
infrastruktura280,08,51208,136,1
administracja, instytucje publiczne, legislacja164,55,0275,28,2
społeczeństwo obywatelskie, demokratyzacja34,01,066,42,0
inne229,67,0157,24,7
ogółem3285,7100,03350,5100,0

Źródło: ibidem

Począwszy od Szczytu w Essen fundusz PHARE stał się głównym narzędziem finansowym działań dostosowawczych związanych z przystąpieniem krajów Europy środkowej i wschodniej do Unii Europejskiej. Na Szczycie w Essen w grudniu 1994 r. przyjęto strategię przedakcesyjną dla krajów Europy środkowej i wschodniej, a także Rada Europejska zdecydowała o podniesieniu pułapu udziału wydatków na inwestycje infrastrukturalne w krajach ubiegających się o przyjęcie do Unii Europejskiej z 15 do 25%. Postanowiono również, że PHARE będzie działał w obrębie wieloletniego programu ramowego do 1999 r. W wieloletnich programach indykatywnych dla poszczególnych krajów ubiegających się o przyjęcie do Unii Europejskiej zostały określone priorytetowe dziedziny dla finansowania ze środków PHARE (m.in. współpraca transgraniczna, infrastruktura, administracja publiczna).

Nowa orientacja PHARE
W marcu 1997 r. Komisja Europejska przygotowała wytyczne dotyczące nowej orientacji programu PHARE20). W ich świetle pomoc w ramach PHARE powinna koncentrować się na:

Komisja Europejska wyraziła opinię21), że wprowadzenie norm wspólnotowych w krajach ubiegających się o przyjęcie do UE w takich dziedzinach jak ochrona środowiska, przemysł i transport wymagać będzie wymagać bardzo dużych nakładów finansowych, co spowoduje także zmianę dotychczasowych zasad udzielania pomocy finansowej w ramach PHARE22). Dlatego Komisja Europejska uważa, że:
Finansowanie inwestycji związanych z wprowadzeniem acquis communautaire będzie związane z dziedzinami w których w Unii Europejskiej obowiązują szczególnie rygorystyczne normy, tj. w zakresie: