R-147 Problemy polityki migracyjnej Polski

Problemy polityki migracyjnej Polski w latach 1989 1998 (czerwiec) a nowa ustawa o cudzoziemcach

Sławomir Łodziński

Raport nr 147

W nowej sytuacji migracyjnej, jaka powstała w Polsce w latach dziewięćdziesiątych, cudzoziemiec-migrant przestał być osobą marginalną i egzotyczną, jakim był dotąd. Stał się on na tyle zjawiskiem trwałym i widocznym publicznie, że istotna stała się kwestia określenia jego statusu prawnego oraz rozwiązań prawnych regulujących jego sytuację w różnych dziedzinach życia społecznego. Raport próbuje przedstawić wybrane aspekty prawne sytuacji cudzoziemców w Polsce oraz prowadzonej przez państwo wobec nich polityki po 1989 roku. Skupia się przede wszystkim na tych problemach prawnych, które były i są nadal najbardziej istotne z punktu widzenia polityki migracyjnej państwa, czyli na zagadnieniach polityki wobec uchodźców, kontroli nielegalnych migrantów, zasadach zatrudniania cudzoziemców na polskim rynku pracy oraz repatriacji. Omawiana będzie nowa ustawa o cudzoziemcach, przyjętą przez w czerwcu 1997 r. przez Sejm, która weszła w życie 27 grudnia 1997 r., oraz pierwsze miesiące jej funkcjonowania.

Spis treści

1. Wstęp
2. Podstawy prawne polityki migracyjnej w Polsce w latach 1989 - 1997
3. Założenia nowej ustawy o cudzoziemcach
4. Zasady przyznawania azylu i statusu uchodźcy w Polsce
5. Cudzoziemcy zatrudnieni w Polsce
6. Polski system prawny wobec problemu nielegalnych migrantów (problem wydalenia i deportacji cudzoziemców)
7. Zasady repartiacji do Polski
8. Zakończenie

1. Wstęp

Początek lat dziewięćdziesiątych stanowił przełom w procesach migracyjnych w Polsce, podobnie jak i w innych krajach Europy Środkowej i Wschodniej.¹ Demokratyczne przemiany polityczne spowodowały otwarcie granic Polski oraz zniesienie ograniczeń wyjazdowych i przyjazdowych zarówno dla obywateli polskich, jak i dla cudzoziemców.² Stworzyło to jakościowo nową sytuację migracyjną w Polsce. W stosunku do lat osiemdziesiątych zwiększyła się wielokrotnie liczba osób przyjeżdżających i wyjeżdżających z Polski, zarówno obywateli polskich, jak i cudzoziemców (tzw. osobowy ruch graniczny), pojawił się nieznany dotąd problem uchodźców, poszukiwaczy azylu i cudzoziemców próbujących przekroczyć nielegalnie granice kraju, aby osiągnąć swój "raj" w Europie Zachodniej, otworzył się rynek pracy dla cudzoziemców i rozwinął się handel bazarowy, a obocokrajowcy przebywający dłużej w kraju stali się już trwałym elementem krajobrazu społecznego wielu miast Polski. Zmiany polityczne zachodzące w krajach byłego ZSRR spowodowały także zainteresowanie problemami zamieszkujących tam Polaków i możliwościami ich powrotu (repatriacji) do kraju. Polska, jako typowy dotąd kraj emigracyjny, stała się w latach dziewięćdziesiątych krajem emigracyjno-imigracyjnym.³
W kontekście nowej sytuacji migracyjnej w Polsce cudzoziemiec-migrant przestał być w Polsce zjawiskiem marginalnym i egzotycznym, jakim był dotąd. Stał się on na tyle zjawiskiem trwałym i widocznym publicznie, że istotna stała się kwestia określenia jego statusu prawnego oraz rozwiązań prawnych regulujących jego sytuację w różnych dziedzinach życia społecznego. Powyższy raport próbuje przedstawić wybrane aspekty prawne sytuacji cudzoziemców w Polsce oraz prowadzonej przez państwo wobec nich polityki po 1989 roku.⁴ Skupia się przede wszystkim na tych problemach prawnych, które były i są nadal najbardziej istotne z punktu widzenia polityki migracyjnej państwa, czyli na zagadnieniach polityki wobec uchodźców, kontroli nielegalnych migrantów, zasadach zatrudniania cudzoziemców na polskim rynku pracy oraz repatriacji. Omawiana będzie nowa ustawa o cudzoziemcach, przyjętą przez w czerwcu 1997 r. przez Sejm, która weszła w życie 27 grudnia 1997 r., oraz pierwsze miesiące jej funkcjonowania.⁵
Należy jeszcze zwrócić uwagę na kwestię terminologiczną. Polskie prawo w odniesieniu do migrantów (zjawisk migracji) używa konsekwentnie pojęcia "cudzoziemiec" i określa tak każdego, kto nie posiada obywatelstwa polskiego.⁶ Dotyczy to również bezpaństwowców, którzy są uważani za cudzoziemców. Definicję taką zawierała ustawa z 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach (art. 1) oraz nowa ustawa o z czerwca 1997 r. (art. 2).⁷ Definicja taka występowała także w polskim przedwojennym prawodawstwie⁸ oraz występuje w ustawodawstwie wielu innych państw (np. w ustawie węgierskiej z 1993 r., niemieckiej z 1990 r., austriackiej z 1992 r.).

2. Podstawy prawne polityki migracyjnej w Polsce w latach 1989 - 1997

Do końca grudnia 1997 r. podstawowym źródłem prawa o cudzoziemcach była ustawa o cudzoziemcach z 1963 r.⁹ Była ona tworzona w całkowicie odmiennych warunkach politycznych, społecznych i gospodarczych niż obecne. W latach pięćdziesiątych i sześćdziesiątych cudzoziemiec w Polsce był osobą stosunkowo rzadko spotykaną i podejrzaną, a jego wjazd i pobyt były ściśle nadzorowane. Problemy związane z cudzoziemcami były widziane więc przez pryzmat zjawisk nadzwyczajnych, a nie codziennego życia, czy praktyki administracyjno-prawnej.¹⁰ Taka sytuacja wraz ze swoistym, nadzorującym" nastawieniem wobec cudzoziemców determinowały kierunek rozwiązań prawnych w tej dziedzinie. Sama ustawa, jak i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze, przynosiły regulacje ogólnikowe i niepełne, a wiele spraw związanych z pobytem cudzoziemców pozostawało niedostatecznie lub w ogóle nie uregulowanych.¹¹
Problem cudzoziemców nie występował w Konstytucji z 1952 r., a jedynie art. 88 stwierdzał, że Polska Rzeczpospolita Ludowa udziela azylu obywatelom państw obcych, prześladowanym za obronę interesów mas pracujących, walkę narodowo- wyzwoleńczą lub działalność naukową". Artykuł ten formułował kryteria udzielania azylu o ściśle politycznym charakterze, gdyż należało go zapewnić osobom prześladowanym i ściganym z powodu tych rodzajów działalności, które zostały uznane za szczególnie godne ochrony z punktu widzenia Polski jako państwa socjalistycznego.¹²
Polska nie była również sygnatariuszem Konwencji dotyczącej statusu uchodźców sporządzonej w Genewie 28 lipca 1951 r. oraz Protokołu dotyczącego statusu uchodźców, sporządzonego w Nowym Jorku 31 stycznia 1967 r. Władze polskie, ze względów polityczno-ideologicznych oraz praktycznych, nie były zainteresowane rozwijaniem współpracy międzynarodowej w tej dziedzinie. Konwencja z 1951 r., jak i Urząd Wysokiego Komisarza ONZ ds. Uchodźców były traktowane - ze względu na czas ich powstania - jako instrumenty zimnej wojny. Polska nie podejmowała współpracy w dziedzinie uchodźców także ze względów praktycznych. To my byliśmy raczej państwem, z którego wywodzili się uchodźcy niż krajem przyjmującym uchodźców. Nie istniały również wyspecjalizowane instytucje rządowe zajmujące się migracjami, a całość problemów związanych z cudzoziemcami leżała w gestii Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.
Otwarcie granic i dramatyczne zwiększenie ruchu granicznego w Polsce po 1989 r. było zjawiskiem nowym, nieznanym dotąd w takiej skali. Jego regulacja wymagała wprowadzenia odpowiednich zmian prawnych i instytucjonalnych. Działania władz polskich w dziedzinie kontroli procesów migracji koncentrowały się z jednej strony - na uregulowaniu podstawowych kwestii na płaszczyźnie prawa międzynarodowego i dwustronnych umów międzyrządowych, zaś z drugiej - na dostosowaniu do nich krajowych norm prawnych i powołaniu instytucji odpowiedzialnych za politykę migracyjną państwa.¹³ Zmiany instytucjonalne wyprzedzały początkowo jednak dostosowywanie prawa w tej dziedzinie, co było również charakterystyczną sekwencją mającą miejsce w innych krajach Europy Środkowej.¹⁴
Do najważniejszych posunięć Polski w zakresie stosunków międzynarodowo- prawnych należało przystąpienie do Konwencji dotyczącej statusu uchodźców z 1951 r. i Protokołu z 1967 r., które weszły w życie w grudniu 1991 r.¹⁵ Polska przyjęła prawie wszystkie zawarte w Konwencji i Protokole zobowiązania.¹⁶ Zarówno Konwencja jak i Protokół przewidują obowiązek współpracy państw - stron z Urzędem Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców, a w szczególności ułatwianie Wysokiemu Komisarzowi nadzorowania stosowania postanowień tych aktów. W lutym 1992 r. zostało otwarte w Warszawie Biuro Łącznikowe Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców.
W styczniu 1993 r. Polska ratyfikowała Europejską Konwencję Ochrony Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4.11.1950 r., której postanowienia odnoszą się również do sposobu traktowania uchodźców i cudzoziemców.¹⁷
Ratyfikacja Konwencji o statusie uchodźców z 1951 r. i Protokołu z 1967 r. oraz porozumienie Polski z państwami Grupy Schengen (o którym dalej w tekście) wymusiła nowelizację wspomnianego art. 88 Konstytucji z 1952 r. oraz nowelizację ustawy o cudzoziemcach z 1963 r. Art. 88 pozbawiony został wyraźnych konotacji politycznych i ograniczył się do stwierdzenia, iż Obywatele innych państw i bezpaństwowcy mogą korzystać z azylu na zasadach określonych ustawą". Ani przepisy ustawy z 1963 r., ani rozporządzenia nie przewidywały dla udzielania azylu swoistej procedury. Nie uchwalono także specjalnej ustawy o azylu.
Nowelizacja ustawy o cudzoziemcach z 1963 r. wprowadzała instytucję "uchodźcy" do polskiego systemu prawnego (w rozumieniu Konwencji z 1951 r. i Protokołu z 1967 r.), ustalała zasady przyznawania statusu uchodźcy oraz zasady pozbawiania cudzoziemca wolności w celu wykonania decyzji o wydaleniu. Organem uprawnionym do nadawania statusu uchodźcy został Minister Spraw Wewnętrznych (następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji), który podejmuje decyzję w tym zakresie w porozumieniu z Ministrem Spraw Zagranicznych. Konkretne upoważnienie do podejmowania decyzji w sprawie przyznania statusu uzyskał Pełnomocnik ds. Uchodźców MSW, następnie Biuro ds. Migracji i Uchodźstwa, a obecnie Departament ds. Migracji i Uchodźstwa MSWiA.
Nowelizowana parokrotnie ustawa o cudzoziemcach tylko częściowo przynosiła rozwiązanie problemów migracyjnych Polski. Poprawki do ustawy były tworzone w biegu" i nie były one dostosowane do nowej sytuacji migracyjnej, a także do standardów prawnych obowiązujących w krajach europejskich. Dlatego od początku lat dziewięćdziesiątych trwały prace nad nową ustawą o cudzoziemcach, której gotowy projekt został złożony w Sejmie we wrześniu 1995 r.
Uregulowania prawne dotyczące cudzoziemców znalazły się także w tekście nowej Konstytucji przyjętej przez Zgromadzenie Narodowe 2 kwietnia 1997 r., która weszła w życie 17 października 1997 r. Art. 56 Konstytucji stanowi: 1. Cudzoziemcy mogą korzystać z prawa azylu w Rzeczypospolitej Polskiej na zasadach określonych w ustawie. 2. Cudzoziemcowi, który w Rzeczypospolitej Polskiej poszukuje ochrony przed prześladowaniem, może być przyznany status uchodźcy zgodnie z wiążącymi Rzeczpospolitą Polską umowami międzynarodowymi".
Rozwinięcie zasad przyznawania azylu i statusu uchodźcy oraz inne ważne zagadnienia związane z polityką wobec cudzoziemców znalazły rozwinięcie w nowej ustawie o cudzoziemcach, przyjętej w czerwcu 1997 r. Ma ona stać się głównym instrumentem kształtowania polityki migracyjnej Polski.

3. Założenia nowej ustawy o cudzoziemcach

Zasadniczym celem nowej ustawy o cudzoziemcach było stworzenie takich regulacji prawnych, które pozwalałyby na swobodny rozwój ruchu osobowego, a jednocześnie wyposażałyby państwo w środki niezbędne do przeciwdziałania napływowi niepożądanych cudzoziemców".¹⁸ Innym istotnym argumentem za jej przyjęciem była także chęć dostosowania prawa w tej dziedzinie do standardów Unii Europejskiej.
Zasadniczą wadą ustawy o cudzoziemcach z 1963 r. był, zdaniem projektodawców nowej ustawy,¹⁹ brak następujących instytucji prawnych (lub ich niedoskonałość): a) jednego ośrodka decyzyjnego w tej dziedzinie, co przy przekazaniu decyzji w sprawach cudzoziemców do kompetencji wojewodów, uniemożliwiało prowadzenia spójnej polityki migracyjnej; b) określenia warunków przyznania lub wycofania zezwoleń na pobyt stały cudzoziemca w Polsce; c) zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Polski; d) kryteriów, jakie musi spełniać cudzoziemiec wjeżdżający do Polski, a przede wszystkim wymogu posiadania przez niego środków na utrzymanie w czasie pobytu w naszym kraju; e) instytucji wydalania cudzoziemca lub pozbawiania go wolności w celu wydalania z Polski; f) przepisów służących ochronie procedur uchodźczych przed ich nadużywaniem przez nielegalnych imigrantów. Ustawa z 1963 r. nie zawierała także podstaw prawnych do wprowadzenia różnego rodzaju rejestrów i ewidencji cudzoziemców, w tym przede wszystkim cudzoziemców niepożądanych.
Wymienione wyżej braki ustawy z 1963 r. próbuje naprawiać nowa ustawa o cudzoziemcach, przyjęta przez Sejm 25 czerwca 1997 r. Jej kształt w stosunku do projektu ustawy z września 1995 r. zmienił się w trakcie prawie dwuletnich prac w Sejmie. Ustawa zwiększyła się z pierwotnych 97 do 113 artykułów, a zmiany dotyczyły przede wszystkim wprowadzenia uregulowań problematyki repatriacji (wiza repatriacyjna) oraz uchodźczej (w tym m.in. wprowadzenie Rady do Spraw Uchodźców jako instytucji odwoławczej w sprawach o nadawanie lub pozbawianie statusu uchodźcy). Nie była natomiast prawie w ogóle dyskutowana sprawa konsekwencji społecznych i gospodarczych wejścia w życie postanowień nowej ustawy, które stały się tak widoczne w pierwszych miesiącach 1998 r.
Nowa ustawa nie reguluje jednak wszystkich problemów związanych z cudzoziemcami w Polsce. Zajmuje się ona przede wszystkim administracyjno-prawną regulacją ich wjazdu, wyjazdu i przejazdu oraz pobytu na terytorium naszego kraju. Definiuje i ujednolica aparat pojęciowy, rozszerza kompetencje administracji państwowej, które pozwalają jej kontrolować ruch cudzoziemców i ograniczać napływ do Polski niepożądanych cudzoziemców. Jednocześnie określa i zabezpiecza ona prawa cudzoziemców w Polsce, zgodnie ze standardami międzynarodowymi. Ustawa dotyczy wszystkich cudzoziemców, z wyjątkiem tych, którzy są objęci postanowieniami umów o ruchu bezwizowym oraz członków personelu dyplomatycznego i konsularnego w Polsce (art. 1).
Jako generalną zasadę, ustawa przyjmuje regułę, że cudzoziemiec przybywający na terytorium Polski, powinien posiadać paszport i ważną wizę oraz środki niezbędne do pokrycia kosztów wjazdu, pobytu i wjazdu do Polski (art. 6).²⁰ Przewiduje także kontrolę, czy osoba wjeżdżająca posiada zezwolenie na wjazd do innego państwa lub powrót do kraju pochodzenia. Kontroli posiadania środków i zezwoleń dokonuje Straż Graniczna (art. 78 ust. 1). Nowa ustawa przewiduje, że osobom nie posiadającym wystarczających środków na pobyt można odmówić wjazdu na terytorium Polski (art. 13 ust. 3).
Nowa ustawa, odmiennie od dotychczas obowiązującej, wprowadza cztery rodzaje wiz (art. 7): pobytową (art. 8),²¹ pobytową z prawem do pracy (art. 9), tranzytową (art. 11)²² oraz repatriacyjną (art.10). Po upływie terminu ważności wizy cudzoziemiec zobowiązany jest opuścić terytorium Polski, a jeżeli tego nie uczyni, może zostać ukarany grzywną i wydalony. Ustawa przewiduje szereg przypadków (m.in. ze względu na stwierdzane zagrożenie interesów Polski, handel bronią, materiałami radioaktywnymi i psychotropowymi, ułatwianie innym osobom nielegalne przekraczanie granicy lub uczestnictwo w organizacji prowadzącej taką działalność itp.), w których można odmówić wydania wizy, wydaną wizę unieważnić, a w przypadku osoby podróżującej w ruchu bezwizowym, odmówić jej wjazdu na terytorium Polski (art. 13 ust. 1).
Nowa ustawa wprowadza również kontrolę oraz obowiązek rejestracji wystawianych zaproszeń dla cudzoziemca. Sprawa ta była jednym ze spornych problemów związanych z przyjazdami cudzoziemców z państw byłego ZSRR, którzy korzystali powszechnie z rozwiniętego handlu zaproszeniami", zwłaszcza w rejonach przygranicznych. Ustawa określa, kto może wystawiać zaproszenie (obywatel Polski, cudzoziemiec posiadający zgodę na osiedlenie się w Polsce oraz osoba prawna - organizacja, która posiada siedzibę w Polsce), co powinno ono zawierać, okres ważności (12 miesięcy) oraz wprowadza odpowiedzialność zapraszającego do pokrycia wszystkich kosztów pobytu, w tym także ewentualnego leczenia lub wydalenia, zapraszanego cudzoziemca (art. 15).²³
Nowa ustawa przyjmuje, że cudzoziemcy, którzy zamierzają przebywać w Polsce przez okres dłuższy niż jeden rok, mogą uzyskać zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony lub zezwolenie na osiedlenie się, czyli odpowiednik dawnej karty stałego pobytu" (art. 16-24).²⁴ Zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony (określony) jest instytucją nową, nieznaną dotychczasowemu prawu polskiemu, a jest ono główną formą legalizacji pobytu cudzoziemców w krajach Unii Europejskiej.
Wejście w życie wspomnianych wyżej postanowień ustawy, dotyczących szczególnie większych możliwości kontroli legalności wjazdu i pobytu cudzoziemców w Polsce, spowodowało, szczególnie na granicy Polski z Federacją Rosyjską i Białorusią, zmniejszenie osobowego ruchu granicznego oraz protesty przedsiębiorców żyjących z handlu przygranicznego. W okresie pierwszego półtora miesiąca obowiązywania nowej ustawy w 1998 r. nastąpił, w stosunku do analogicznego okresu poprzedniego roku, spadek wjazdów cudzoziemców do Polski o 16%. Spadek ten wynikał z drastycznego zmniejszenia ruchu na granicy z Federacją Rosyjską (o 41%) i Białorusią (39%), gdy na innych granicach był on raczej niewielki (np. z Ukrainą tylko o 1%).²⁵ W pierwszym kwartale 1998 r. na wymienionych dwóch pierwszych odcinkach granic, spadek ten wyniósł ponad 30% w porównaniu z pierwszym kwartałem ubiegłego roku, podczas gdy ogólny ruch na wszystkich granicach Polski wzrósł o 9%.²⁶.
Zmniejszenie ruchu granicznego spowodowało gwałtowny spadek obrotów (o ok. 40%) na największych bazarach w Polsce nastawionych na handel z cudzoziemcami z krajów z b. ZSRR (m.in. na Stadionie X-lecia w Warszawie, Tuszynie-Rzgowie pod Łodzią oraz w Białymstoku) oraz zrodziło to protesty osób żyjących z handlu przygranicznego i handlowców. Na znak sprzeciwu okupowali oni przejścia graniczne w Bezledach i Kuźnicy Białostockiej.²⁷ Sprawa ta stała się przedmiotem zainteresowań władz centralnych, m.in. Rządowego Centrum Studiów Strategicznych (RCSS), które sugerowało złagodzenie rygorów ustawy. W marcu zostały częściowo złagodzone zasady przekraczania granicy wschodniej.²⁸
Wprowadzone obostrzenia wjazdowe, jak się ocenia, uderzyły nie w typowych migrantów, lecz przede wszystkim w niezamożnych, wahadłowych podróżnych" (mrówki"), którzy podczas krótkich wypadów przygranicznych prowadzili drobne interesy (handlowali, kupowali, zarabiali itp.). Wpływ na zmniejszenie obrotów handlowych miały także wprowadzone nowe przepisy celne na Białorusi w listopadzie 1997 r. oraz generalna tendencja zmniejszania obrotów handlowych na polskich bazarach.²⁹ Obserwacje na granicach Polski wskazują jednocześnie, że pomimo zmniejszenia osobowego ruchu granicznego w pierwszych miesiącach 1998 r., zwiększa się jednocześnie wymiana towarowa (ruch tirów), co może świadczyć o wypieraniu handlu walizkowego" przez hurtowników (w tym też przez legalne firmy zakładane w Polsce przez cudzoziemców) oraz generalnie, o przechodzeniu nierejestrowanego handlu przygranicznego z szarej" do białej" (oficjalnej) strefy. Od marca tego roku obserwuje się jednak powolne odbudowywanie handlu przygranicznego i bazarowego, choć nie ma mowy o powrocie do sytuacji z poprzednich lat.³⁰ Zdaniem RCSS, wprowadzenie na początku 1998 r. standardów przekraczania granicy zgodnych z rozwiązaniami obowiązującymi w krajach Unii Europejskiej było zdecydowanie przedwczesne i nie uwzględniało interesów gospodarczych kraju.
Pierwsze miesiące funkcjonowania nowej ustawy o cudzoziemcach były źródłem toczącej się w prasie, od stycznia do marca 1998 r., intensywnej dyskusji na jej temat oraz szerzej, polityki migracyjnej. Dwa wątki były tu ważne: pierwszy, to zgodność postanowień nowej ustawy z oczekiwaniami władz Unii Europejskiej do uszczelnienia granicy wschodniej Polski (co miało bezpośredni związek z rozpoczęciem rozmów o przystąpieniu naszego kraju do Unii); oraz drugi, to jej konsekwencje dla stosunków Polski ze wschodnimi sąsiadami, którzy postrzegają obostrzenia wjazdowe dla swoich obywateli jako zamykanie" się polityczne i gospodarcze naszego kraju na Europę Wschodnią. Dyskusja ta wskazała na ważny politycznie problem korzyści i kosztów związanych z kontrolą ruchu osobowego na granicy wschodniej Polski. O tym szerzej w zakończeniu raportu.

4. Zasady przyznawania azylu i statusu uchodźcy w Polsce

Problematyka przyznawania azylu i statusu uchodźcy odnosi się do stosunkowo małej grupy cudzoziemców. Ma ona jednak duże znaczenie polityczne i prawne, co wynika z zobowiązań międzynarodowych państwa w tym względzie. W polskim prawodawstwie oraz praktyce instytucja uchodźcy jest odrębna od instytucji azylu, choć w wielu krajach europejskich azyl i przyznawanie statusu uchodźcy stanowią, z punktu widzenia prawnego, jedną instytucję. Azyl jest przy tym instytucją znaną ustawodawstwu polskiemu od dawna, natomiast instytucja uchodźcy jest instytucją nową. Status uchodźcy poddany jest ochronie międzynarodowej, natomiast azyl rozumiany jest jako wyłącznie prawo państwa do ochrony cudzoziemca i - poza względami humanitarnym - służy realizacji politycznych interesów państwa udzielającego azylu.
Nowa ustawa o cudzoziemcach stanowi, że cudzoziemiec na swój wniosek może otrzymać azyl w Polsce, gdy jest to niezbędne dla zapewnienia mu ochrony oraz, gdy przemawia za tym ważny interes Polski (art. 50). Cudzoziemcowi, który otrzymał azyl, wydaje się zezwolenie na osiedlenie się. Ustawa przewiduje możliwość cofnięcia azylu, jeżeli ustały przyczyny, dla których azyl został udzielony lub też azylant prowadzi działalność skierowaną przeciwko państwu polskiemu (art. 51).
W praktyce jednak azyl przyznaje się w Polsce bardzo rzadko. W latach dziewięćdziesiątych zostało złożonych w Polsce ponad dwadzieścia wniosków o przyznanie azylu, ale nie ma dostępnych publicznie informacji, aby któryś z nich został rozpatrzony pozytywnie. Niektórzy z wnioskodawców o azyl, w wypadku odmowy rozpoczęcia procedury azylowej lub też negatywnej decyzji, składali podania o przyznanie statusu uchodźcy, często z pozytywnym skutkiem.
Od 1990 r. Polska stała się państwem przyjmującym uchodźców. Początkowo liczba osób występujących o nadanie statusu uchodźcy w Polsce była raczej niewielka (z wyjątkiem 1991 r.), ale w okresie ostatnich dwóch lat nastąpił jej szybki wzrost. W 1991 r. było takich podań - 2 433, 1992 r. 592, 1993 r. 819, 1994 r. 598, 1995 r. 843, 1996 r. 3 211 (rok przełomowy, skok o 300%!), a w 1997 r. 3 531. Pochodzenie geograficznego wnioskodawców odzwierciedla w dużym stopniu zmiany w sytuacji międzynarodowej na świecie, a przede wszystkim główne konflikty. Początkowo o status uchodźcy ubiegali się obywatele Afryki Północnej i Środkowej, następnie (1992 - 1993) obywatele byłej Jugosławii, później zaś (1994 1995) obywatele krajów byłego ZSRR (Armenia), a obecnie najliczniejszą grupę stanowią obywatele państw azjatyckich (Indie, Sri Lanka, Bangladesz, Pakistan).
Dotychczasowe regulacje dotyczące przyznawania statusu uchodźcy w Polsce nie były zbyt rozwinięte. Nie było specjalnej ustawy, która regulowałaby tę problematykę, choć wiele państw posiada w tej dziedzinie odrębne ustawy (np. brytyjska ustawa o azylu z 1992 r.) lub znacznie rozbudowane przepisy odnoszące się do uchodźców w ramach ustawodawstwa o cudzoziemcach. Polska ustawa o cudzoziemcach z 1963 r., po jej nowelizacji związku z przystąpieniem do Konwencji z 1951 r. i Protokołu z 1967 r., była także znacznie oszczędniejsza niż analogiczne ustawodawstwo innych państw. Ustawa ta odsyłała w sprawie określenia statusu uchodźcy do regulacji międzynarodowych, sama zaś normowała jedynie niektóre kwestie (właściwości organów w sprawach przyznawania cudzoziemcom statusu uchodźcy), natomiast pomijała kwestie związane z procedurą nadawania statusu uchodźcy. W tej sytuacji do postępowania w tych sprawach znajdował zastosowanie kodeks postępowania administracyjnego. W jego świetle decyzja o nadaniu (lub odmowie nadania) statusu uchodźcy była decyzją ostateczną, tzn. nie podlegała ona zaskarżeniu. Cudzoziemcowi przysługiwało jedynie prawo zwrócenia się z wnioskiem do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy, czyli do instytucji, która orzekała już w jego sprawie.
Procedury prawne dotyczące nadawania statusu uchodźcy zostały znacznie rozbudowane w nowej ustawie o cudzoziemcach. Najważniejszym elementem nowych regulacji są unormowania dotyczące postępowania w sprawie nadawania lub odmowy przyznania statusu uchodźcy. W ustaleniu przesłanek o przyznanie statusu uchodźcy nowa ustawa nawiązuje także do postanowień Konwencji z 1951 r. i Protokołu z 1967 r. Zgodnie z art. 32 ustawy, tylko cudzoziemiec spełniający warunki w nich przewidziane może wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania, o ile nie uzyskał on tego statusu w innym kraju. Wniosek o przyznanie statusu może być złożony tylko osobiście (pełnomocnicy są wykluczeni) - art. 34, podczas przekraczania granicy (art. 37). Cudzoziemiec, który nielegalnie przybył do Polski, powinien złożyć wniosek komendantowi placówki Straży Granicznej³¹, niezwłocznie po przekroczeniu granicy lub jeśli tego nie zrobił podczas przekraczania granicy, w terminie 14 dni od momentu przekroczenia granicy (art. 37 § 1 i 2). Jeżeli cudzoziemiec przebywa w naszym kraju legalnie, to ma on prawo złożyć podanie o przyznanie statusu uchodźcy w ciągu 14 dni od uzyskania wiadomości o zaistnieniu w jego kraju pochodzenia okoliczności uzasadniających mu nadanie statusu uchodźcy (art. 37 § 4). Zgodnie z art. 36 stworzona jest procedura, która ma na celu wstępne zbadanie sprawy (sprawdzenie, czy cudzoziemiec przybył z bezpiecznego kraju pochodzenia lub bezpiecznego kraju trzeciego lub też sprawdzenie, czy nie zostały poddane fałszywe dane). Jeżeli wniosek nie spełnia kryteriów uzyskania statusu uchodźcy określonych w ustawie, odmawia się wszczęcia postępowania (art. 35).
Nowa ustawa wprowadza dwa pojęcia: bezpieczny kraj pochodzenia" i bezpieczny kraj trzeci", nieznane dotychczas w prawie polskim, a od dawna funkcjonujące w ustawodawstwie migracyjnym krajów Europy Zachodniej.³² Ich obecność pozwala wykluczać podania o status uchodźcy od osób pochodzących z tych krajów (lub też stosować wobec tych osób uproszczone procedury wydalające), a rozpatrywać jedynie te wnioski, które pochodzą od osób rzeczywiście zagrożonych prześladowaniami (art. 35. ust. 3). Bezpieczny kraj pochodzenia" jest to kraj pochodzenia cudzoziemca, w którym sytuacja polityczna i prawna wyklucza możliwość prześladowania kogokolwiek z jakichkolwiek względów. Wnioskodawca pochodzący z takiego kraju nie spełnia więc warunków definicji uchodźcy" według art. 1 Konwencji z 1951 r. Z kolei bezpieczny kraj trzeci" to państwo nie będące krajem pochodzenia cudzoziemca, które ratyfikowało i stosuje postanowienia podstawowych dokumentów praw człowieka, w tym także odpowiednich konwencji dotyczących nadawania statusu uchodźców (art. 4 § 10 i 11). Cudzoziemiec-wnioskodawca przyjeżdżający z takiego kraju do Polski jest obowiązany w tamtym kraju (tzw. kraju pierwszego pobytu) złożyć podanie o nadanie statusu uchodźcy. Pojęcie to ma pomóc w zmniejszeniu liczby tzw. krążących uchodźców (refugees in orbit), składających w kolejnych państwach swego pobytu podania o status uchodźcy. Lista tych krajów ma być ustalana w drodze rozporządzenia przez Radę Ministrów (art. 95).³³
Decyzję w sprawie nadania (lub odmowy nadania) statusu uchodźcy podejmuje Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (art. 85 ust. 1)³⁴, a wydanie tej decyzji powinno nastąpić nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 41). Od tej decyzji cudzoziemcowi przysługuje odwołanie się do Rady do Spraw Uchodźców, która jest instytucją nową w polskim prawie oraz wyjątkową na tle innych krajów europejskich (art. 85 ust. 7). Rada jest organem odwoławczym od postanowień wydawanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawach o nadanie lub cofnięcie statusu uchodźcy (art. 69), której przysługują uprawnienia organu wyższej instancji (art. 70). W skład Rady ma wchodzić 12 członków powoływanych na pięcioletnią kadencję przez Prezesa Rady Ministrów, w tym po czterech spośród kandydatów przedstawianych przez Ministra Spraw Zagranicznych i Ministra Sprawiedliwości (art. 71), co ma zapewnić jej niezależność od MSWiA.
Cudzoziemcowi, wobec którego wszczęto postępowanie o nadanie statusu uchodźcy zapewnia się w szczególnie uzasadnionych wypadkach, pomoc materialną (zakwaterowanie, wyżywienie itp.) i medyczną w specjalnym ośrodku dla osób ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy (art. 40).³⁵ Musi on również poddać czynnościom stwierdzającym jego tożsamość, a w szczególności badaniu krwi i pobraniu odcisków linii papilarnych (art. 38).
Cudzoziemiec ubiegający się o nadanie statusu uchodźcy lub już go posiadający może swobodnie się kontaktować z przedstawicielem Urzędu Wysokiego Komisarza ONZ do Spraw Uchodźców, który, za zgodą tego cudzoziemca, posiada także prawo uzyskiwania informacji od administracji państwowej o przebiegu i wydanych decyzjach w jego sprawach (art. 49). Ustawa zwraca uwagę również na podtrzymanie jedności rodziny uchodźcy. Stanowi ona, iż małżonkowi i małoletnim dzieciom cudzoziemca, któremu przyznano status uchodźcy, a którzy przebywają razem z nim w Polsce, nadaje się również status uchodźcy (art. 44).
Rozszerzenie i zaostrzenie procedur uchodźczych w nowej ustawie wiązało się z sytuacją cudzoziemców starających się o nadanie tego statusu w Polsce.³⁶ Według Departamentu ds. Migracji i Uchodźstwa MSWiA, większość wniosków o nadanie statusu uchodźcy ma podłoże zarobkowe (ekonomiczne), a ich wnioskodawcy nie spełniają wymogów Konwencji dotyczącej statusu uchodźców z 1951 r.³⁷ Wnioski o nadanie statusu uchodźcy były najczęściej składane przez osoby, które wjechały nielegalnie do Polski. Osoby te bez złożenia takiego podania zostałyby wydalone do swojego kraju pochodzenia lub do kraju, z którego bezpośrednio przybyły na terytorium Polski. Działo się tak, ponieważ stara ustawa o cudzoziemcach zobowiązywała władze do rozpatrzenia podania o status uchodźcy od każdego cudzoziemca, który się o to zwracał.
Z dotychczasowych doświadczeń wynikało, że cudzoziemcy nielegalnie przekraczające granice Polski byli instruowani przez przemytników, jak należy zachować się w razie zatrzymania przez Straż Graniczną lub policję. W razie "wpadki" były niszczone wszystkie dokumenty ustalające tożsamość tych osób, pieniądze oraz inne dowody mogące wskazać, jaką drogę przybyli oni do Polski (co uniemożliwiało readmisję). Wszyscy zatrzymani zwracali się o przyznanie statusu uchodźcy w Polsce. Stanowiło to nadużycie procedury uchodźczej i odbijało się negatywnie na tych, którzy mieli rzeczywiste podstawy do ubiegania się o status uchodźcy.
Większość osób starających się o przyznanie statusu uchodźcy traktuje pobyt w Polsce jako szansę na przedostanie się do krajów Europy Zachodniej. Ta sytuacja pozwala sądzić, że wnioski dotyczące nadania statusu uchodźcy ukazują również kierunki geograficzne migracji nielegalnych i tranzytu przez Polskę. Departament ds. Migracji i Uchodźstwa nie posiada informacji, ilu uchodźców pozostaje w Polsce, a ilu zdecydowało się na wyjazd do Europy Zachodniej (w sposób nielegalny). W 1996 r. umorzono postępowanie uchodźcze wobec 1 457 cudzoziemców, z powodu ich wyjazdu z Polski (a dokładniej, niemożliwości skontaktowania się z nimi). W 1997 r., kiedy zostało złożonych 3,5 tys. wniosków o nadanie statusu uchodźcy, to ponad 80% z nich musiano umorzyć z powodu braku możliwości skontaktowania się z wnioskodawcami. Jedynie 139 wniosków zostało rozpatrzonych pozytywnie.³⁸ Departament ocenia, że w Polsce mieszka obecnie do 400 cudzoziemców, którym władze polskie nadały w latach dziewięćdziesiątych status uchodźcy.
Nowa ustawa skupia się przede wszystkim na zagadnieniach procedury nadawania (lub odmowy) statusu uchodźcy. Innym problemem jest natomiast kwestia zrównania sytuacji prawnej i integracji uchodźców w społeczeństwie polskim. Polska przystępując do Konwencji dotyczącej statusu uchodźców z 1951 r. zobowiązała się także m.in. do traktowania uchodźców nie mniej korzystnie niż własnych obywateli w takich dziedzinach jak dostęp do państwowej służby zdrowia, wybór miejsca stałego zamieszkania, swoboda poruszania się w granicach terytorium państwa, nabywanie mienia ruchomego, nieruchomości, zakładania przedsiębiorstw handlowych i przemysłowych, wykonywania wolnych zawodów, dostępu do studiów, uznawania zagranicznych świadectw szkolnych i stopni naukowych itp. Dotychczas wprowadzono do polskiego prawa przepisy regulujące dostęp uchodźców do rynku pracy i świadczeń społecznych. W 1996 r. została znowelizowana ustawa o pomocy społecznej, która potwierdziła prawa cudzoziemców przebywających w Polsce na statusie uchodźcy lub posiadających zezwolenie na pobyt stały do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej oraz wskazała na wojewodów jako organy odpowiedzialne za koordynowanie prac związanych z integracją uchodźców.³⁹ W maju 1997 r. Minister Finansów wydał zarządzenie w sprawie zaniechania ustalania i poboru podatku dochodowego od osób posiadających lub ubiegających się o status uchodźcy.
Polska pozostaje obecnie krajem trudnym dla uchodźców. Dzieje się tak nie tylko z powodu tak oczywistych problemów adaptacyjnych, wynikających z odmienności klimatycznych, żywieniowych, kulturowych oraz postaw Polaków wobec nich. Źródłem trudności jest sytuacja społeczno-gospodarcza: stosunkowo wysokie bezrobocie i związane z tym trudności w znalezieniu legalnej i dobrze płatnej pracy przez słabo władających językiem polskim uchodźców, niskie płace w stosunku do kosztów życia, trudności w znalezieniu i wynajmie odpowiedniego pod względem cenowym mieszkania, utrudnienia w dostępie do państwowej opieki medycznej, które wynikają z wymogu posiadania przez uchodźcę zameldowania lub rejestracji w Rejonowym Urzędzie Pracy itp. Sytuację tę pogłębia także brak rozwiniętych w Polsce własnych" społeczności etnicznych (kulturowych), które mogłyby w początkowym okresie służyć uchodźcy za grupę wsparcia". Powoduje to, że podstawowym warunkiem przystosowania uchodźcy do warunków panujących w Polsce jest przede wszystkim jego aktywność i przedsiębiorczość, a gdy jej nie starcza, pozostaje poszukiwanie lepszych możliwości w krajach Europy Zachodniej.
Od marca 1996 r. do końca 1997 r. działał przy Departamencie Migracji i Uchodźstwa MSWiA, Program Indywidualnej Adaptacji Uznanych Uchodźców Polsce, którego celem było wspomożenie finansowe cudzoziemców przebywających w Polsce na statusie uchodźcy (na okres do 18 miesięcy, pomoc głównie w zakresie wydatków na mieszkanie, wyżywienie, opiekę medyczną itp. oraz kursu języka polskiego). Obecnie rolę wspomagającą integrację uchodźców ma przejąć Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej, które z kolei widzi swoją rolę bardziej we wspieraniu organizacji pozarządowych, które zajmują się uchodźcami (Polski Czerwony Krzyż, Polska Akcja Humanitarna i Caritas) niż we własnej działalności.⁴⁰

5. Cudzoziemcy zatrudnieni w Polsce

Od 1990 r. polski rynek pracy przestał być rynkiem ściśle narodowym. Pojawiło się nowe zjawisko w postaci legalnego oraz nielegalnego (nierejestrowanego) zatrudniania cudzoziemców. Mówiąc o legalnym lub nielegalnym wykonywaniu przez cudzoziemca pracy należy mieć na względzie pracę wykonywaną zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. na podstawie wymaganego zezwolenia i zgody, albo wykonywaną wbrew tym przepisom, tzn. bez wymaganych zezwoleń i zgód lub wbrew ich warunkom. Cudzoziemiec wykonujący legalnie pracę podlega w zakresie prawa pracy przepisom polskim na równi z obywatelem polskim, a w szczególności podlega przepisom Kodeksu pracy, podstawowej regulacji odnoszącej się do praw i obowiązków pracowników.
Zasady uzyskiwania przez cudzoziemców zgody na zatrudnienie na terenie Polski określa ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z 14 grudnia 1994 r.⁴¹ Art. 50 ustawy precyzuje warunki zatrudnienia cudzoziemców nie posiadających karty stałego pobytu lub statusu uchodźcy. Zgodnie z nim warunkiem koniecznym do zatrudnienia cudzoziemca jest uzyskanie przez pracodawcę zezwolenia właściwego terytorialnie dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy (WUP), przy czym cudzoziemiec musi uzyskać prawo pobytu na terytorium Polski oraz zgodę na zatrudnienie lub wykonywanie innej pracy zarobkowej u określonego pracodawcy. Zezwolenie jest wydawane przez WUP na określony czas dla konkretnego pracodawcy, na określone stanowisko i rodzaj wykonywanej pracy.⁴² Dyrektor WUP jest obowiązany przy wydawaniu tego zezwolenia uwzględniać sytuację na rynku pracy. Żaden cudzoziemiec nie może starać się o zatrudnienie w Polsce na "własną rękę" (musi być konkretne miejsce pracy oraz pracodawca). Uzyskane zezwolenie stanowi podstawę do ubiegania się w polskim przedstawicielstwie dyplomatycznym, bądź w urzędzie konsularnym o prawo pobytu w celu wykonywania pracy na terytorium Polski. Oznacza to, że o prawo do pracy w naszym kraju (wizę 06), cudzoziemiec może starać się jedynie za granicą. W przypadku stwierdzenia, że cudzoziemiec jest zatrudniony niezgodnie z uzyskanym zezwoleniem, jest ono wycofane. Przepisy powyższe obowiązują także jednoosobowe podmioty gospodarcze oraz osoby fizyczne.
W swoim podstawowym zakresie przepisy regulujące zasady zatrudniania cudzoziemców nie uległy istotnym zmianom w latach dziewięćdziesiątych. Poprzednia ustawa o zatrudnieniu i bezrobociu z 16 października 1991 r. przewidywała także konieczność uzyskania zgody wojewódzkiego urzędu pracy na zatrudnienie cudzoziemca. Nowa ustawa o cudzoziemcach nie zmienia powyższych zasad, a jedynie wprowadza w miejsce dotychczasowej wizy 06, wizę pobytową z prawem do pracy (art. 9). Wiza ta uprawnia do podjęcia zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej. Wydaje się ją na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy.
Liczba zezwoleń na pracę udzielanych rocznie cudzoziemcom nie ulega od kilku lat (od 1992 r.) poważniejszym zmianom i kształtuje się na poziomie ok. 12 tys. Przeciętnie dwie trzecie zezwoleń stanowią zezwolenia indywidualne, a ponad jedna czwarta zezwolenia wydane w ramach tzw. usług eksportowych i kontraktów. Najwięcej zezwoleń udziela się w województwie warszawskim (blisko 50% wszystkich zezwoleń), a następnie w województwach gdańskim, katowickim, krakowskim, poznańskim i szczecińskim. Widać więc wyraźną koncentrację udzielanych zezwoleń w regionach o rozwiniętym przemyśle, budownictwie i rolnictwie oraz dużej liczbie zarejestrowanych spółek zagranicznych. Daje to także wyobrażenie o zróżnicowaniu atrakcyjności regionów dla legalnego zatrudniania cudzoziemców w Polsce.
Obserwuje się znaczne zróżnicowanie krajów pochodzenia cudzoziemców (pochodzą oni z blisko 100 krajów), a najliczniej reprezentowane są obywatele państw europejskich (Ukrainy, Białorusi, Niemiec, Wielkiej Brytanii, Federacji Rosyjskiej), państw azjatyckich (Wietnamu i Chin) oraz USA. Generalnie jednak obywatele krajów b. ZSRR stanowią największą liczebnie grupę cudzoziemców, która uzyskuje zezwolenie na pracę (ok. 40%). Wydawane zezwolenia dotyczą przede wszystkim cudzoziemców zatrudnianych w tzw. kierownictwie przedsiębiorstw, specjalistów, ekspertów i doradców oraz pracowników fizycznych (wykwalifikowanych i niewykwalifikowanych). Obywatele USA i krajów Europy Zachodniej częściej otrzymują pozwolenia na prace wykwalifikowane, zaś obywatele państw byłego ZSRR jako pracownicy fizyczni. Interesującym zjawiskiem jest, że obywatele Wietnamu i Chiny znacznie częściej uzyskują zatrudnienie w grupie kadry kierowniczej przedsiębiorstw i innych jednostek gospodarczych niż obywatele USA czy państw Europy Zachodniej. Wynika to przede wszystkim z faktu zakładania przez nich jednoosobowych firm (głównie handlowych) i zatrudniających najczęściej w nich swoich rodaków. Zatrudniani w Polsce cudzoziemcy to przeważnie ludzie młodzi, głównie mężczyźni, dobrze wykształceni.⁴³
Obok zatrudnianych cudzoziemców w Polsce na podstawie zezwoleń, pracuje jeszcze legalnie ok. 2030 tys. cudzoziemców, którzy posiadają kartę stałego pobytu lub status uchodźcy. Tak więc liczba legalnie pracujących cudzoziemców w Polsce może sięgać ok. 30 tys. osób, co stanowi raczej zjawisko marginesowe z punktu widzenia całego rynku pracy. Ale obok legalnego zatrudniania cudzoziemców rozwinęło się w również nielegalne (nierejestrowane) podejmowanie przez nich pracy. Nie ma wiarygodnych statystyk co do jego wielkości, ale jest ono wielokrotnie wyższe od liczby legalnie zatrudnionych cudzoziemców. Szacunki dokonywane przez Państwową Inspekcję Pracy wahają się od 100 tys. do 150 tys. osób, z kolei zaś oceny Krajowego Urzędu Pracy i szacunki badawcze zawyżają tę liczbę do 800 tys. - 1 mln osób, spośród których dla około 100 tys. jest ono podstawowym zajęciem.⁴⁴ Nielegalne zatrudnianie cudzoziemców jest trudno uchwytne dla statystyki, gdyż w większości wypadków chodzi o prace dorywcze, sezonowe, krótkookresowe. Podejmowane jest ono przede wszystkim w takich sektorach gospodarki jak budownictwo, rolnictwo i ogrodnictwo, gastronomia, gospodarstwa domowe, głównie przez obywateli krajów b. ZSRR (w tym przede wszystkim Ukrainy) w ramach krótkotrwałych, ale wielokrotnie powtarzanych, nierejestrowanych przyjazdów do Polski o charakterze turystycznym, łączonych często z działalnością handlową.⁴⁵
Zjawisku temu sprzyja, z punktu widzenia prawnego, sztywność przepisów, a przede wszystkim brak możliwości legalnego zatrudniania cudzoziemców jako pracowników sezonowych, a z punktu widzenia społecznego można mówić natomiast o miękkiej akceptacji" nielegalnego zatrudniania cudzoziemców. Jego trwałość pozwala już sądzić o powstawaniu w Polsce dwoistego rynku pracy", w którym obok legalnej i lepiej opłacanej jego części, tworzy się rynek podrzędny" (szara strefa") względnie otwarta dla cudzoziemskiej, nielegalnej siły roboczej. Służy jej rozwinięta już infrastruktura komunikacyjna (głównie autobusowa), baza noclegowa oraz agencje pośrednictwa pracy wraz z lokalnymi giełdami pracy.⁴⁶
Zatrudnianie cudzoziemców bez zezwolenia urzędu pracy jest niezgodne z prawem. Ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przewiduje z tego tytułu odpowiedzialność karną. Podlega jej zarówno pracodawca, jak i wykonujący pracę cudzoziemiec. Pracodawcy grozi kara grzywny, a nawet utrata prawa do prowadzenia działalności gospodarczej (art. 64 ust. 2). Takiej samej karze podlega też cudzoziemiec nie mający karty stałego pobytu lub statusu uchodźcy w Polsce, który podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową bez zgody właściwego wojewódzkiego urzędu pracy. Nielegalna praca cudzoziemca nie stanowiła dotychczas przesłanki zastosowania wobec cudzoziemca innych sankcji, jak np. wydalenia. Nowa ustawa o cudzoziemcach sprawę tę rozwiązuje inaczej, a mianowicie, jeżeli cudzoziemiec podjął zatrudnienie lub wykonywał inną pracę zarobkową nie mając na to wymaganego zezwolenia i zgody, to może być on z tej przyczyny wydalony z terytorium Polski (art. 52 ust. 1 § 4).
Mówiąc o legalnym zatrudnianiu cudzoziemców należy jeszcze wspomnieć, że Polska w latach dziewięćdziesiątych zawarła szereg umów międzynarodowych i porozumień międzyresortowych z krajami sąsiednimi i innymi krajami Europy Zachodniej (z RFN, Francją, Belgią, Czecho-Słowacją, Szwajcarią, Ukrainą, Federacją Rosyjską, Litwą i Białorusią) dotyczących przepływu siły roboczej.⁴⁷ W czerwcu 1997 r. Prezydent RP ratyfikował Europejską Kartę Społeczną (w ramach Rady Europy), której dwa artykuły 18 i 19 dotyczą pracy cudzoziemców.⁴⁸ Polska nie podpisała natomiast do tej pory Europejskiej Konwencji o Statusie Pracowników Migrantów, przyjętej w 1977 r. również w ramach Rady Europy.⁴⁹

6. Polski system prawny wobec problemu nielegalnych migrantów (problem wydalenia i deportacji cudzoziemców)

Jednym z podstawowych kierunków polityki migracyjnej Polski w latach dziewięćdziesiątych było i jest nadal przeciwdziałanie nielegalnej migracji i napływowi do Polski grup niepożądanych cudzoziemców. Służyły temu działania zmierzające do ochrony granic zewnętrznych państwa oraz kontroli ruchu granicznego. W sensie prawnym cudzoziemiec, który przebywa nielegalnie na terytorium Polski to osoba nie posiadająca wymaganego zezwolenia lub, która nie dopełniła innych obowiązków prawnych związanych z unormowaniem jego pobytu w Polsce, jak np. brak wizy, przedłużenie okresu pobytu itd. Nie jest natomiast przebywaniem nielegalnym, naruszenie przez cudzoziemca porządku prawnego w ogóle. W latach 1990 - 1997 zatrzymano w Polsce łącznie ok. 120 tys. nielegalnych imigrantów. W 1996 r. na wszystkich polskich granicach Straż Graniczna zatrzymała ponad 15 tys. osób podczas prób nielegalnego ich przekraczania (15 535 osób - stanowiło to spadek o 0,4% w stosunku do 1995 r.), w tym 10 942 cudzoziemców (stanowiło to spadek o 6,2% w stosunku 1995 r.) oraz 4 593 obywateli RP (stanowiło to wzrost o 17% w stosunku do 1995 r.). To ostatnie zjawisko wynika, według Straży Granicznej, ze zwiększonej liczby zatrzymań polskich turystów (w większości młodych ludzi) przekraczających południową granicę Polski z Czechami i Słowacją, poza wyznaczonymi punktami przekroczeń granicy. W pierwszym półroczu 1997 r. Straż Graniczna zatrzymała 4 212 osób, w tym 2 375 cudzoziemców i 1 837 obywateli RP (co stanowiło w stosunku do pierwszego półrocza 1996 r. wzrost o 7%). Do najczęstszych motywów nielegalnych przekroczeń granicy przez cudzoziemców należała chęć uzyskania statusu uchodźcy, próba przedostania się do jednego z krajów Europy Zachodniej lub nielegalna praca zarobkowa.
W latach 1990 - 1993 wśród zatrzymanych stosunkowo najwięcej było obywateli Rumunii, Bułgarii, Ukrainy i Rosji. Od 1993 r. zwiększyła się natomiast liczba obywateli Ukrainy i Armenii, a obecnie wśród zatrzymanych zaczynają dominować obywatele Afganistanu, Sri Lanki, Indii, Algierii, Iraku, Mołdowy i innych. Zwiększająca się liczba nielegalnych migrantów przybywających do naszego kraju z państw Trzeciego Świata, głównie z Azji i Afryki, jest nowym zjawiskiem migracyjnym. Wynika ono z położenia geograficznego Polski, która znajduje się na skrzyżowaniu głównych szlaków migracyjnych w Europie i stanowi dobrą trasę tranzytową na Zachód oraz coraz lepiej zorganizowanego nielegalnego "przemysłu migracyjnego". Chociaż liczba zatrzymanych nielegalnych cudzoziemców na granicach nie jest znacząca w porównaniu do tego, co występuje w Europie Zachodniej, to wszyscy zatrzymani nielegalni migranci są coraz lepiej przygotowani, zorganizowani i zdeterminowani w celu osiągnięcia swoich celów. Zwiększająca się liczba nielegalnych migrantów stanowi poważny problem dla Straży Granicznej, Policji oraz władz lokalnych. Głównym problemem są jednak małe możliwości deportacji takich osób (brak ambasad niektórych państw Polsce, niemożliwość ustalenia tożsamości zatrzymanych osób z powodu braku dokumentów, wysokie koszty deportacji). Większość zatrzymanych nielegalnych imigrantów prosiła zazwyczaj o przyznanie statusu uchodźcy. Większość z nich to osoby zatrzymane na granicy zachodniej i wschodniej oraz na terenie całego kraju lub przekazanych w ramach readmisji z Niemiec do Polski (70% wniosków w 1996 r.). Z punktu widzenia przeciwdziałania zjawisku nielegalnej migracji największe znaczenie mają instytucje "wydalenia", "deportacji" i "zatrzymania". Instytucja "wydalenia" jest formą pozbycia się niepożądanego cudzoziemca z terytorium Polski, która polega ona na nakazaniu cudzoziemcowi opuszczenia terytorium Polski. Stroną w sprawie i adresatem decyzji o wydaleniu może być każdy cudzoziemiec, a więc zarówno przebywający w Polsce czasowo, jak też mający w Polsce pobyt stały (legitymujący się kartą stałego pobytu). Zgodnie z art. 15 ustawy z 1963 r. wydalenie mogło mieć miejsce, jeżeli zachodziły okoliczności takie same jak te, które uzasadniały odmowę lub unieważnienie wizy, czy odmowę wjazdu.⁵⁰ Decyzja o wydaleniu cudzoziemca należała do kompetencji wojewody właściwego ze względu na miejsce pobytu cudzoziemca. Z kolei instytucja "deportacji" to odstawienie cudzoziemca do granicy w sytuacji, gdy nie wykonuje on orzeczonego w decyzji o wydaleniu, obowiązku opuszczenia terytorium Polski w oznaczonym terminie. Deportacja polega na odtransportowaniu go przez funkcjonariuszy Policji do granic państwa. Wydaleniu i deportacji cudzoziemca służy z kolei instytucja "zatrzymania cudzoziemca". Ma ona charakter prewencyjny i jest wstępnym krokiem zmierzającym do jego deportacji lub wydalenia.
W 1991 r. duże kontrowersje wzbudziła próba nowelizacja ustawy z 1963 r., przewidująca tryb deportacji cudzoziemców bez możliwości odwołania się cudzoziemca od orzeczonej decyzji. Nowelizacja ta została zaskarżona w 1992 r. do Trybunału Konstytucyjnego przez Rzecznika Praw Obywatelskich, którego zdaniem, naruszało to postanowienia Konstytucji i ratyfikowanych przez Polskę dokumentów praw człowieka, które gwarantują kontrolę sądową w sferze ograniczenia wolności. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z października 1992 r. potwierdził te zarzuty, a Sejm przyjął w 1994 r. to orzeczenie. W tej sytuacji stan prawny pozostał nieuregulowany, co praktycznie uniemożliwiło wykonanie decyzji o wydaleniu cudzoziemca z terytorium Polski w sytuacji, gdy nie podporządkował się on jej dobrowolnie.⁵¹
Rozwiązanie przyniosła kolejna nowelizacji ustawy w 1995 r., która uwzględniała orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego (art. 15-18). Przyjmowała ona zasadę, w myśl której środki zapobiegawcze wobec cudzoziemców uchylających się od opuszczenia Polski stosuje prokurator, a jego postanowienia mogą być zaskarżane do sądu właściwego ze względu na miejsce pobytu (zatrzymania) cudzoziemca. Od postanowienia sądu nie przysługiwało mu odwołanie.
Nowa ustawa o cudzoziemcach rozszerza katalog przyczyn wydaleń cudzoziemców z Polski (art. 52 ust. 1), który obejmuje obok wspominanych już wcześniej okoliczności wymienionych w art. 13 ust. 1 (dotyczącego okoliczności odmowy wizy, jej unieważnienia lub odmowy wjazdu do Polski), także: - przebywanie na terytorium Polski bez wymaganego zezwolenia (w tym także utraty ważności wizy czy zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony); - ujawnienie, że cudzoziemiec nie posiada środków na utrzymanie w trakcie pobytu w Polsce; - podjęcie przez cudzoziemca zatrudnienia lub działalności bez właściwego zezwolenia. Ustawa zakazuje wydalania cudzoziemca do państwa, w którym mógłby być prześladowany lub poddany torturom (czyli zasada non-refoulemnt, art. 53).
Nowa ustawa przewiduje pobieranie od wydalanego cudzoziemca odcisków linii papilarnych i sporządzenie fotografii (art. 56), co ma uniemożliwić jego powtórny wjazd do Polski pod zmienionymi danymi. Cudzoziemca, wobec którego zachodzą okoliczności uzasadniające jego wydalenie, można zatrzymać na 48 godzin (art. 58). Ustawa przewiduje wobec cudzoziemców uchylających się od wykonania decyzji o wydaleniu umieszczenie w strzeżonym ośrodku lub areszcie w celu wydalenia (art. 59). Cudzoziemca nie umieszcza się w tych ośrodkach, jeżeli może to spowodować zagrożenie dla jego życia lub poważne skutki dla jego rodziny (art. 60). . Nowa ustawa przewiduje (art. 62), że koszty wydalenia (przejazdu, konwojowania i administracyjne) cudzoziemca ponosi sam cudzoziemiec, ale przewiduje się dwa odstępstwa: po pierwsze, jeżeli wydalenia następuje w związku z podjęciem przez cudzoziemca zatrudnienia bez wymaganego zezwolenia, koszty jego wydalenia ponosi zatrudniający; po drugie, jeżeli cudzoziemiec przebywa w Polsce na zaproszenie, koszty jego wydalenia ponosi zapraszający, który się do tego zobowiązuje podpisując zaproszenie. Jeżeli kosztów wydalenia nie można ściągnąć, pokrywa je Skarb Państwa (art. 63).
Ustawa, po raz pierwszy w prawie polskim, przewiduje prowadzenie ewidencji cudzoziemców (art. 64-67), w tym wykazu cudzoziemców niepożądanych (czyli cudzoziemców spełniających postanowienia art. 13 ust. 1)⁵² oraz nakłada na przewoźnika, przywożącego do Polski cudzoziemca, któremu nie zezwolono na przekroczenie granicy RP, obowiązek zapewnienia mu na własny koszt bezzwłocznego wyjazdu (art. 68).⁵³ Nowy Kodeks karny zawiera także przepis penalizujący organizowanie i/bądź udzielanie pomocy w nielegalnym przerzucie migrantów.
W 1995 r. wojewodowie wydali 3 199 decyzji o wydaleniu, z czego wykonano 1 029, w 1996 r. 5 087 (wykonano 3 167), a w 1997 r. 5 707 decyzji (wykonano 3 794).⁵⁴ Pierwszy strzeżony ośrodek dla cudzoziemców oczekujących na wydalenie (tzw. areszt deportacyjny) został otwarty w lipcu 1996 r. w Lesznowoli (pod Grójcem w woj. radomskim). Zostały także podjęte starania o uzyskanie ze środków funduszu PHARE na budowę dwóch dużych aresztów deportacyjnych: w Kłodzku (na 250 miejsc) i w Krośnie Odrzańskim (150 miejsc) oraz powiększenie aresztu w Szczecinie. Obecnie istnieją 23 niewielkie areszty dla cudzoziemców, w tym 19 policyjnych (może w nich przebywać 371 osób).
Zatrzymania i warunki pobytu w aresztach deportacyjnych były w latach 1996 - 1997 przedmiotem zainteresowań Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Amnesty International. Stwierdziły one nadużywanie tych aresztów wobec cudzoziemców, ich nieprzystosowanie do długotrwałego pobytu w nich cudzoziemców (problemy z wyżywieniem, które uwzględnia różnice kulturowe, małe możliwości spełniania praktyk religijnych i komunikowania się ze światem zewnętrznym) oraz nie dość zindywidualizowana procedura rozpatrywania wniosków o przyznanie statusu uchodźcy. Zdaniem obu instytucji szczególnie trudna była sytuacja zatrzymanych małoletnich cudzoziemców (dzieci), bez opiekunów lub rodziców. Z badań Prokuratury Krajowej i Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu wynika, że nie stworzono dotąd w Polsce wystarczającej liczby miejsc, zarówno w strzeżonych ośrodkach, jak i aresztach deportacyjnych, pozwalających na prawidłowe stosowanie aresztu w celu wydalenia.
Duży wpływ na rozwiązanie problemu nielegalnego przekraczania granic miały także, zawarte przez Polskę, dwustronne umowy o readmisji.⁵⁵ W marcu 1991 r. Polska podpisała z krajami Grupy Schengen umowę o ruchu bezwizowym. Umowa zapewniała obywatelom stron prawo swobodnego wjazdu w ruchu turystycznym. Warunkiem było jednocześnie podpisanie porozumienia o readmisji obywateli państw-stron nielegalnie przybywających lub pozostających na terytorium krajów Grupy Schengen oraz przyjmowanie obywateli państw trzecich, którzy nielegalnie przedostali się na terytoria umawiających się stron.
W związku nasilaniem się nielegalnej migracji do Niemiec z terenu Polski oraz zapowiedzią nowelizacji niemieckiego prawa azylowego powstała potrzeba nowych uregulowań dwustronnych. W maju 1993 r. Polska i RFN podpisały porozumienie o współpracy w zakresie zwalczania skutków wynikających z ruchów migracyjnych, modyfikujące umowę z państwami Grupy Schengen w odniesieniu do stosunków polsko-niemieckich. Na jego mocy uległa zmianie generalna zasada odsyłania cudzoziemców-sprawców nielegalnego przekroczenia granicy. Zgodnie z porozumieniem do Polski mieli być odsyłani obywatele państw trzecich, którzy przybyli do Niemiec nielegalnie z terytorium Polski i w RFN złożyli wniosek o azyl (w zmienionym niemieckim prawie azylowym Polska została uznana za "kraj bezpieczny", który spełnia warunki przyznawania cudzoziemcom azylu). Odesłaniu nie podlegałyby osoby, które: - znalazły się na terytorium RFN i złożyły wniosek o azyl przed wejściem w życie nowego prawa azylowego; - nie spełniały warunków wjazdu, ale za wiedzą władz niemieckich przebywały już w RFN dłużej niż 6 miesięcy (dotyczyło to także osób, które wjechały nielegalnie do RFN, a także osób, które wjechały legalnie, ale utraciły tam prawo pobytu). Jednocześnie rząd RFN zobowiązał się, że w 1993 r. odeśle do Polski nie więcej niż 10 tys. niedoszłych azylantów. Wbrew obawom, po wprowadzeniu nowego prawa azylowego w RFN, liczba osób wydalonych z terenu Niemiec do Polski nie przekroczyła nawet połowy przewidzianego pułapu 10 tys. osób.⁵⁶
Polska zawarła umowy readmisyjne (na wzór umowy z RFN) z blisko dwudziestoma państwami (oprócz państw Grupy Schengen, z Bułgarią, Czechami, Chorwacją, Grecją, Mołdową, Rumunią, Słowacją, Słowenią, Ukrainą, Węgrami). Nadal nie ma umów z Rosją i Białorusią. W 1996 r. odbyły się pierwsze rozmowy negocjacyjne ze stroną rosyjską, zaś przystąpienie do rozmów ze stroną białoruską uwarunkowane jest zgodą władz tego państwa na zawarcie w umowie zapisu o przyjmowaniu obywateli państw trzecich. Obecnie w uzgodnieniach międzyresortowych znajdują się umowy z Kanadą, Litwą, Estonią, Łotwą (w przypadku tych trzech ostatnich krajów w umowach o ruchu bezwizowym znajdują się punkty dotyczące readmisji), Szwecją, Austrią i Włochami. Przygotowywane są także umowy o readmisji z Chinami, Albanią, Indiami, Pakistanem, Wietnamem, Sri Lanką, Bangladeszem, Algierią i Kazachstanem. O ile zawarte umowy o readmisji oraz postanowienia nowej ustawy w dużym stopniu rozwiązują problemy prawne związane z przeciwdziałaniem nielegalnej imigracji,⁵⁷ to pozostaje nadal kwestia techniczna zabezpieczenia granic Polski, w tym przede wszystkim granicy wschodniej. Granica ta w momencie przystąpienia naszego kraju do Unii Europejskiej, byłaby jej granica zewnętrzną. Polska byłaby wówczas państwem granicznym, które doświadczałoby w pierwszej kolejności napływu nielegalnych imigrantów spoza obszaru Unii. W marcu 1997 r. Polska wystąpiła do Komisji Europejskiej o powołanie funduszu, który umożliwiłyby sfinansowanie połowy kosztów modernizacji infrastruktury na polskiej granicy wschodniej i szlaków komunikacyjnych do nich prowadzących. Na 1998 r. Polska otrzymała na ten cel od Komisji, 15 mln ECU, czyli 8% całości funduszu pomocy bezzwrotnej przekazywanej Polsce przez Unię Europejską.

7. Zasady repatriacji do Polski

Repatriacja, czyli powrót do Polski (ojczyzny) osób narodowości lub pochodzenia polskiego stanowi uprzywilejowany tytuł nabycia obywatelstwa polskiego, co znajdowało wyraz w ustawach o obywatelstwie polskim z 1920, 1951 i 1962 r. Po masowych akcjach repatriacyjnych bezpośrednio po II wojnie światowej, a następnie w drugiej połowie lat pięćdziesiątych, zainteresowanie repatriacją stało się widoczne po 1989 r. Wynikało ono ze wzrostu zainteresowania władz państwa sytuacją Polaków żyjących poza granicami kraju, zwłaszcza przebywających na terytorium państw byłego ZSRR, a także zgłaszaną przez te osoby chęcią powrotu do Polski.
Początkowo władze odmawiały zorganizowania szerszego programu repatriacji motywując to dużymi kosztami finansowymi. Głównym problemem stał się jednak brak uregulowań prawnych dotyczących zasad i właściwości organów państwowych odpowiedzialnych za repatriację. Jest interesujące, że bezpośrednim powodem dyskusji nad statusem prawnym repatrianta" stał się spór pomiędzy Zakładem Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) a osobami, które domagały się zaliczenia w poczet emerytury/renty wcześniejszego okresu pracy w poprzednim kraju pobytu. Z żądaniami uznania za repatrianta" zaczęli występować zarówno obywatele polscy, którzy nabyli obywatelstwo w trybie innymi niż repatriacja (np. w trybie nadania), jak również cudzoziemcy deklarujący narodowość lub pochodzenie polskie, posiadający zezwolenie na pobyt stały lub też czasowy w Polsce.⁵⁸
Dlatego stało się konieczne dokonanie wykładni art. 12 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. (mówiącego o statusie repatrianta), w celu odpowiedzi na pytania: który organ państwa jest właściwy do udzielenia zezwolenia na stałe osiedlenie się w Polsce w ramach repatriacji? oraz, czy zezwolenie takie winno zostać udzielone przed lub po przybyciu zainteresowanej osoby do Polski? Sprawa ta stała się, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał w czerwcu 1995 r. stwierdził, że zezwolenie na stałe osiedlenie w ramach repatriacji wydaje właściwy konsul RP, jeszcze przed przybyciem zainteresowanej osoby do Polski. W październiku 1995 r. Rada Ministrów zobowiązała ówczesne Ministerstwo Spraw Wewnętrznych oraz Ministerstwo Spraw Zagranicznych do przygotowania projektów konkretnych zmian prawnych w zakresie repatriacji, wynikających z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wynikiem prac specjalnie powołanego zespołu międzyresortowego stała się koncepcja wprowadzenia wizy repatriacyjnej do rządowego projektu ustawy o cudzoziemcach, który znajdował się właśnie w Sejmie. Zespół ten przygotował także projekt rozwiązań doraźnych, nawiązujących do postanowienia Trybunału, które miały obowiązywać do momentu wejścia w życie ustawy o cudzoziemcach.
Do czasu powyższych rozstrzygnięć, osoby narodowości lub pochodzenia polskiego, które chciały się osiedlić w Polsce, mogły się starać o obywatelstwo polskie na zasadach ogólnych, przewidzianych dla cudzoziemców. Winny one posiadać kartę stałego pobytu i po upływie pięciu lat legalnego pobytu w Polsce złożyć wniosek do właściwego organu polskiego. Ta droga wywoływała gorące dyskusje polityczne oraz duże rozgoryczenie środowisk polonijnych. W maju 1996 r. rząd dyskutował nad programem polityki państwa w dziedzinie repatriacji, która wszedł w życie latem tego roku. Program ten, w odróżnieniu od masowej repatriacji lat powojennych, przyjmował założenie, że obecna repatriacja będzie miała charakter indywidualny (określona rodzina zaproszona przez określoną gminę, która gwarantuje podstawowe świadczenia społeczne), stopniowy (wyznaczony możliwościami budżetów gminnych) oraz trwały (będzie ona stałym elementem polityki państwa wobec Polonii).⁵⁹ Program repatriacji miał być początkowo skierowany do osób narodowości lub pochodzenia polskiego zamieszkujących Kazachstan oraz inne byłe republiki Azji Środkowej. O wyborze tego regionu decydował fakt, iż osoby te znalazły się tam w wyniku masowych deportacji z Ukrainy, przeprowadzonych w latach 1936 - 1937. W znakomitej większości nie posiadały one obywatelstwa polskiego, przez co nie mogły być one objęte przez powojenne repatriację.⁶⁰ W okresie od września 1996 r. do końca grudnia 1997 r. 334 rodziny repatriantów, łącznie ok. 1 290 osób, zostały zaproszone do przesiedlenia się w ramach repatriacji do Polski. Zaproszenia wystawiły właściwe organy 249 gmin ze wszystkich 49 województw, w tym najwięcej z warszawskiego, zielonogórskiego, katowickiego, krakowskiego, wałbrzyskiego, lubelskiego i bielskiego.
Nowa ustawa o cudzoziemcach spowodowała znaczne zmiany w procedurze repatriacji, likwidując w dużym stopniu stan zwieszenia prawnego", a ponadto nowa Konstytucja w art. 52 ust. 5 zagwarantowała możliwość osiedlenia się na stałe na terytorium Polski osobom, których pochodzenie polskie zostało stwierdzone zgodnie z ustawą. Ustawa o cudzoziemcach wprowadza wizę repatriacyjną (art. 10), wydawaną cudzoziemcowi narodowości polskiej lub pochodzenia polskiego, który zamierza się przesiedlić na stałe do Polski. Wiza repatriacyjna uprawnia do jednokrotnego wjazdu na terytorium Polski. Wydaje się ją na czas oznaczony, nie dłuższy niż 12 miesięcy i w tym czasie powinno nastąpić przekroczenie granicy. Cudzoziemiec posiadający tę wizę, nabywa obywatelstwo polskie z mocy prawa w chwili przekroczenia granic Polski i otrzymuje od wojewody, właściwego dla miejsca osiedlenia się, poświadczenie posiadania obywatelstwa polskiego.
Wiza repatriacyjna jest podstawowym dokumentem przy repatriacji. Wnioskodawca nie musi się już ubiegać o zezwolenie na pobyt stały w Polsce, gdyż konsul przed wydaniem wizy jest obowiązany dysponować odpowiednią zgodą udzieloną przez MSWiA (art. 79 ust. 3). Zaproszenie od gminy nie stanowi już jedynego dokumentu, który warunkuje wszczęcie procedury repatriacyjnej. Wnioskodawca-repatriant może wskazać też inne dowody potwierdzające, że posiada środki na przyjazd i pobyt w Polsce. Informacje te mogą być weryfikowane w trakcie postępowania, za pośrednictwem wojewodów lub gmin, właściwych dla zamierzonego osiedlenia się repatrianta.
Program repatriacji ma być stałym elementem polityki migracyjnej państwa, obejmować wszystkich Polaków żyjących na obczyźnie, zarówno na Zachodzie, jak i Wschodzie, ale pomoc państwa powinna być ukierunkowana przede wszystkim na tych ostatnich.⁶¹ Z kolei cudzoziemcy, którzy przybyli do Polski w latach 1992 - 1996, deklarujący w trakcie ubiegania się o zezwolenie na pobyt stały w Polsce, narodowość lub pochodzenie polskie, a nie ubiegający się o repatriację, uzyskali także możliwość nabycia obywatelstwa polskiego w specjalnym trybie, przewidzianym przez art. 109 nowej ustawy o cudzoziemcach. Wymogiem jest posiadanie przez nich zgody na pobyt stały w Polsce przed przyjazdem do Polski (co jest zgodne z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z czerwca 1995 r.). Liczbę tych osób, które pochodzą głównie z krajów byłego ZSRR, ocenia się na 1 450.

8. Zakończenie

Polska w okresie lat dziewięćdziesiątych nie prowadziła właściwie aktywnej polityki migracyjnej. Głównym problemem, zarówno politycznym, jak i prawnym, było przede wszystkim przeciwdziałanie nielegalnej migracji. Polityka ta ma być kontynuowana, jak widać z nowej ustawy o cudzoziemcach, także w przyszłości. Będzie się ona opierała raczej na podwyższaniu barier niż zachęcaniu cudzoziemców do przebywania i osiedlania się w Polsce. W dwóch wypadkach bariery te zostaną zniesione - dla powrotu osób narodowości lub pochodzenia polskiego w ramach repatriacji oraz przyjmowania "cennych" cudzoziemców w ramach "drenażu mózgów" (głównie artyści i naukowcy).⁶² Poważnym jednak niedostatkiem nowej ustawy o cudzoziemcach jest brak komentarza politycznego", czyli rządowego programu polityki migracyjnej państwa. Dyskusja nad dokumentem w tej sprawie jest odkładana od jesieni 1997 r.
Zasadniczą cechą procesów migracyjnych w Polsce w latach dziewięćdziesiątych była ich nowość. Do tej pory znane było zjawisko emigracji, natomiast imigracja do Polski była zjawiskiem nieznanym tak dla władz centralnych i lokalnych, jak i systemu prawnego, statystyki, opinii publicznej oraz nauki. W tym kontekście należy wskazać na brak odpowiednio udokumentowanej wiedzy statystycznej i naukowej, która by oddawała skalę, kierunki i charakter realnie dziejących się ruchów migracyjnych. Do tej pory wszystkie instytucje zajmujące się migracjami bardziej opierają się na przypuszczeniach niż twardej wiedzy" statystycznej. Bez odpowiedniej zmiany systemu statystycznego ujmującego zjawiska migracyjne nie będzie możliwe prowadzenie skutecznej polityki migracyjnej.⁶³
Omawiane rozwiązania przyjęte w nowej ustawie o cudzoziemcach są zgodne ze standardami obowiązującymi w krajach Unii Europejskiej oraz porozumień z Schengen, które mocą decyzji szczytu Rady Unii w Amsterdamie w czerwcu 1997 r., zostały włączone do ustawodawstwa wspólnotowego. Standardy te dotyczą przede wszystkim rozwiązań w zakresie ochrony granic zewnętrznych oraz problematyki uchodźczej. Zakładają one zachowanie zasady swobodnego przepływu osób przy jednoczesnym przeciwdziałaniu napływowi grup niepożądanych cudzoziemców i migracji nielegalnej ⁶⁴
Nowa ustawa o cudzoziemcach, przy uwzględnieniu charakteru i skali ruchów migracyjnych do Polski, a zwłaszcza z krajów b. ZSRR, ma podstawowe znaczenie przy rozważaniu integracji Polski z Unią Europejską. Wraz z rozszerzeniem Unii, kontrola przemieszczeń ludności poprzez granicę zachodnią Polski praktycznie przestanie istnieć, a wschodnia i część południowej granicy Polski (ponad 1300 km) stanie się jej granicą zewnętrzną.⁶⁵ Z tej perspektywy polityka migracyjna Polski będzie w przyszłości kształtować się pod wpływem dwóch czynników. Z jednej strony będzie oddziaływał czynnik integracji z Unią Europejską, zaś z drugiej strony kontakty z sąsiadami ze Wschodu: Federacją Rosyjską, Litwą, Białorusią i Ukrainą - krajami o dużych potencjałach migracyjnych i wykształconych powiązaniach wędrówkowych w tym regionie. Integracja z Unią będzie oznaczała m.in. wprowadzenie obowiązku wizowego dla obywateli tych krajów oraz inne obostrzenia wjazdowe.⁶⁶ Wprowadzenie ułatwień dla obywateli któregoś z nich, a w lutym kwietniu 1998 r. przedstawiciele polskich władz parokrotnie formułowali publicznie tezę o utrzymaniu ruchu bezwizowego z Ukrainą po integracji z Unią, będzie wówczas mało realne.⁶⁷
Polska patrzy na swoich wschodnich sąsiadów z perspektywy pozycji w regionie, popierania tendencji prozachodnich i proreformatorskich, rozwoju handlu przygranicznego itp. Z kolei Unia Europejska ocenia te kraje z perspektywy bezpieczeństwa wewnętrznego, ochrony przed przestępczością i swobodnego przepływu towarów. Coraz ściślejsza integracja europejska stwarza bowiem system naczyń połączonych. Jeżeli po włączeniu do niego Polska będzie miała trudności w zwalczaniu migracji nielegalnych i przestępczości, wpłynie to także na pogorszenie stanu bezpieczeństwa w innych krajach Unii. Zainteresowanie tymi problemami wynika ze zmian, jakie będą miały miejsce w chwili rozszerzenia Unii na wschód. Polska w momencie uzyskania w niej członkostwa stanie się państwem granicznym, które w pierwszym rzędzie i, jak się wydaje, w największym stopniu, będzie doświadczało napływu nielegalnych imigrantów, przemytu narkotyków, rozwoju przestępczości międzynarodowej itp., co może zagrażać pozostałym państwom członkowskim.
Dotychczasowe kontakty władz Polski z przedstawicielami Unii wskazują na dużą wagę, jaką nadaje ta organizacja problemom dostosowania i harmonizacji podstaw prawnych polityki migracyjnej do standardów wypracowanych w ramach tej organizacji. W październiku 1997 r. Komisja Europejska przekazała władzom polskim dokument zawierający zasady nowego partnerstwa dla członkostwa", w którym zwracała uwagę m.in. na problem uszczelnienia granic kraju przed przemytem broni, narkotyków i nielegalnej imigracji oraz poprawę infrastruktury celnej⁶⁸. O znaczeniu motywu bezpieczeństwa wewnętrznego" świadczy podpisany w końcu maja 1998 r. przez Polskę wraz dziewięcioma innymi krajami Europy Środkowej i Wschodniej i Cypr z władzami Unii Europejskiej Paktu o zwalczaniu przestępczości zorganizowanej", który zobowiązuje strony do przekazywania wszelkich informacji dotyczących ściganych przestępców, podjęcia współpracy z Europolem, przyjmowania na swoim terytorium zagrożonych odwetem świadków z innych krajów Europy, zwalczania nielegalnego przerzutu osób itp.. Pakt jest jednym z głównych elementów strategii Unii zwalczania przestępczości zorganizowanej.
Wskazując na tę kwestię można na zakończenie powiedzieć, że jeżeli w latach 1989 - 1997 polityka migracyjna Polski znajdowała się pomiędzy wymaganiem praw człowieka i racji humanitarnych, a interesem państwa, to nachodzące lata narzucają jej inny wymiar. Będzie nim dylemat polityki i położenia", dostosowania się do standardów prawa wspólnotowego i integracji w ramach Unii Europejskiej, z jednoczesnym dążeniem do utrzymania dobrosąsiedzkich stosunków i pozycji Polski w regionie Europy Środkowo - Wschodniej.

Przypisy

1. Na temat zmiany sytuacji migracyjnej Polski oraz charakterystyki poszczególnych rodzajów ruchów migracyjnych w latach dziewięćdziesiątych zob. przede wszystkim prace zespołu prof. M. Okólskiego, wydawane przez Ośrodek Badań nad Migracjami Instytutu Studiów Społecznych Uniwersytetu Warszawskiego w ramach serii Prace Migracyjne, a przede wszystkim opracowanie będące podsumowaniem badań: M. Okólski, Imigranci. Przyczyny napływu, cechy demograficzno-społeczne, funkcjonowanie w społeczeństwie polskim, nr 17, Warszawa, luty 1998. Tam też lista tytułów opracowań przygotowanych przez ten ośrodek. Na temat obecnych tendencji Polaków do emigracji zob.: E. Jaźwińska, W. Łukowski, M. Okólski, Przyczyny i konsekwencje emigracji z Polski, nr 7, czerwiec 1997; K. Slany (red.), Orientacje emigracyjne Polaków, Instytut Socjologii, Uniwersytet Jagieloński, Kraków 1997. Interesujący materiał porównawczy znajduje się w: J. Salt, Current trends in international migration in Europe, Council of Europe, June 1996; S. Golinowska, E. Marek, Procesy migracji zagranicznych w Polsce, M. Szonert, Migracje w Europie Środkowej i Wschodniej, zamieszczone w: S. Golinowska, E. Marek (red.), Studia o procesach zagranicznych, T. 1, "Studia i Materiały", Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, Warszawa 1994; M. Szonert, Elementy polityki azylowej państw Europy Środkowej i Wschodniej, w: S. Golinowska, E. Marek (red.), Studia o procesach migracji zagranicznych, T. 3, "Studia i Materiały", Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, Warszawa 1994.
2. Polska jest związana obecnie ponad 60 umowami z innymi państwami o wzajemnym ruchu bezwizowym.
3. W latach dziewięćdziesiątych, w stosunku do dekady lat osiemdziesiątych, zmniejszyła się radykalnie emigracja obywateli Polski do innych krajów, natomiast zwiększyła się imigracja cudzoziemców do Polski. Nadal jednak emigracja przeważa nad imigracją. Według danych GUS-u, w 1997 r. wyjechało z Polski na stałe ok. 12 tys. obywateli Polski, a osiedliło się w kraju 8,3 tys. cudzoziemców - Przybywa nas za mało, Rzeczpospolita, 7.01.1998. Ów mieszany, emigracyjno-imigracyjny status jest, zdaniem J. Salta, jedną z powszechnych cech obecnej sytuacji migracyjnej krajów europejskich, ibidem.
4. Pierwszym całościowym opisem statusu cudzoziemca w polskim systemie prawnym, głównie jednak z perspektywy administracyjno- prawnej, jest praca J. Jagielskiego, Status prawny cudzoziemca w Polsce (problematyka administracyjnoprawna), Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1997. Zbiór przepisów prawnych dotyczących tej problematyki (stan na 10.12.1997 r.) znajduje się w: Cudzoziemcy podstawowe przepisy prawne, Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierownictwa Dom Organizatora, Toruń 1998. Dokładne omówienie nowej ustawy o cudzoziemcach znajduje się w pracy: P. Stachańczyk, Cudzoziemcy. Praktyczny przewodnik do ustawy o cudzoziemcach, Wydawnictwo Zrzeszenie Prawników Polskich, Warszawa 1998.
5. Dz. U. z 1997 r., Nr 114, poz. 739.
6. Taka definicja migranta znacznie się różni od jego określeń występujących w statystykach demograficznych, zarówno krajowych, jak i międzynarodowych. Zob.: M. Okólski, Statystyka imigracji w Polsce, Seria: Prace Migracyjne, nr 2, Warszawa, luty 1997; T. Stpiczyński, Badania migracji międzynarodowych, Wiadomości Statystyczne 1997, nr 2; T. Stpiczyński, Metodyka badania migracji międzynarodowych, Wiadomości Statystyczne 1997, nr 3. Przegląd literatury na ten temat znajduje się w: K. Slany, Między przymusem a wyborem. Kontynentalne i zamorskie emigracje z krajów Europy Środkowo-Wschodniej (1939-1989), Uniwersytet Jagielloński, Kraków 1995, s. 21-25.
7. W przypadku cudzoziemca, który posiada dwa lub więcej obywatelstw, traktuje się go jako obywatela tego państwa, którego dokument paszportowy stanowił podstawę wjazdu na terytorium Polski (art. 3).
8. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej z 13 sierpnia 1926 r. o cudzoziemcach uznawało za cudzoziemca każdego, kto nie był obywatelem polskim (Dz. U. z 1926 r., Nr 83, poz. 465 oraz Dz. U. z 1937 r., Nr 11, poz. 83.).
9. Ustawa z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach, Dz. U. z 1992 r. Nr 7, poz. 30; sprostowanie Dz. U. z 1992 r., Nr 25, poz. 112. Tekst jednolity ustawy po nowelizacjach w latach dziewięćdziesiątych: Dz. U. z 1995 r., Nr 23, poz. 120.
10. Na temat doktryny polityki migracyjnej Polski obowiązującej w tym okresie zob.: M. Okólski, Statystyka imigracji w..., s. 9-11.
11. J. Jagielski, Status prawny cudzoziemca..., s. 16-20.
12. W. Michalski, M. Cieślak, Immunitet, eksterytorialność i azyl w systemie polskiego ustawodawstwa karnego, "Państwo i Prawo" 1978, nr 5, s. 42. Na podstawie tego artykułu władze polskie udzieliły prawa azylu m.in. Grekom i Macedończykom w latach pięćdziesiątych oraz uciekinierom z Chile w latach siedemdziesiątych.
13. Por. E. Zielińska, Prawne aspekty migracji oraz W. Anioł, Polska wobec europejskich standardów migracyjnych, prace zamieszczone w: "Migracje", Biuletyn Centrum Europejskiego Uniwersytetu Warszawskiego 1993, nr 1-2.
14. M. Szonert, Elementy polityki azylowej..., s. 191.
15. Dz. U. z 1991 r., Nr 119, poz. 515 i 516. Oświadczenie rządowe w sprawie przystąpienia przez Polskę do Konwencji i Protokołu wydane zostały 26 listopada 1991 r. (Dz. U. z 1991 r., Nr 119, poz. 517 i 518). Konwencja Genewska przyznaje uchodźcom m.in. prawo do wolności słowa, swobodnego zgromadzania się i stowarzyszania, swobodnego poruszania się i wyboru miejsca zamieszkania (art. 15 i 26), dostępu do sądu (art. 16), pracy zarobkowej (art. 17-19), dostępu do opieki społecznej, ubezpieczenia społecznego oraz publicznego szkolnictwa (art. 20-24). Szerzej na temat tej Konwencji zob. B. Wierzbicki, Sytuacja prawna uchodźcy w systemie międzynarodowej ochrony praw człowieka, Białystok 1993, s. 33-105.
16. Z wyjątkiem postanowienia art. 24 ust. 2 Konwencji dotyczącego prawa do odszkodowania za śmierć uchodźcy, która nastąpiła na skutek wypadku w pracy lub choroby zawodowej.
17. Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284. Wśród innych aktów prawa międzynarodowego wiążących Polskę i mających znaczenie dla ochrony praw uchodźców należy wskazać Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych z 1966 r., ratyfikowany przez Polskę 3.03.1977 r. (Dz. U. z 1977 r Nr 38, poz. 167) oraz Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych z 1966 r. , ratyfikowany przez Polskę 3.03.1977 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169). Szczególne znaczenie dla uchodźców ma w kontekście ochrony praw człowieka zasada non-refoulment, czyli zakaz cofnięcia lub wydalenia uchodźcy do państwa, w którym może on obawiać się prześladowania, zagrożenia życia lub wolności. Art. 2 Protokołu Czwartego do Konwencji Europejskiej głosi, że każdy człowiek może swobodnie opuścić jakikolwiek kraj (włączając w to także swój własny), zaś art. 4 tego Protokołu zakazuje zbiorowego wydalania cudzoziemców. Szerzej na ten temat: I. Rzeplińska, Cudzoziemcy w systemie międzynarodowej ochrony praw człowieka, w: Szkoła Praw Człowieka. Teksty wykładów, Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Warszawa 1996; Prawo i prawa uchodźcy, Raporty. Ekspertyzy. Opinie, nr 6, Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Warszawa 1994.
18. Uzasadnienie do projektu ustawy o cudzoziemcach (Druk Sejmowy nr 1245 z 15.09.1995 r.), s. 5.
19. Ibidem, s. 3-4.
20. Szczegóły dotyczące wzorów dokumentów i środków pieniężnych wymaganych od cudzoziemców znajdują się m.in. w dwóch rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych: 1) z dnia 23 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu postępowania oraz wzorów dokumentów w sprawach cudzoziemców; 2) z dnia 30 grudnia 1997 r. w sprawie opłat pobieranych w kraju od cudzoziemców za wydawanie dokumentów - Dz. U. z 1998 r., Nr 1, poz. 1 i 2.
21. Wiza pobytowa uprawnia cudzoziemca do pobytu w Polsce bez prawa do podejmowania zatrudnienia lub pracy zarobkowej na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Może ona zostać przedłużona, przy czym łączny czas pobytu na ich podstawie nie może być dłuższy niż 12 miesięcy.
22. Wiza tranzytowa ma być wydawana osobom przejeżdżającym przez Polskę i mającym zgodę na wjazd do innego kraju. Ważna ma być 2 dni, przy czym do tego okresu nie jest wliczany dzień, w którym następuje wjazd.
23. Zaproszenie powinno być zarejestrowane w urzędzie wojewódzkim wraz z dokumentami potwierdzającymi możliwość pokrycia kosztów pobytu oraz ewentualnego wydalenia cudzoziemca przez zapraszającą osobę. Wojewoda może odmówić rejestracji zaproszenia, gdy stwierdzi, że zapraszający z uwagi na swoje warunki materialne lub mieszkaniowe nie będzie w stanie spełnić zobowiązań wobec gościa - zob. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 23 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu postępowania oraz wzorów dokumentów w sprawach cudzoziemców, Dz. U. z 1998 r., Nr 1, poz. 1, § 12. Rejestracja zaproszenia kosztuje obecnie 50 zł.
24. Zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony udziela się na okres do 2 lat, z możliwością przedłużenia, nie dłużej jednak niż do 10 lat (art. 18). Cudzoziemca obowiązuje wówczas karta czasowego pobytu (art. 20). Zezwolenie na osiedlenie się udziela się cudzoziemcowi na czas nie oznaczony, jeżeli wykazał istnienie trwałych więzi rodzinnych lub gospodarczych z Polską, ma zapewnione tutaj mieszkanie i utrzymanie oraz, bezpośrednio przed złożeniem wniosku, przebywał w kraju przez 3 lata na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony (art. 19). Cudzoziemcowi wydaje się wówczas kartę stałego pobytu o ważności 10 lat, a po upływie tego terminu ulega ona wymianie (art. 20). Karta czasowego lub stałego pobytu wraz z dokumentem paszportowym uprawniają cudzoziemca do wielokrotnego przekraczania granicy państwowej, bez konieczności uzyskiwania wizy (art. 21).
25. Opieram się tutaj na informacjach zaprezentowanych przez przedstawiciela Straży Granicznej podczas seminarium Ośrodka Badań nad Migracjami (Instytutu Studiów Społecznych Uniwersytetu Warszawskiego) pt. Funkcje ekonomiczne i społeczne wahadłowych ruchów drobnych handlowców z b. ZSRR do Polski, które odbyło się w dniu 19.03.1998 r.
26. Mniej przyjazdów ze wschodu, Rzeczpospolita, 14.04.1998.
27. Na znaczenie gospodarcze zakupów dokonywanych przez cudzoziemców Polsce wskazują badania GUS-u nad ich wydatkami, prowadzone od 1994 r. W 1997 r. cudzoziemiec przyjeżdżający do Polski wydał prawie trzy razy więcej pieniędzy niż Polak za granicą, a wartość zakupionych przez cudzoziemców towarów stanowiła w ub. roku 14,1% całego polskiego eksportu - Ruch graniczny i wydatki cudzoziemców w Polsce oraz Polaków za granicą w 1997 r., Departament Produkcji i Usług, Główny Urząd Statystyczny, Warszawa 1998, s. 25 i 22.
28. W kwietniu 1998 r. MSZ oświadczył, że nowe, tańsze wizy dla obywateli Białorusi i Federacji Rosyjskiej zostaną wprowadzone pod koniec lipca tego roku. Wiąże się to także z modernizacją i zwiększeniem liczy etatów w polskich konsulatach w tych krajach.
29. Zob. wyniki badań na ten temat: E. Malinowska, B. Wyżnikiewicz, Handel targowiskowy w 1997 roku, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Warszawa, styczeń 1998.
30. A. Kowalik, Jest trochę lepiej. Targowiska. Raport Rządowego Centrum Studiów Strategicznych, Rzeczpospolita, 18-19.04.1998; D. Stasik, Bazary wciąż chude, Gazeta Wyborcza, 18-19.04.1998.
31. Wykaz 58 granicznych placówek kontrolnych Straży Granicznej, których komendanci sa uprawnieni do załatwiania spraw uchodźców, przynosi odpowiednie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, które znajduje się w: Dz. U. 1998, nr 29, poz. 161.
32. Funkcjonuje również pojęcie kraju pierwszego azylu. Na temat tych terminów zob. - B. Mikołajczyk, Zasada niewydalania uchodźców a pojęcie kraju bezpiecznego, Państwo i Prawo 1997, nr 3; Asylum in the European Union: The safe country of origin principle, Peoples Europe Series, W-7, European Parliament, Brussels 1997.
33. Do tej pory nie zostało przyjęte rozporządzenie zawierające listę tych krajów i nie wiadomo, kiedy to nastąpi.
34. Ten przepis ustawy wszedł w życie wcześniej niż cała ustawa, tj. 11 października 1997 r.
35. Dokładne zasady działania w tej dziedzinie przynosi Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji określające wysokość, tryb i szczegółowe zasady przyznawania i wstrzymywania świadczeń dla cudzoziemców, w sprawie których zostało wszczęte postępowanie o nadanie statusu uchodźcy, obejmujących zakwaterowanie, wyżywienie, opiekę medyczną, pomoc rzeczową oraz pieniężną Dz. U. z 1998 r., Nr 50, poz. 316.
36. Pierwsze miesiące funkcjonowania nowej ustawy przyniosły znaczące zmniejszenie liczby podań o nadanie statusu uchodźcy (do kilkuset w okresie od stycznia do maja) oraz pozytywnych decyzji w tym zakresie.
37. I. Popoff, Uchodźcy w Polsce. Informacja Departamentu Migracji i Uchodźstwa MSWiA, Przegląd Rządowy 1997, nr 2.
38. Poland. Statistical Data on Migration 1994 1997, Department for Migration and Refugee Affairs, Ministry of Interior and Administration, Warsaw, March 1998.
39. Dz. U. z 1996 r., Nr 47, poz. 100.
40. Rozbieżności pomiędzy różnymi instytucjami państwowymi dotyczące wspomagania uchodźców lub też osób ubiegających się o status uchodźcy (według nowej ustawy o cudzoziemcach, MSWiA może, ale nie musi zapewnić schronienia i opieki tym osobom art. 40) rodzą problemy i konflikty, opisywane często w prasie, jak np. Tu luka, tam ludzie, Gazeta Wyborcza, 27.03.1998.
41. Jednolity tekst ustawy w: Dz. U. 1997, Nr 25, poz. 128.
42. Zezwolenie dotyczy również cudzoziemców będących członkami zarządu w firmach z kapitałem zagranicznym oraz wykonujących usługi na rzecz podmiotów polskich, nawet jeżeli wynagrodzenie jest wypłacane za granicą. Sprawy tych zezwoleń mają rozstrzygać indywidualnie wojewódzkie urzędy pracy oraz organy wydające wizy. Problem ten stał się przedmiotem skargi znanej spółki Coopers & Lybrand skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
43. Zob. na ten temat m.in. prace zespołu M. Okólskiego oraz: Zezwolenia na pracę udzielane cudzoziemcom przez Wojewódzkie Urzędy Pracy w okresie 01.01. 31.01.1997 r., Krajowy Urząd Pracy, Warszawa, maj 1997.
44. Nielegalne zatrudnienie, skala zjawiska i działania w zakresie jego zwalczania, Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej, Warszawa, kwiecień 1997, s. 4 oraz prace zespołu M. Okólskiego.
45. Charakter tych przyjazdów i ich niezgodność z definicjami migracji stanowionymi przez organizacje międzynarodowe i polską statystykę dały podstawę do ich określenia jako migracje niepełne. Zdaniem M. Okólskiego ten typ ruchu wędrówkowego ludności stanowi obecnie o specyfice migracji w krajach Europy Środkowej i Wschodniej - zob. M. Okólski, New migration trends in Central and Eastern Europe, Seria: Prace Migracyjne, nr 4, Warszawa kwiecień 1997.
46. Przykład funkcjonowania takiej giełdy w Piasecznie obok Warszawy został przedstawiony przez: R. Antoniewski, Przyczynek do badań nad nieformalnym rynkiem pracy cudzoziemców, Seria: Prace Migracyjne, nr 3, Warszawa, marzec 1997.
47. Umowy te gwarantują obywatelom państw-stron legalny dostęp do rynku pracy, zapewniają ochronę statusu zawodowego oraz dostęp do świadczeń wynikających ze stosunku pracy i zabezpieczenia społecznego według ustawodawstwa kraju przyjmującego. W umowach zawarte są zazwyczaj zasady wzajemnego zatrudniania pracowników, tryb uzyskiwania zgody na pracę, maksymalny okres trwania pracy (na terytorium stron podpisujących umowę), warunki transferu zarobków itp. Niektóre umowy zawierają też klauzulę, że pełnomocnicy rządów ds. realizacji ich postanowień, mogą - w ramach protokołów wykonawczych określać np. wielkość kontyngentu, strukturę zawodową czy strukturę wieku migrujących pracowników itd. Stopień funkcjonowania w praktyce tych umów jest zróżnicowany, a stosunkowo najlepiej wykonywane są umowy z RFN i Czechami.
48. Polska nie związała się wszystkimi postanowieniami Karty. W odniesieniu do art. 18 Karty mówiącego o prawie do prowadzenia działalności zarobkowej m.in. przez cudzoziemców na terytorium układających się stron i liberalizacji w tej dziedzinie, uznała jedynie ustęp 4 tego artykułu, mówiący o prawie do opuszczenia kraju przez swych obywateli, pragnących wykonywać działalność zarobkową na terytorium innych państw. Polska nie uznała natomiast ustępów 1-3 tego artykułu, które stanowiły o liberalizacji zatrudniania cudzoziemców, uzasadniając wysokim bezrobociem w kraju. Polska uznała natomiast cały art. 19 Karty mówiący o prawie pracowników migrujących i ich rodzin do ochrony i pomocy. Tekst Karty, Rzeczpospolita, 23.06.1997 r., a na jej temat zob: Europejska Karta Społeczna, Biuletyn Centrum Europejskiego Uniwersytetu Warszawskiego 1997, nr 1-2.
49. Tekst polski (roboczy) tej Konwencji w: Biuletyn Centrum Europejskiego Uniwersytetu Warszawskiego1993, nr 1-2.
50. W myśl art. 15 ust. 1 ustawy z 1963 r. były to następujące okoliczności: - działanie przez cudzoziemca na szkodę interesów Rzeczypospolitej Polskiej; - skazanie cudzoziemca w Polsce lub poza jej granicami za zbrodnie lub występek; - naruszenie przez cudzoziemca przepisów ustawy o cudzoziemcach lub przepisów wydanych na jej podstawie albo przepisów o ochronie granic państwowych, bądź przepisów celnych lub dewizowych; - zaistnienie innych niż wymienione okoliczności, wskazujących, że pobyt cudzoziemca na terytorium Polski jest niepożądany ze względu na interes publiczny.
51. Trudno jest określić liczbę cudzoziemców, którzy mimo otrzymania nakazu nie wyjechali z Polski. Np. w 1993 r. wobec 16 tys. cudzoziemców wydano decyzję o wydaleniu z Polski. Straż Graniczna odprowadziła do granicy 5,7 tys. osób, a o pozostałej liczbie obcokrajowców brak jest informacji.
52. Zgodnie z art. 65, dane z wykazu ewidencji cudzoziemców niepożądanych, zawierające dane osobowe cudzoziemca oraz przyczynę wpisu, mogą być udostępniane tylko komendatowi głównemu Policji, szefowi Urzędu Ochrony Państwa, szefowi Wojskowych Służb Informacyjnych, sądom i prokuratorom prowadzącym postępowanie przygotowawcze w sprawach przestępstw ściganych z oskarżenia publicznego oraz Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Dane osobowe mogą być przekazywane wojewodom oraz kierownikom polskich przedstawicielstw dyplomatycznych lub urzędów konsularnych. Danych tych nie wolno udostępniać dla celów statystycznych.
53. Niezależnie od tego można orzec wobec tego przewoźnika karę administracyjną w wysokości 5 tys. zł za każdą przywiezioną osobę (art. 68 ust. 6).
54. Poland. Statistical Data on Migration... .
55. Przez umowę o readmisji rozumie się umowę międzynarodową, która ustala procedury dla powrotu i ponownego przyjęcia obywateli państw-trzecich, jak i własnych państw, nielegalnie przekraczających granice, z wyjątkiem ekstradycji. Celem takiej umowy jest, obok przeciwdziałania zjawisku nielegalnej imigracji, także rozłożenie ciężaru walki z tym zjawiskiem na większą liczbę państw i zapobieganie napływowi potencjalnych nielegalnych imigrantów.
56. Porozumienie przewidywało także, że strony będą się informować o zdarzeniach, które mogłyby doprowadzić do czasowego wzrostu liczby uchodźców lub nielegalnych imigrantów. Jeżeli zdarzenia te mogłyby doprowadzić do gwałtownego napływu do Polski uchodźców i azylantów, to rząd RFN zezwoli na wjazd na swoje terytorium dodatkowym grupom tych osób. Jednocześnie z porozumieniem został także podpisany Protokół wykonawczy, który stanowił integralną część porozumienia. Zgodnie z Protokołem Polska otrzymała w ciągu dwóch lat 120 mln marek pomocy przeznaczonej m.in. na wyposażenie Straży Granicznej, Policji.
57. W pierwszych miesiącach (od stycznia do maja) działania nowej ustawy o cudzoziemcach nastąpiło zmniejszenie liczby readmisjonowanych osób na wszystkich granicach Polski o ok. 40%. Obok ustawy, wpływ na to miało także polepszenie funkcjonowania służb granicznych w państwach sąsiadujących z Polską (przede wszystkim na Ukrainie) wypowiedź Krzysztofa Lewandowskiego, dyrektora Departamentu ds. Migracji i Uchodźstwa MSWiA, na seminarium poświęconemu nielegalnemu przerzutowi migrantów, zorganizowanemu przez Ośrodek Badań nad Migracjami (Instytut Studiów Społecznych UW) oraz Międzynarodową Organizację ds. Migracji, Świder k. Warszawa, 8-9. 06.1998 r.
58. Spór dotyczył interpretacji zapisów ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent (Dz. U. 1991, Nr 104, poz. 450 wraz z późn.zm.). ZUS opierając się na dosłownym brzmieniu art. 2 ust 2 lit. e ustawy wymagał od wnioskodawcy przedstawienia dowodu nabycia obywatelstwa polskiego w drodze repatriacji dla celów postępowania emerytalno-rentowego. Wobec istnienia luki prawnej dotyczącej właściwości organów i trybu wydawania zezwoleń na stałe osiedlenie się w Polsce w ramach repatriacji, uzyskanie wymaganego dowodu było niemożliwe.
59. Zob. Repatriacja Polaków ze Wschodu stan obecny i perspektywy, Przegląd Rządowy 1997, nr 6-7;
60. Rząd oceniał liczbę potencjalnych repatriantów z Kazachstanu na od 25% do 50% z 60 tys. osób (dane oficjalne) do 100 tys. osób (dane organizacji polonijnych).
61. J. Mojsiejuk, M. Kurenda, Informacja o przebiegu repatriacji osób narodowości lub pochodzenia polskiego w latach 1996 1997, Departament ds. Migracji i Uchodźstwa MSWiA, Warszawa, 15 stycznia 1998 r.; M. Latuch, O nowej repatriacji, Wiadomości Statystyczne 1998, nr 1.
62. Znalazło to odzwierciedlenie w wystąpieniu ówczesnej podsekretarz stanu w MSWiA, K. M. Piekarskiej, prezentującej projekt nowej ustawy o cudzoziemcach, Sprawozdanie Stenograficzne ze 108 posiedzenia Sejmu RP w dniach 4, 5 i 6 czerwca 1997 r., Warszawa 1997, s. 40.
63. O potrzebie zmian i dostosowania systemu statystycznego do ruchów migracyjnych zob. M. Okólski, Statystyka imigracji w Polsce, Seria: Prace Migracyjne, nr 2, Warszawa, luty 1997.
64. Na konieczność dostosowania nowej ustawy o cudzoziemcach do standardów porozumień z Schengen wskazywał: W. Czapliński, Status prawny obywateli państw nie będących członkami Unii Europejskiej w obrębie Unii, Biała Księga. Polska Unia Europejska. Opracowania i Analizy, Seria: Prawo, zeszyt nr 24, Urząd Rady Ministrów, Biuro Pełnomocnika Rządu do Spraw Integracji Europejskiej oraz Pomocy Zagranicznej, Warszawa 1995, s. 24-26. Na temat porozumień z Schengen, zob. M. Zdanowicz, Zewnętrzne implikacje porozumień z Schengen, Przegląd Prawa Europejskiego 1996, nr 1, a szczytu w Amsterdamie, zob. J. Menkes, Od współpracy policyjnej do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, Sprawy Międzynarodowe 1997, nr 3, s. 73 i następne.
65. W dyskusjach na temat kontroli granicznej zwraca się uwagę głównie na granicę wschodnią (lądową) Polski jako granicę zewnętrzna Unii. Niejasny w tym kontekście pozostaje status granicy północnej, czyli granicy morskiej Polski na Morzu Bałtyckim.
66. Lista krajów (wprowadzona 25.09.1995 r.), których obywatele muszą posiadać wizy przy wjeździe do krajów UE obejmuje m.in. wszystkie kraje byłego ZSRR oraz Rumunię i Bułgarię.
67. W końcu kwietnia 1998 r., Ukraina zaproponowała swoim sąsiadom dążącym do członkostwa w Unii Europejskiej, tj. Polsce i Węgrom, stworzenie specjalnej grupy roboczej, która określiłaby status przyszłej granicy Ukrainy i UE. Polska i Węgry odniosły się pozytywnie do tej propozycji oraz wyraziły także chęć utrzymania ruchu bezwizowego z Ukrainą. Nie był natomiast dyskutowany problem granicy Ukrainy z Rosją, która pozostaje słabo strzeżona. Przez tzw. przezroczyste granice między krajami WNP bez większych problemów przedostają się imigranci z państw azjatyckich, którzy następnie usiłują się przedostać przez kraje Europy Środkowej na Zachód.
68. Podobne uwagi znalazły się m.in. w Agenda 2000. Opinia Komisji Europejskiej o wniosku Polski o członkostwo w Unii Europejskiej, Monitor Integracji Europejskiej, wydanie specjalne, 1997, s. 81-84; w tzw. avis, czyli dokumencie Komisji Europejskiej z lipca 1997 r. o zdolności naszego kraju do przystąpienia do UE zob.Euro-Biuletyn. Biuletyn Informacyjny Urzędu Komitetu Urzędu Integracji Europejskiej 1997, nr 1, s. 7 oraz w raporcie Komitetu ds. Zagranicznych, Bezpieczeństwa i Polityki Obronnej Parlamentu Europejskiego na temat opracowania Komisji Europejskiej Agenda 2000 Unia Europejska rozszerzona i silniejsza z 19.11.1997 r. - zob. Monitor Integracji Europejskiej 1998, nr 15, s. 54. Problem ten przewijał się także w licznych wypowiedziach przedstawicieli Komisji Europejskiej będących w Polsce w pierwszych miesiącach 1998 r. W kwietniu 1998 r. granicę wschodnią Polski wizytowała Joyce Quin, minister stanu Wielkiej Brytanii (kraju przewodniczącego Unii w pierwszym półroczu 1998 r.), interesując się szczególnie zwalczaniem nielegalnej imigracji.

Biuro Studiów i Ekspertyz, 1998 r.

Problemy polityki migracyjnej Polski w latach 1989  1998 (czerwiec) a nowa ustawa o cudzoziemcach