Ile kosztuje rozszerzenie NATO? Przegląd szacunków

Marcin Mróz

Raport nr 148


W roku 1996 amerykańskie Kongresowe Biuro Budżetowe oceniło koszty rozszerzenia NATO na 61 - 125 mld $, a RAND na 10 - 125 mld $, ze wskazaniem na opcję, której odpowiadała suma 42 mld $. Na początku 1997 roku, Departament Stanu - na podstawie analiz Departamentu Obrony - oszacował te koszty na 27 - 35 mld $, z czego 9 - 12 mld $ stanowić miały bezpośrednie koszty rozszerzenia, pokrywane w 60% ze wspólnego budżetu NATO. W tym samym czasie, polskie Stowarzyszenie Euro-Atlantyckie oceniło nakłady strony polskiej na rozszerzenie na 1,5 mld $, zaś na prawie 8 mld $ koszty modernizacji polskich sił zbrojnych, które we wcześniejszych szacunkach wliczane były do szeroko rozumianych kosztów rozszerzenia. Pod koniec 1997 roku NATO oceniło bezpośrednie koszty rozszerzenia, w części pokrywanej ze wspólnego budżetu organizacji, na 1,5 mld $. Ocena ta została zaaprobowana przez amerykański Departament Obrony, którego wcześniejsze szacunki były znacznie wyższe. Im bliższy termin rozszerzenia, tym niższe wydają się być oficjalne szacunki. Tendencji tej opiera się amerykański Instytut Katona, który kontynuując wyliczenia Kongresowego Biura Budżetowego ocenia koszt rozszerzenia na 70 mld $. Jeszcze inne stanowisko zaprezentowane zostało w opracowaniu opublikowanym przez Potomac Foundation, którego podstawowym założeniem jest, iż rozszerzenie NATO powinno dokonać się bez dodatkowych nakładów.

Spis treści:

Wstęp
1. Szacunki RAND-u (1996)
2. Raport Kongresowego Biura Budżetowego (CBO, 1996)
3. Raport Stowarzyszenia Euro-Atlantyckiego (SEA, 1997)
4. Szacunki administracji amerykańskiej (1997)
4.1. Raport Departamentu Stanu (1997)
4.2. Raport Kongresowej Służby Badawczej (CRS, 1997)
4.3. Raport Generalnego Biura Kontroli (GAO, 1997)
4.4. Szacunki Cato Institute (CI, 1997)
5. Propozycja Potomac Foundation (1997)
6. Szacunki NATO (1997)
6.1. Komunikat końcowy ze spotkania Rady Północnoatlantyckiej na posiedzeniu ministrów obrony 2 grudnia 1997
6.2. Raport Departamentu Obrony (1998)
Podsumowanie

Wstęp

Celem niniejszego tekstu jest usystematyzowane przedstawienie szacunków kosztów rozszerzenia NATO zawartych w opracowaniach i innego rodzaju dokumentach opublikowanych do chwili obecnej przez NATO, rozmaite instytucje rządowe, ośrodki pozarządowe lub indywidualnych badaczy. Spośród znanych mi istotnych tekstów poświęconych bezpośrednio temu problemowi wyróżniłem sześć, które stanowią opracowania bądź dokumenty podstawowe w tym sensie, że prezentują niezależne wyliczenia lub odrębne ujęcie tematu. Omawiam je w kolejnych sześciu rozdziałach. Pozostałe cztery omawiane przeze mnie teksty mają charakter pochodny, to znaczy zawierają przede wszystkim ocenę szacunków lub ujęć przedstawionych w innym dokumencie. W takich przypadkach, podstawowy dokument omówiony jest w pierwszym podrozdziale danego rozdziału, natomiast teksty pochodne w następnych podrozdziałach. Przyjęty schemat jest nieco arbitralny. Umieszczenie danego tekstu w którejś z dwóch wymienionych grup nie wynika jednak w żadnym razie z oceny prezentowanych w nim wyliczeń, ujęć i opinii, lecz ma na celu czytelne uporządkowanie formalne całości.
W Studium o rozszerzeniu NATO (Study on NATO Enlargement) z września 1995 roku, pierwszym obszerniejszym i publicznie dostępnym dokumencie NATO poświęconym kwestii rozszerzenia, finansowe aspekty przyjęcia nowych członków ujęte są dosyć ogólnie. Przede wszystkim, zwraca się tam kilkakrotnie uwagę na konieczność przyjęcia na siebie przez nowe państwa członkowskie również obowiązków w zakresie finansowym (m.in. punkty 5, 43, 45, 70, 72). Wskazuje się na przykład, że nowi członkowie powinni wnosić swój wkład w realizację nowych programów inwestycyjnych Sojuszu na poziomie odpowiadającym ich „możliwościom finansowym" (punkt 65). Mniej uwagi poświęca się finansowym konsekwencjom rozszerzenia Sojuszu dla dotychczasowych jego członków, choć wskazuje się na konieczność pewnego zwiększenia budżetu cywilnego oraz budżetu wojskowego, w tym drugim przypadku zaznaczając, że „faktyczne konsekwencje budżetowe zależeć będą w dużym stopniu od poziomu udziału (w kosztach) nowych członków" (punkt. 66). W związku z tym, szczególne znaczenie przykłada się do pełnego uświadomienia potencjalnym nowym członkom, iż przystąpienie do Sojuszu pociąga za sobą poważne zobowiązania finansowe (punkt 67). W odniesieniu do nakładów na zapewnienie odpowiedniego poziomu interoperacyjności nowych członków stwierdza się, że choć pozostają one w sferze odpowiedzialności nowych członków, to jednocześnie „stanowią istotne wyzwanie dla Sojuszu jako całości", a związane z interoperacyjnością cele powinny być osiągnięte w ramach istniejących mechanizmów finansowania rozwoju, zakupów, infrastruktury i innych kosztów, to znaczy w drodze wykorzystania środków narodowych oraz programu inwestycji w zakresie bezpieczeństwa (art.78).
Próby dokładniejszej analizy kosztów rozszerzenia podjęte zostały wkrótce potem przez niezależnych badaczy i instytucje nie związane bezpośrednio z NATO. Pierwszą poważną analizę przeprowadziła grupa badaczy związanych z amerykańskim niezależnym ośrodkiem badawczym RAND, Ronalda D. Asmusa, Richarda L. Kuglera i F. Stephena Larrabee. Jej wyniki opublikowane zostały w jesiennym numerze „Survival" z 1996 roku, w artykule zatytułowanym What Will NATO Enlargement Cost? W zasadniczej części jednak były one dostępne już na początku 1996 roku, opierały się zaś na teoretycznych koncepcjach rozszerzenia przedstawionych przez tych samych badaczy jeszcze wcześniej, w wiosennym numerze „Survival" z 1995 roku.1 Z tego względu, oraz z uwagi na szczególnie staranne opracowanie podstaw teoretycznych wskazanej analizy, omawiam ją przed raportem amerykańskiego Kongresowego Biura Budżetowego (CBO), The Costs of Expanding the NATO Alliance, opublikowanym w marcu 1996 roku. Obszerny raport CBO, koncentruje się na konieczności zapewnienia nowym członkom bezpieczeństwa przed frontalnym atakiem ze wschodu, przyjmuje zatem mocne założenia wyjściowe, abstrahując od perspektywy teoretycznej nakreślonej w opracowaniach badaczy RAND-u i od politycznych celów otwarcia NATO nakreślonych w Studium o rozszerzeniu NATO. W styczniu 1997 roku opublikowany został w pierwotnej formie raport polskiego Stowarzyszenia Euro-Atlantyckiego, zatytułowany Szacunek kosztów rozszerzenia NATO. Głos w dyskusji. Raport przedstawia przede wszystkim ocenę kosztów, jakie Polska będzie musiała ponieść wchodząc do NATO. Nawiązując krytycznie do obu wcześniejszych opracowań, kładzie nacisk na metodologiczną konieczność rozdzielenia kosztów rozszerzenia od kosztów modernizacji sił zbrojnych.
W lutym 1997 roku opublikowany został przez amerykański Departament Stanu raport dla Kongresu o rozszerzeniu NATO: Report to the Congress on the Enlargement of the North Atlantic Treaty Organization: Rationale, Benefits, Costs and Implications. Przedstawione w nim koszty rozszerzenia, oparte na szacunkach Departamentu Obrony, były niższe niż te, które przewidywało CBO. Szacunki rządowe zostały ocenione w raporcie Kongresowej Służby Badawczej (CRS), Nato Expansion: Cost Issues, z lipca 1997 r., oraz w raporcie Generalnego Biura Kontroli (GAO), NATO Enlargement. Cost Estimates Developed to Date Are Notional, z sierpnia 1997 r. Ze strony obu instytucji szacunki rządowe spotkały się z wyważoną krytyką, natomiast zdecydowanie zakwestionowane zostały w raporcie niezależnego Instytutu Katona (Cato Institute) z października 1997 r., The High Cost of NATO Expansion. Clearing the Administration's Smoke Screen, napisanym przez Ivana Elanda, który wcześniej był głównym współautorem raportu CBO.
Nieco z boku głównego nurtu rozwijającej się polemiki pojawiło się w sierpniu 1997 r. wydane przez Potomac Foundation opracowanie dwójki autorów, R. H. Hubera i G. Friedricha, wskazujące na możliwość rozszerzenia NATO bez dodatkowych nakładów finansowych: A Zero-Cost Option for NATO Enlargement.
Rezultaty oficjalnych szacunków NATO przedstawione zostały w Komunikacie końcowym ze spotkania Rady Północnoatlantyckiej na posiedzeniu ministrów obrony 2 grudnia 1997 roku. Były one niższe niż sumy przewidywane wcześniej przez administrację amerykańską, która jednak zaakceptowała je, uzasadniając to w raporcie dla Kongresu z lutego 1998 roku (Report to the Congress On the Military Requirements and Costs of NATO Enlargement). Szacunki NATO są również omawiane ogólnie w raporcie przygotowywanym przez Zgromadzenie Północnoatlantyckie dostępnym obecnie w wersji wstępnej z lutego 1998 roku.2 Skorygowane wyliczenia rządowe są kwestionowane przez środowiska amerykańskie sprzeciwiające się rozszerzeniu NATO.3
Ile będzie kosztować rozszerzenie NATO? Najprostszą - a jednocześnie poprawną - odpowiedzią na to pytanie jest: tyle, ile się na ten cel pieniędzy przeznaczy.4 Samo pytanie jest jednak uproszczeniem. Powinno ono raczej brzmieć: ile powinno kosztować rozszerzenie NATO?". Jednak przy tak postawionym pytaniu zakłada się, że ustalone są warunki, jakie NATO ma spełniać, aby utrzymać rolę, jaką pełni wobec swoich dotychczasowych członków. Przede wszystkim chodzi o rolę, wynikającą bezpośrednio z artykułu 5 Traktatu Północnoatlantyckiego, ale także o przyczynianie się do bezpieczeństwa regionalnego w szerszym rozumieniu, zgodnie z ujęciem przyjętym w Koncepcji strategicznej Sojuszu z 1991 roku.5 Jednak warunki takie nie są jednoznacznie określone. Nawet jeśli ograniczyć się do roli NATO związanej bezpośrednio z artykułem 5, co już stanowi pewne zafałszowanie, bowiem można argumentować, że realizacja Koncepcji strategicznej wymaga otwartości NATO na nowe wyzwania i nowe formy działania, nie jest łatwe sprecyzowanie owych warunków, zwłaszcza w aspekcie kwantytatywnym. Przede wszystkim, NATO nie jest jedynym podmiotem zapewniającym bezpieczeństwo całemu obszarowi traktatowemu obejmującemu terytoria szesnastu państw członkowskich, lecz stanowi jedynie element systemu bezpieczeństwa tego obszaru, a jego podmiotowość uzależniona jest od consensusu podmiotów oryginalnych - państw członkowskich Sojuszu. Ponadto, NATO nie gwarantuje faktycznie bezpieczeństwa całemu obszarowi traktatowemu w ten sam sposób i na tym samym poziomie. Symetria relacji państw członkowskich występuje jedynie na poziomie traktatowym, który nie uwzględnia różnic w sytuacji ekonomicznej, militarnej i geograficznej poszczególnych krajów. Podstawowe potrzeby w zakresie obronności państwa członkowskie Sojuszu zapewniają sobie we własnym zakresie i na własną odpowiedzialność, natomiast NATO, którego roli w okresie minionego półwiecza nie sposób oczywiście przecenić, pełni jedynie funkcję wspomagającą.
Jeśli NATO stanowiłoby właściwy podmiot bezpieczeństwa na obszarze traktatowym o jednorodnym charakterze, obliczenie kosztów jego rozszerzenia na dodatkowe terytorium stanowiłoby prostą kwestię techniczną, bowiem znany byłby płatnik, a żadna z części sojuszniczego obszaru bezpieczeństwa nie byłaby traktowana w sposób priorytetowy. Tak jednak nie jest. Budżet NATO stanowi jedynie drobną część wydatków ponoszonych na obronę przez poszczególne państwa członkowskie, a poziom tych wydatków jest raczej funkcją sytuacji ekonomicznej danego państwa, niż poziomu jego zagrożenia. Jest to oczywiście korzystne finansowo dla słabszych ekonomicznie państw Sojuszu, które uzyskują lepszą ochronę militarną niż ta, którą mogłyby sobie zapewnić samodzielnie, ale w praktyce uniemożliwia rozsądną odpowiedź na pytanie, jakie wydatki ponoszone są sumarycznie na obronę poszczególnych państw. Odpowiedzi takiej można by zapewne udzielić w odniesieniu do Stanów Zjednoczonych, które per saldo są dostarczycielem bezpieczeństwa dla innych państw Sojuszu, ale też ich bezpieczeństwo ma wymiar strategiczny, odmiennie niż w przypadku państw nie aspirujących do roli strategicznej, lecz w trudny do wymierzenia sposób korzystających z pozycji silniejszych sojuszników.
Zarysowana wyżej sytuacja istniała oczywiście od momentu postania NATO i nie stanowiła przeszkody dla akcesji kolejnych państw. Wydawałoby się, że przyjmowane dotychczas zasady finansowania funkcjonowania Sojuszu mogą być stosowane również obecnie, w przypadku przyjęcia nowych członków. Dzisiaj jednak rozszerzenie Sojuszu odbywa się w zasadniczo zmienionych warunkach politycznych i strategicznych, zatem ma ono dla jego członków inne znaczenie, niż miało w przypadkach wcześniejszych. W okresie zimnej wojny wysoki poziom zagrożenia w sposób naturalny wymuszał osiąganie porozumienia w kwestiach finansowych, czyniąc je pochodną koncepcji obronnej Sojuszu. Obecnie zaś, gdy zagrożenie oddaliło się, kwestie finansowe uzyskują rangę równorzędną z zasadniczymi elementami strategicznej wizji Sojuszu, a w każdym razie wykorzystywane są jako pełnoprawny argument w dyskusji o jego przyszłości.

1. Szacunki RAND-u (1996)

Ocena kosztów rozszerzenia NATO, określana tutaj skrótowo, lecz niezbyt precyzyjnie, jako „szacunki RAND-u", przedstawiona została przez trzech analityków RAND-u, Ronalda D. Asmusa, Richarda L. Kuglera i F. Stephena Larrabeego, w jesiennym numerze kwartalnika „Survival" z 1996 roku, opiera się zaś na wcześniejszych rozważaniach tychże autorów nad koncepcjami rozszerzenia NATO, opublikowanych przez nich w wiosennym numerze „Survival" z 1995 roku.6
W artykule z 1995 roku autorzy wyróżniają trzy „drogi do rozszerzenia" odpowiadające najogólniejszym założeniom, celom i koncepcjom rozszerzenia Sojuszu. Są to: droga „ewolucyjna", droga „promowania stabilizacji" oraz droga „strategicznej odpowiedzi". Droga ewolucyjna odpowiada idei, iż rozszerzenie ma stanowić zasadniczo część ogólniejszego procesu integracji europejskiej, NATO rozszerza się wraz z Unią Europejską lub po niej, brak jest istotniejszych problemów w zakresie bezpieczeństwa, a kryteria rozszerzenia mają charakter polityczny i ekonomiczny. Droga promowania stabilności odpowiada koncepcji politycznego „zakotwiczenia" potencjalnie niestabilnej i leżącej w strefie „rozrzedzonego bezpieczeństwa" Europy Środkowo-Wschodniej w euroatlantyckim systemie bezpieczeństwa, NATO rozszerza się przed Unią Europejską lub równolegle z nią, a kryteria rozszerzenia mają charakter polityczny i strategiczny. W drodze strategicznej odpowiedzi przyjmuje się, że rozszerzenie powinno być reakcją na zagrożenie ze strony Rosji i nastąpi jedynie w przypadku, gdy sytuacja w Rosji uzasadniać będzie strategiczną potrzebę rozszerzenia.
Wybór jednej z trzech dróg do rozszerzenia Sojuszu determinuje w dużym stopniu wybór jednej z czterech „koncepcji obronnych": „dominanty samoobrony", „funkcjonalnego podziału pracy", „rdzeniowej obrony grupowej" lub „pełnowymiarowej obrony wielonarodowej". W koncepcji dominującej samoobrony zakłada się, że odpowiedzialność za swoją obronę ponosi państwo wstępujące do NATO, a pomoc sojusznicza polega na wsparciu w zakresie dowodzenia, kierowania, łączności i wywiadu (C3I), infrastruktury i logistyki. Funkcjonalny podział pracy zakłada podział funkcji obronnych między siły miejscowe a sojusznicze i wzmocnienie w razie zagrożenia sił miejscowych pewnymi siłami sojuszniczymi - np. lotnictwem, przy braku stałej obecności sił obcych na terenie państwa przyjmującego. W rdzeniowej obronie grupowej zakłada się, iż wybrani członkowie Sojuszu przyjmą na siebie kluczowe zadania związane z obroną nowego członka, wliczając w to dyslokację na jego terytorium w okresie wojny swoich połączonych sił; w czasie pokoju zakłada się stacjonowanie ograniczonych oddziałów obcych. W pełnowymiarowej obronie wielonarodowej zakłada się pełną obronę zbiorową z użyciem właściwych zintegrowanych struktur sojuszniczych i zaangażowanie wszystkich odpowiadających im członków Sojuszu. Każda z wymienionych koncepcji ma swoje zalety i wady, mierzone w stopniu zaangażowania środków Sojuszu, wiarygodności zobowiązań, mniej lub bardziej prowokacyjnego charakteru wobec Rosji etc.
Z poszczególnymi koncepcjami obronnymi wiążą się podstawowe strategie wojskowe, opierające się zasadniczo na „wysuniętej obecności" lub „projekcji sił", którym odpowiada obecność obcych sił zbrojnych w czasie pokoju na terytorium nowych członków lub poleganie na przerzuceniu odpowiednich sił w razie zaistnienia takiej potrzeby, albo łączące oba elementy w ramach „strategii mieszanej".
W artykule z 1996 roku, rozwijając zarysowany wyżej schemat, autorzy przedstawiają cztery aranżacje7 obrony nowych członków Sojuszu oraz odpowiadające im koszty rozszerzenia. Aranżacje te to: „wsparcie samoobrony", „projekcja sił lotniczych", „projekcja sił połączonych" i „wysunięta obecność". Odpowiadające im koszty w okresie 10 - 15 lat autorzy szacują odpowiednio na 10 - 20 mld $, 20 - 30 mld $, 30 - 52 mld $ i 55 - 110 mld $.

Ilustracja 1. Ogólne ramy analizy Asmusa, Kuglera i Larrabeego; za: What Will NATO Enlargement Cost?, Figure 1, s. 6.

Autorzy, we wprowadzeniu do analizy kosztów i na jej użytek zakładają, że najbliższe rozszerzenie Sojuszu obejmie kraje Grupy Wyszehradzkiej - Polskę, Czechy, Węgry i Słowację. Podkreślają, że ich oszacowania ograniczają się do oceny „kosztów finansowania środków związanych z rozszerzeniem", zatem budżet NATO niekoniecznie musi wzrosnąć o odpowiednie sumy, bowiem możliwe jest poczynienie oszczędności w innych sferach, tak aby rozszerzenie dokonało się przy niewielkim wzroście całkowitych wydatków, bądź nawet przy utrzymaniu dotychczasowego ich poziomu.8 Wskazują też, że koszty rozszerzenia będą prawdopodobnie niewielkie, ponieważ rozszerzenie nie jest obecnie „napędzane" przez istnienie zagrożenia (threat-driven), lecz stanowi część ogólnej strategii rozszerzania strefy stabilności i integracji europejskiej. Odnosząc się do opublikowanych wcześniej szacunków CBO wskazują, że w ich założeniu postulowane jest przyjęcie przez NATO strategii przygotowania się do wojny z Rosją. Swoje własne ujęcie określają jako nastawione na umocnienie stabilizacji regionu i rozwinięcie przez NATO wojskowych środków umożliwiających sprostanie „szerokiemu spektrum" ewentualnych wyzwań, a także jako oparte na założeniu unikania konfrontacji z Rosją, nie zaś przygotowywaniu się na nowe zagrożenie z jej strony. Jak podkreślają, konkurencyjne opracowania przyjmują „całkowicie odmienne założenia i ramy oceny potrzeb obronnych NATO i związanych z nimi wydatków budżetowych".9
W odniesieniu do własnych kalkulacji, autorzy stwierdzają - nieco tajemniczo - iż „oparte są one na czynnikach planowania Departamentu Obrony USA oraz NATO, jak również na własnych szacunkach RAND-u" i zaznaczają, iż nie są one ostateczne, lecz stanowią pewną ilustrację, bowiem „tak jak w przypadku każdego nowego przedsięwzięcia obronnego, ocena jego kosztów jest niepewna".
Opracowanie wyróżnia cztery zadania, które należy zrealizować, aby NATO było w stanie przeprowadzać misje w wykonaniu artykułu 5 w Europie Środkowo-Wschodniej. Zadaniami tymi, które zrealizowane na wiele sposobów mogą w efekcie stworzyć rozmaite alternatywne aranżacje obronne, są:
- przygotowanie sił EŚW do członkostwa w NATO;
- podniesienie poziomu infrastruktury dla sił EŚW i NATO;
- stacjonowanie sił NATO w EŚW;
- przygotowanie sił NATO do przerzucenia i zapewnienia wzmocnienia regionalnego.
Przygotowanie sił EŚW do członkostwa w NATO obejmuje dwa elementy. Pierwszy z nich to zmiany modernizacyjne, które „stanowią normalną składową planowania obronnego i nie wynikają z przystąpienia do NATO", takie jak zakup nowych systemów uzbrojenia w celu zastąpienia broni przestarzałej i przystosowania struktury sił do zmienionej doktryny obronnej. Będą one finansowane przez nowe kraje członkowskie, a ich koszt - w przypadku zakupienia drogich, skomplikowanych technologicznie systemów uzbrojenia - wyniesie 30 - 40 mld $, może być jednak znacznie niższy w przypadku zakupienia starszych modeli. Drugi element stanowią środki, które należy przedsięwziąć bezpośrednio i wyłącznie w związku z przystąpieniem do NATO w celu „wzmocnienia kompatybilności, interoperacyjności, integracji i efektywności operacyjnej w ramach NATO". Analiza koncentruje się na tym drugim elemencie. Podniesienie poziomu infrastruktury dla sił EŚW i NATO ma na celu umożliwienie połączonych i wspólnych operacji między siłami obecnych i nowych członków NATO. Rozmieszczenie większych stałych sił Sojuszu w EŚW w zasadzie - w obecnej sytuacji - nie jest przewidziane. Istotnym elementem natomiast jest przygotowanie sił NATO do przerzucenia i zapewnienia wzmocnienia regionalnego. Siły, którymi obecnie dysponuje Sojusz, nie są przygotowane do wykonywania misji wzmocnienia regionalnego na wschodzie.10
Opcja określona jako wsparcie samoobrony nie przewiduje użycia sił bojowych NATO do realizacji nowych zadań wynikających z artykułu 5 ani nie przewiduje ścisłej współpracy sił NATO i EŚW w rozwijaniu wspólnej doktryny i praktyki wielonarodowych operacji. Zakłada ona, że siły bojowe nowych członków będą wystarczające, aby sprostać własnym potrzebom w zakresie bezpieczeństwa. Rola Sojuszu ograniczona jest do udzielenia pomocy w zakresie dowodzenia, kontroli, łączności i wywiadu oraz logistyki. Autorzy przyjmują w tej opcji, dla „celów ilustracyjnych", „pakiet" programów, którego koszt wynosi 20 mld $, pokrywanych częściowo ze środków nowych członków, częściowo ze środków budżetowych NATO na program wspólnej infrastruktury. Obejmuje on budowę przez NATO struktur dowodzenia teatru działań, odpowiednich centrów dowodzenia i kanałów łączności z siłami zbrojnymi EŚW, budowę systemu obrony powietrznej i zapewnienie kompatybilności technicznej lotnictwa, selektywne podniesienie poziomu infrastruktury wojskowej w EŚW, wspólne ćwiczenia w odpowiednim zakresie. Autorzy wskazują, że zakładane przez nich koszty mogą obniżyć się, jeśli zakupi się tańsze systemy uzbrojenia.11
Opcja projekcji sił lotniczych przewiduje, że poza środkami przyjętymi w opcji wsparcia samoobrony, Sojusz dostarczy w razie potrzeby z baz zachodnioeuropejskich sił lotniczych do operacji w EŚW. Siły lotnicze przygotowane do działań na terenie EŚW stanowić by miało 5 skrzydeł myśliwskich lub 10 skrzydeł. Koszt silniejszego wariantu wynieść miałby 30 mld $, co obejmowałoby 20 mld $ na wsparcie samoobrony i 10 mld $ na przygotowanie projekcji sił powietrznych. Autorzy przyjmują, że koszt wyposażenia jednego skrzydła w pełen zestaw środków koniecznych do szybkiego przerzucenia oraz przygotowanie środków umożliwiających jego przyjęcie wynosi przeciętnie około 1 mld $ (zatem przygotowanie projekcji pięciu skrzydeł kosztowałoby zapewne ok. 5 mld. $). Dodatkowy koszt 10 mld $ obejmuje:
- usprawnienie skrzydeł w zakresie mobilnej logistyki i struktur dowodzenia w przypadku części lotnictwa zachodnioeuropejskiego (zgodnie ze standardami sił amerykańskich);
- stworzenie baz operacyjnych w EŚW zdolnych do przyjmowania jednostek lotniczych Sojuszu i zapewnienia im wsparcia logistycznego;
- wyposażenie tych baz operacyjnych w odpowiednią amunicję, paliwo i oleje;
- zorganizowanie wsparcia logistycznego przez państwa przyjmujące;
- okresowe wspólne ćwiczenia wyznaczonych skrzydeł NATO z siłami EŚW.
Opcja projekcji sił połączonych zakłada przerzucenie w razie kryzysu na teren EŚW zarówno sił powietrznych, jak i lądowych Sojuszu. Koszt tej opcji, przy założeniu przerzucenia 10 dywizji sił lądowych NATO wynieść by miał dodatkowo 22 mld $ i w całości sięgałaby maksymalnie 52 mld $ (z uwzględnieniem 20 mld $ na wsparcie samoobrony i 10 mld $ na projekcję sił lotniczych), lub odpowiednio mniej przy skromniejszych założeniach (np. 38 mld $ przy pięciu skrzydłach i pięciu dywizjach). Autorzy koncentrują się, w celach ilustracyjnych, na wariancie („pakiecie") 10 skrzydeł myśliwców i 5 dywizji wojsk lądowych, który kosztować by miał 42 mld $.12 Projekcja sił połączonych zakłada analogiczne do opcji poprzedniej podniesienie sprawności dywizji zgodnie ze standardami amerykańskimi w zakresie logistyki. Koszty odpowiedniego skonfigurowania jednej dywizji wynieść mają 1,2 - 1,4 mld $. Z drugiej strony, konieczne jest przygotowanie odpowiednich centrów i urządzeń recepcyjnych, przygotowanie zapasów amunicji, paliwa i olejów koniecznych do prowadzenia operacji do momentu uruchomienia linii dostawczych, zapewnienie wsparcia ze strony państwa przyjmującego oraz prowadzenie okresowych wspólnych ćwiczeń. Całkowity koszt, związany z odpowiednim wyposażeniem dywizji oraz przygotowaniem struktury recepcyjnej szacowany jest na ok. 2 mld $.13
Opcja wysuniętej obecności, zakładająca stałe stacjonowanie sił Sojuszu na obszarze EŚW, odpowiadająca strategii przyjętej przez Sojusz w celu obrony RFN w okresie zimnej wojny, pociągałaby za sobą najwyższe koszty. Pakiet zakładający stacjonowanie na obszarze EŚW wszystkich jednostek przewidzianych w poprzedniej opcji do obrony EŚW - 10 skrzydeł sił powietrznych i 10 dywizji wojsk lądowych - kosztowałby ok. 110 mld $, pakiet mniejszy, zakładający stacjonowanie w EŚW jedynie 3 dywizji i 5 skrzydeł spośród 10 skrzydeł i 10 dywizji przewidzianych do jej obrony - ok. 70 mld $. Autorzy podkreślają, że taka kosztowna ekonomicznie aranżacja obrony nie jest dzisiaj potrzebna ze strategicznego punktu widzenia, politycznie natomiast byłaby niewłaściwa.
Równocześnie ze wzrostem kosztów rozszerzenia w kolejnych opcjach zmienia się struktura obciążeń finansowych przypadających na aktualnych i nowych członków Sojuszu. O ile w opcji wsparcia samoobrony, będącej opcją najtańszą, większa część kosztów ponoszona jest przez nowych członków w ramach zadania „przygotowania sił EŚW do członkostwa w NATO", to w następnych opcjach rośnie udział finansowy aktualnych członków w ramach realizacji wyróżnionych wyżej zadań przygotowania sił NATO do przerzucenia i zapewnienia wzmocnienia regionalnego i przygotowania infrastruktury wojskowej dla sił EŚW i NATO oraz, ewentualnie, utrzymywania stałych sił NATO w EŚW.14 Jak oceniają autorzy, w opcji projekcji sił połączonych, blisko 40% kosztów wynika z konieczności zapewnienia siłom obecnych członków NATO większej elastyczności i możliwości przerzutu w celu realizacji rozmaitych misji, niekoniecznie w EŚW.15
W przyjętym przez autorów jako ilustracyjny wariancie („pakiecie") w opcji projekcji sił połączonych (dziesięć skrzydeł lotniczych i pięć dywizji) o całkowitym koszcie 42 mld $ w okresie 10 - 15 lat, nowi członkowie NATO pokrywali by 19% wymienionej sumy w celu przygotowania własnych sił zbrojnych, natomiast aktualni członkowie, na podniesienie sprawności własnych sił zbrojnych, ok. 61%. Pozostałe 20% stanowiłyby inwestycje na infrastrukturę, pokrywane z odpowiedniego budżetu NATO. Budżet ten musiałby w tym celu wzrosnąć dwukrotnie, a sposób pokrycia dodatkowych kosztów musiałby zostać ustalony w drodze negocjacji.16


Ilustracja 2. Podział kosztów rozszerzenia w opcji projekcji sił połączonych przy założonym „pakiecie" o całkowitym koszcie 42 mld $.

Drugą z zasadniczych kwestii dotyczących dystrybucji kosztów rozszerzenia NATO jest, obok podziału obciążeń między aktualnych i nowych członków NATO, rozdział kosztów między dotychczasowymi sojusznikami. Ponieważ w przyjętej przez autorów za podstawę rozważań wersji, większa część kosztów związana jest z odpowiednim przygotowaniem sił zbrojnych obecnych członków NATO do realizacji nowych zadań wynikających z artykułu 5, podstawowym pytaniem jest, którzy z obecnych członków w praktyce przyjmą na siebie zobowiązanie odpowiedniego usprawnienia swoich sił zbrojnych, jako że ci członkowie ponieść będą musieli najwyższe koszty. Autorzy rozważają dwa warianty. W pierwszym, odpowiednie siły do realizacji nowych zadań przeznacza „grupa rdzeniowa" (core group), składająca się ze Stanów Zjednoczonych, Wlk. Brytanii, Francji i Niemiec. W drugim wariancie, również inne państwa Sojuszu przyjmują na siebie odpowiednie zobowiązania.17


Ilustracja 3. Warianty podziału kosztów rozszerzenia w ilustracyjnym „pakiecie" o całkowitym koszcie 42 mld $, w zależności od zaangażowania obecnych członków NATO.
Autorzy wskazują, że istnieje również możliwość rozszerzenia NATO bez ponoszenia dodatkowych kosztów. Koszty rozszerzenia mogłyby być bowiem finansowane z oszczędności poczynionych przede wszystkim przez redukcję o ok. 5% sił zbrojnych obecnych państw członkowskich NATO w Europie Zachodniej, co jest całkowicie możliwe w obecnej sytuacji strategiczno-militarnej i wymagałoby jedynie decyzji politycznej, oraz przez redukcję sił zbrojnych nowych członków o 15% - 20%.18
W konkluzjach autorzy stwierdzają, że koszty rozszerzenia NATO umieszczone w kontekście ogólnych wydatków na obronność i rozłożone na okres 10 - 15 lat nie są szczególnie wysokie. Zgodnie z ich szacunkami, udział Stanów Zjednoczonych, przy założeniu realizacji wariantu 42 mld $ wynosiłby rocznie od 420 mln $ do 1, 4 mld $. Wysokość tego udziału, zależałaby od decyzji dotyczących stopnia dalszego politycznego i wojskowego zaangażowania Stanów Zjednoczonych w Europie.19
Podsumowując powyższy przegląd, można stwierdzić, że What Will NATO Enlargement Cost? przedstawia szerokie spektrum technicznych możliwości rozszerzenia Sojuszu i związanych z tym kosztów, nie dając jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, ile rozszerzenie będzie faktycznie kosztować. Podstawową zaletą tekstu jest pokazanie finansowych uwarunkowań związanych z przyjęciem rozmaitych opcji politycznych i strategiczno-obronnych i zmian w strukturze finansowania rozszerzenia w zależności od tego, jaka opcja zostanie przyjęta. Jak się wydaje, autorzy uznają za rozsądną i zgodną z istniejącymi tendencjami politycznymi opcję o całkowitym koszcie 42 mld $ w okresie 10 - 15 lat, jednak prezentują ją jedynie jako opcję ilustracyjną. Opcja ta wydaje się stosunkowo przekonywująca i jest klarowna na poziomie rozważań polityczno-strategicznych. Z drugiej strony, jak wskazałem w odpowiednich przypisach, jej założenia finansowe nie są wystarczająco jasne. Wynikać to może, jak sądzę, z jednoczesnego rozpatrywania przez autorów kilku wariantów tej opcji, co nie znalazło wyrazu w opublikowanym materiale. Na podkreślenie zasługuje fakt, że część nakładów, liczonych przez autorów jako koszty rozszerzenia NATO, stanowią nakłady na realizację nowej koncepcji strategicznej, które Sojusz powinien ponieść niezależnie od tego, czy rozszerzenie nastąpi, czy też nie. Jest to problem analogiczny do kwestii nakładów na modernizację sił zbrojnych nowych członków, która również nie znalazła w omawianym tekście jednoznacznego rozstrzygnięcia technicznego, poza deklaracją potrzeby oddzielenia tych kosztów od nakładów nowych członków na rozszerzenie. Ponadto, zwraca uwagę teza, iż z militarnego punktu widzenia możliwe jest pokrycie kosztów rozszerzenia z oszczędności poczynionych na redukcji sił zbrojnych aktualnych i przyszłych członków Sojuszu.

2. Raport Kongresowego Biura Budżetowego (CBO, 1996)

Raport Kongresowego Biura Budżetowego The Costs of Expanding the NATO Alliance, opublikowany w marcu 1996 roku, ma charakter odmienny od omówionego w poprzednim rozdziale tekstu autorów RAND-u, co wynika z samej istoty CBO, będącego instytucją państwową, podporządkowaną Kongresowi, służącą praktycznym celom opracowania i oceny propozycji budżetowych i projektów, które będą mieć konsekwencje budżetowe. Opracowanie CBO prezentuje perspektywę explicite amerykańską i koncentruje się na kwestiach finansowych, natomiast w węższym stopniu, lub jedynie wtórnie, podejmuje szersze aspekty polityczne i strategiczne, które przez autorów RAND-u dyskutowane są równolegle z kwestiami finansowymi lub stanowią dla nich punkt odniesienia. W krótkim słowie wstępnym do omawianego tu tekstu, dyrektor CBO, pani June E. O'Neil mówi, iż raport CBO, powstały na zamówienie Komisji Spraw Zagranicznych Izby Reprezentantów, „analizuje hipotetyczne opcje zapewnienia obrony" Polsce, Czechom, Słowacji i Węgrom w przypadku ich przyjęcia do Sojuszu i szacuje koszty przyjęcia poszczególnych opcji.20 Faktycznie zatem, centralną kwestią omawianego raportu jest wysokość wydatków, jakie na obronę krajów Grupy Wyszehradzkiej, w przypadku ich przyjęcia do Sojuszu, będą musiały ponieść Stany Zjednoczone, i ta kwestia, jak można sądzić, szczególnie interesowała zleceniodawcę. Jak zaznacza w słowie wstępnym O'Neil, raport, który zgodnie z mandatem CBO ma przedstawiać obiektywną analizę, nie czyni żadnych zaleceń.21 Rzeczywiście, opracowanie nie zawiera rekomendacji w odniesieniu do wyboru którejś z omawianych opcji obrony. Jednak jego obiektywizm jest kwestią dyskusyjną, bowiem zawiera on formułowane w rozmaitych miejscach mniej lub bardziej explicite założenie, że nowi członkowie byliby jedynie „konsumentami" dostarczanego przez NATO, a zwłaszcza przez Stany Zjednoczone bezpieczeństwa. Oderwanie od perspektywy politycznej i strategicznej i skoncentrowanie się na wysokości nakładów ponoszonych przez Stany Zjednoczone sprawia, że całość relacji ujęta jest jedynie jako świadczenie przez Stany Zjednoczone pomocy krajom Grupy Wyszehradzkiej.22 Ujęcie takie sugeruje, że rozszerzenie NATO w ogóle nie leży w interesie Stanów Zjednoczonych, zatem i rekomendowanie którejś z opcji rozszerzenia wydaje się w tej sytuacji bezprzedmiotowe.
Omawiany raport sygnowany jest ogólnie przez CBO. Jedynie w słowie wstępnym wymieniane są osoby, które uczestniczyły w jego przygotowaniu. Jak się wydaje, głównym autorem jest Ivan Eland, który później przygotował raport dla Instytutu Katona. Podobnie jak w przypadku raportu RAND-u, trudno jednoznacznie stwierdzić, na jakiego rodzaju materiałach został on oparty. W słowie wstępnym zaznacza się, że ogólne ramy analizy przyjęte zostały za R. Kuglerem z RAND-u, natomiast spośród źródeł bardziej szczegółowych informacji wymienia się w szczególności Departament Obrony.23
W części ogólnej raport przedstawia kilka alternatywnych możliwości dalszego funkcjonowania NATO, będących przedmiotem publicznej debaty. Są to: rozwiązanie Sojuszu, utrzymanie Sojuszu w obecnym kształcie, „rozszerzanie, ale powolne", szybkie rozszerzenie, rozszerzenie z włączeniem Rosji.24 Koncepcje te częściowo odpowiadają rozważaniom zawartym w opracowaniach RAND-u, jednak brak między nimi strukturalnego powiązania, co w pewnej mierze wynikać może z odnotowanej przeze mnie wyżej niechęci CBO w realizacji jego „mandatu" do wartościowania alternatywnych rozwiązań. W efekcie, zrelacjonowanie tych koncepcji nie stanowi merytorycznie istotnej część opracowania. Faktycznie, wybranie określonego wariantu przyszłości NATO i podjęcie analizy związanych z nim kosztów uzasadnione zostały li tylko wyborem, jaki dokonał się - jak czytelnikowi pozwala się sądzić - w oderwaniu od istotniejszych racji merytorycznych, w opinii publicznej i w preferencjach kongresmenów.25
Ponieważ nowe uwarunkowania polityczne i strategiczne funkcjonowania Sojuszu oraz jego ewolucja w latach dziewięćdziesiątych zostały faktycznie pominięte jako element analizy, za podstawę oceny kosztów rozszerzenia w sposób naturalny przyjęty został koszt obrony krajów Grupy Wyszehradzkiej przez NATO w przypadku ewentualnego frontalnego ataku na nie Rosji. CBO czyni co prawda zastrzeżenie, że zdaniem ekspertów perspektywa taka jest bardzo mało prawdopodobna i podkreśla, że nie prognozuje inwazji Rosji na EŚW, ale przyjmuje takie założenia, jako że plany wojskowe należy robić na wypadek skrajnego zagrożenia (worst-case threats).26 Analizując wielkość i stan sił rosyjskich CBO dochodzi do wniosku, że do obrony terytorium Polski na linii Wisły należy przeznaczyć 112/3 dywizji sił lądowych oraz 111/2 skrzydeł lotnictwa. Przyjmując te wielkości jako odpowiednie do odparcia nieprzyjaciela w przypadku maksymalnego zagrożenia, rozpatruje się w raporcie pięć „ilustracyjnych" opcji obrony oraz szacuje ich koszt w okresie 1996 - 2010 na 61 mld $ - 125 mld $. Zarówno maksymalna wielkość sił sojuszniczych przeznaczonych do obrony państw Grupy Wyszehradzkiej, jak i zestaw opcji są bliskie temu, co zostało przedstawione w raporcie RAND-u. Zasadnicze różnice pojawiają się natomiast w wysokości szacunków.
Kolejne pięć opcji, to:
1. Usprawnienie sił obronnych państw Grupy Wyszehradzkiej i umożliwienie dodatkowego wzmocnienia siłami NATO.
2. Projekcja sił lotniczych NATO na wschód.
3. Projekcja sił na wchód z włączeniem sił lądowych stacjonujących w Niemczech.
4. Przeniesienie na wschód zmagazynowanego sprzętu.
5. Wysunięte stacjonowanie ograniczonych sił.
Zestawienie kosztów poszczególnych opcji z rozbiciem na udział Stanów Zjednoczonych, pozostałych aktualnych państw członkowskich Sojuszu oraz nowych członków przedstawione zostało w Tabeli 1.
Ocena kosztów rozszerzenia NATO dokonana przez CBO obejmuje dwa elementy:
- oszacowanie całkowitych kosztów rozszerzenia na podstawie oszacowania kosztów poszczególnych części składowych rozszerzenia;
- podział kosztów pomiędzy obecnych członków, nowych członków oraz projekty finansowane ze wspólnych funduszy Sojuszu, oparty na założeniach przyjętych przez CBO (faktyczny podział kosztów będzie przedmiotem negocjacji).27

OpcjaUdział
Stanów Zjedn.
Udział pozostałych
państw NATO
Udział nowych
członków
Całkowity koszt
rozszerzenia
w mld $w %w mld $w %w mld $w % w mld $w %
1. Samoobrona i wzmocnienie 4,88%13,8 23%42,069% 60,6100%
2. Projekcja sił lotniczych
(dodatkowo/łącznie)
4,6
9,4
25%
12%
10,3
24,1
55%
30%
3,6
45,6
19%
58%
18,6
79,2
99%
100%
3. Projekcja sił połączonych
(dodatkowo/łącznie)
3,6
13
12%
12%
20,3
44,4
67%
41%
6,2
51,8
21%
47%
30,1
109,3
100%
100%
4. Przeniesienie magazynów
(dodatkowo/łącznie)
0,3
13,3
25%
12%
0,9
45,3
75%
41%
0,1
51,9
8%
47%
1,2
110,5
108%
100%
5. Wysunięte stacjonowanie
(dodatkowo/łącznie)
5,5
18,8
39%
15%
8,7
54,0
61%
43%
0,0
51,9
0%
42%
14,2
124,7
100%
100

Tabela1. Koszt rozszerzenia NATO według CBO; pięć opcji z wyróżnieniem udziału Stanów Zjedn., pozostałych aktualnych oraz mowych członków NATO w okresie 1996 - 2010, w cenach stałych z 1997 r.

Szacunki oparte na kosztach cząstkowych przedstawione są w zasadniczej części raportu, omawiającej koszty poszczególnych opcji i zebrane w kilku tabelach odpowiadających tym opcjom (sumaryczne koszty wynikające z tych rachunków ujęte są w tabeli przedstawionej wyżej). Tabele te przedstawiają podział kosztów między Stany Zjednoczone, pozostałych obecnych członków Sojuszu i nowych członków, nie obejmują jednak pozycji funduszy wspólnych Sojuszu, choć w omówieniu pewnych kosztów cząstkowych wskazuje się często, że będą one z takich funduszy finansowane.28
Element drugi omówiony jest w całości skrótowo jedynie w ujęciu procentowym. Zgodnie z założeniami przyjętymi przez CBO, wydatki państw Grupy Wyszehradzkiej, które zgodnie z powszechnie obowiązującymi w Sojuszu zasadami powinny być opłacane przez te państwa, będą opłacane przez nie jedynie częściowo. W przypadku wydatków na projekty infrastrukturalne, udział tych państw wynosić będzie generalnie 70%, 10% pokrywać będą Stany Zjednoczone, 10% pozostali sojusznicy, przy czym „pozostali sojusznicy" identyfikowani są z Niemcami, zaś pozostałe 10% pochodzić będzie ze wspólnego funduszu infrastrukturalnego - Programu Inwestycji w zakresie Bezpieczeństwa (SIP), wchodzącego w skład budżetu NATO. W przypadku wydatków pozainfrastrukturalnych, nowi członkowie płacić będą 80%, natomiast po 10% Stany Zjednoczone i Niemcy. W całości wydatków opłacanych z funduszu SIP 22% udziału będą mieć Stany Zjednoczone, 74% pozostali obecni członkowie NATO, zaś 4% państwa Grupy Wyszehradzkiej.29 Udział Stanów Zjednoczonych w finansowaniu wydatków nowych członków na rozszerzenie Sojuszu wynosiłby więc w całości 12% (10% bezpośrednio i 2% jako 22% udziału USA w 10% pokrywanych z funduszu SIP). CBO zakłada, że nowi członkowie dofinansowywani będą bezpośrednio przez Stany Zjednoczone i przez Niemcy dlatego, iż te dwa kraje „są najbardziej entuzjastycznymi orędownikami rozszerzenia", podczas gdy inni sojusznicy wykazują wstrzemięźliwość w tej sprawie. Związany z rozszerzeniem wzrost potrzeb w zakresie infrastruktury NATO oraz dofinansowywanie z SIP infrastrukturalnych wydatków nowych członków wymagać będą w ocenie CBO wzrostu budżetu SIP, jednak wielkość tego wzrostu nie została oszacowana.30
Przyjmując za podstawę powyższe założenia, można spróbować obliczyć orientacyjny udział Stanów Zjednoczonych w pokrywaniu wynikających z rozszerzenia NATO wydatków przypadających na nowych członków. W przypadku opcji 3 i 4, odpowiadającej opcji projekcji sił połączonych w raporcie RAND-u, udział nowych członków w kosztach rozszerzenia stanowi prawie połowę z ok. 110 mld $ (dokładniej 47% ze 109,3 - 110,5 mld $), czyli ok. 55 mld $ (zob. Tabela 1). Ponieważ udział nowych członków we wspólnym budżecie NATO jest niski, przyjąć można, że liczba ta odpowiada mniej więcej takim wydatkom, które kraje te powinny normalnie pokrywać ze swoich środków. Zgodnie jednak z założeniami CBO, 10% tej sumy pokrywane będzie bezpośrednio przez USA, 10% - przez Niemcy, oraz kilka procent z funduszu SIP. 55 mld $ stanowi zatem nie więcej niż 80% kosztów, jakie nowi członkowie powinni, gdyby nie byli dofinansowywani, ponosić samodzielnie. Całość kosztów tego rodzaju wynosiłaby zatem nie mniej niż ok. 70 mld $. Stany Zjednoczone pokrywałyby 10% tej sumy bezpośrednio, 2% zaś z racji swojego udziału w funduszu SIP. W sumie udział Stanów Zjednoczonych wynosiłby przynajmniej 8,4 mld $. Stanowi to 65% z 13 mld $, które Stany Zjednoczone mają wydać w związku z rozszerzeniem NATO.
Przedstawione wyżej wyliczenie uzasadnia ujęcie rozszerzenia NATO przez CBO jako pomocy świadczonej przez Stany Zjednoczone nowym członkom, ale też odkrywa brak realizmu tkwiących u jego podstaw założeń. Przyjęte w raporcie arbitralnie założenie finansowania 10% potrzeb krajów wyszehradzkich przez Stany Zjednoczone (a także dalszych 10% przez Niemcy) budzi wątpliwości, co do swojej efektywności ekonomicznej. Wydaje się, że rozsądniejsze jest określenie konkretnych priorytetowych celów, na które pomoc finansowa może zostać skierowana, a dopiero w następnym kroku rozważanie jej ewentualnej wysokości, niż przyjęcie założenia, że Stany Zjednoczone finansować będą w określonym procencie całą pulę wydatków, które w zasadzie powinny być poniesione przez nowych członków. Ponadto, nie jest pewne, czy nakłady ponoszone przez Stany Zjednoczone w ramach owych 10% rzeczywiście powinny być w całości liczone jako koszt rozszerzenia NATO, nawet przyjmując że w koszt rozszerzenia wchodzi modernizacja sił zbrojnych nowych członków, czy też część z nich powinna być uznana za koszty dotowania przez państwo i promowania własnego przemysłu obronnego. Podnoszone tu wątpliwości wzmaga lektura analizy kosztów cząstkowych.31
Porównanie udziałów poszczególnych podmiotów w kosztach rozszerzenia z odpowiednimi szacunkami RAND-u (zob. Ilustracja 2 i 3) byłoby trudne ze względu na to, iż RAND przyjmuje za koszty rozszerzenia tylko część kosztów, które za koszty rozszerzenia uznane zostały przez CBO.
Koszty poszczególnych opcji w raporcie CBO są znacznie wyższe, niż w szacunkach RAND-u. Koszty opcji pierwszej CBO ocenia na 60,6 mld $, przy czym w sumie tej uwzględnione są koszty usprawnienia i zakupu nowych broni przez nowych członków, szacowane na 19,2 mld $, których nie uwzględniają szacunki RAND-u. Pominąwszy te koszty, otrzyma się sumę 41,4 mld $, czyli dwukrotnie więcej niż przewiduje RAND dla podobnej opcji. W opcji projekcji sił lotniczych, CBO przewiduje projekcję 112/2 skrzydeł lotnictwa, wobec 10 skrzydeł w wersji RAND-u, jednak dodatkowe koszty są wyższe aż o 86%. W opcji projekcji sił połączonych, CBO przewiduje projekcję 112/3 dywizji wobec 10 dywizji w wersji RAND-u, lecz dodatkowe koszty są wyższe o ok. 40%. Dodatkowe koszty ostatniej opcji, wysuniętej obrony lub wysuniętego stacjonowania, w wersji CBO są co prawda czterokrotnie niższe niż w szacunkach RAND-u, jednak w przypadku RAND-u chodzi o całość sił, które w poprzedniej opcji przewidziane były do projekcji, natomiast w przypadku CBO wysunięte stacjonowanie obejmowałoby 2 skrzydła lotnicze i 22/3ekwiwalentu dywizji wojsk lądowych, zatem ocena kosztów w stosunku do wielkości zaangażowanych sił wydaje się być podobna.

RANDCBO
OpcjaKoszt (mld $)OpcjaKoszt (mld $)
1. Wsparcie samoobrony201. Samoobrona i wzmocnienie60,6
2. Projekcja sił lotniczych102. Projekcja sił lotniczych.18,6
3. Projekcja sił połączonych223. - 4. Proj. sił połącz., magazyny30,1 - 31,3
4. Wysunięta obecność585. Wysunięte stacjonowanie14,2

Tabela 2. Porównanie kosztów odpowiadających sobie opcji w opracowaniu RAND-u i CBO (opcja podstawowa i dodatkowy koszt każdej kolejnej opcji).

Jak powiedziałem wcześniej, raport CBO przedstawia w swojej zasadniczej części rozbicie kosztów poszczególnych opcji na elementy składowe. Systematyczna ocena tych szacunków byłaby trudna do przeprowadzenia, a ponieważ szacunki RAND-u są bardzo ogólne, porównanie obu opracowań na takim poziomie szczegółowości nie jest możliwe.32 Warto jednak wskazać, że raport CBO przewiduje pewien wariant minimum opcji pierwszej, obejmujący trzy pozycje: szkolenie i ćwiczenia (4,6 mld $, w tym nowi członkowie 2,2 mld $), systemy dowodzenia, kierowania, komunikacji i wywiadu (7,1 mld $, w tym nowi członkowie 5,2 mld $) oraz usprawnienie obrony powietrznej (9,5 mld $, w tym nowi członkowie 8,3 mld $). Całkowity koszt tego wariantu, który „podniósłby zdolność sił zbrojnych państw wyszehradzkich do współdziałania z siłami NATO" chociaż „jedynie marginalnie wzmocniłby obronę tych krajów", wyniósłby 21,2 mld $ w okresie 1996 - 2010.33

3. Raport Stowarzyszenia Euro-Atlantyckiego (SEA, 1997)

Raport Stowarzyszenia Euro-Atlantyckiego, zatytułowany Szacunek kosztów rozszerzenia NATO. Głos w dyskusji, opublikowany został na początku 1996 roku. Wydanie nie jest datowane i pomija nazwiska zespołu autorskiego, lecz w rozpowszechnianej wstępnie wersji w formie powielanego maszynopisu zaznaczony jest jako czas publikacji styczeń 1996 i podane są nazwiska autorów.34 Ten sam zeszyt zawiera również angielskojęzyczną wersję raportu.
Raport, co znalazło odbicie w jego tytule, stanowi w dużej mierze reakcję na wcześniej publikowane szacunki. W szczególności nawiązuje do dwóch opracowań omówionych tutaj wcześniej. Stanowi on pierwszą i jak dotąd jedyną próbę samodzielnej oceny kosztów rozszerzenia NATO podjętą na forum publicznym z polskiej perspektywy.35 W pewnych ocenach i szacunkach liczbowych raport powołuje się na pewne opracowania i analizy przeprowadzone w MON.36 Punktem wyjścia przedstawionych w nim szacunków jest metodologiczne założenie oddzielenia bezpośrednich kosztów rozszerzenia Sojuszu od kosztów transformacji sił zbrojnych będącej wynikiem zakończenia zimnej wojny i od kosztów modernizacji uzbrojenia. Szczególnie krytycznie ocenione zostało przez SEA opracowanie CBO, wydające się być „w istocie ukrytą pod obiektywnym sztafarzem publicystyczną próbą zablokowania procesu rozszerzenia NATO".37 W zasadzie pozytywnie natomiast oceniane jest opracowanie RAND-u, ze względu na jego niższe szacunki i ich solidniejsze umocowanie w kontekście polityczno- strategicznym.38
Zgodnie z raportem SEA, na całkowite koszty wejścia Polski do NATO składać się będą następujące pozycje („pliki"), opłacane przez stronę polską:
- osiągnięcie minimalnego poziomu kompatybilności umożliwiającego współdziałanie polskich sił zbrojnych z siłami NATO;
- wkład Polski do wspólnego budżetu NATO;
- jednorazowa wpłata związana z uzyskaniem przez Polskę prawa własności do części obiektów NATO;
- rozszerzenie zakresu kompatybilności polskich sił zbrojnych z siłami NATO;
- dostosowanie pozostałych elementów systemu obronnego Polski do wymogów NATO.
Po stronie NATO koszty obejmują:
- dostosowanie struktur NATO do funkcjonowania w powiększonym składzie;
- rozbudowa infrastruktury wojskowej NATO;
- wsparcie procesów dostosowania systemu obronnego Polski do wymogów NATO.39
Raport koncentruje się na kosztach ponoszonych przez Polskę z tytułu dwóch pierwszych pozycji, to znaczy osiągnięcia minimalnego poziomu kompatybilności i wkładu do wspólnego budżetu. Przyjmując za podstawę sumę trzech budżetów NATO (cywilnego, wojskowego oraz inwestycyjnego, przeznaczonego na wspólną infrastrukturę), wynoszącą 1736 mln $, oraz zakładając, iż udział Polski wynosić będzie ok. 2%, SEA ocenia roczną składkę Polski na 35 - 40 mln $.
Plik umieszczony na pozycji pierwszej, to znaczy osiągnięcie minimalnego stopnia kompatybilności, obejmuje:
- integrację systemów dowodzenia polskich sił zbrojnych z systemem NATO;
- zapewnienie możliwości współdziałania systemów obrony powietrznej Polski i NATO, w szczególności zaś:
- utworzenie zintegrowanego systemu kontroli ruchu powietrznego;
- zintegrowanie wojskowych i cywilnych systemów przetwarzania danych i połączenie ich z systemem obrony powietrznej NATO;
- wprowadzenie nowych środków bezpieczeństwa lotów, w tym systemu identyfikacyjnego „swój - obcy";
- modernizację lotnisk.
Realizacja tych zadań kosztować będzie, zgodnie szacunkami przeprowadzonymi przez MON, na które powołuje się raport, ok. 1,26 mld $. W rozłożeniu na okres 15 lat ma to dawać średni koszt roczny w wysokości 84 mln $, co w roku 1995 odpowiadało 3,3% budżetu MON.40 W całości, koszt za okres 15 lat oceniany jest na 1,5 mld $, co odpowiadać ma w stosunku rocznym 4% budżetu MON.41
W aneksie dotyczącym kosztów pośrednich SEA podejmuje kwestie dotyczące przemysłu obronnego, łączności, transportu oraz modernizacji systemu obronnego państwa. Powołując się na wyliczenia MON, ocenia koszty modernizacji i wyposażenia polskich sił zbrojnych oraz rozbudowy infrastruktury obronnej na 7,76 mld $, płatnych w okresie 15 lat, co oznacza średnie roczne wydatki rzędu 20% budżetu MON. Jak się podkreśla, przytoczone koszty przebudowy systemu obronnego państwa powinny zostać poniesione niezależnie od tego, czy Polska wejdzie do Sojuszu, czy też nie.
SEA wskazuje, że przytoczone szacunki mają charakter wstępny i opierają się na danych już częściowo zdezaktualizowanych, i że w MON trwają intensywne prace nad wyliczeniem kosztów polskiego uczestnictwa w NATO oraz kosztów modernizacji polskich sił zbrojnych.42
Reasumując, SEA ocenia koszty, jakie poniesie Polska z tytułu przystąpienia do NATO na 1,5 mld $ płatnych w okresie piętnastu lat. W tym samym czasie, koszty modernizacji polskich sił zbrojnych, które Polska musi ponieść niezależnie od akcesji do Sojuszu, wynieść miałyby 7,76 mld $. SEA nie przeprowadza szacunku kosztów rozszerzenia NATO po stronie dotychczasowych sojuszników.
Szacunki SEA są równie trudne do zweryfikowania, jeśli chodzi o ocenę kosztów składowych, jak szacunki RAND-u i CBO, ponieważ we wszystkich trzech przypadkach wyliczenia opierają się na danych odpowiednich resortów obrony. Również sposób liczenia we wszystkich przypadkach budzi mniejsze lub większe wątpliwości. Istotne w szacunkach SEA jest jednoznaczne oddzielenie kosztów związanych z bezpośrednią akcesją od kosztów modernizacji. Taki sposób liczenia pozwala uniknąć dowolnego przypisywania pewnych kosztów (po stronie polskiej lub sojuszniczej) do rachunku rozszerzenia lub do rachunku transformacji i modernizacji sił zbrojnych w związku z ogólniejszą zmianą sytuacji będącą efektem zakończenia zimnej wojny, oraz przyjmowania dowolnych założeń odnośnie ewentualnego udziału państw sojuszniczych w kosztach, które zgodnie z ogólnymi regułami ponosić powinna Polska. W szczególności, takie zminimalizowane wyliczenie blokuje próbę przerzucenia na rachunek rozszerzenia NATO kosztów, które sojusznicy ewentualnie poniosą z tytułu przystosowania swoich sił do nowej doktryny obronnej. Z drugiej strony, można zauważyć, że jeżeli dotychczasowi członkowie nie wyasygnują na ten cel odpowiednich kwot, możliwości udzielenia Polsce pomocy w przypadku ewentualnego zagrożenia będą zapewne dosyć ograniczone.

4. Szacunki administracji amerykańskiej (1997)

4.1. Raport Departamentu Stanu (1997)
24 lutego 1997 roku, w perspektywie planowanego na lipiec szczytu madryckiego NATO, na którym Sojusz miał zaprosić do rozmów akcesyjnych wybrane państwa z EŚW, amerykański Departament Stanu wydał raport dla Kongresu o rozszerzeniu NATO, w którym przedstawione zostały, między innymi, szacunki kosztów rozszerzenia przeprowadzone przez Departament Obrony.43 Na szacunkach tych skoncentruję się poniżej, pomijając inne anonsowane w tytule raportu elementy, w których zarysowany został oficjalny punkt widzenia i ocena przez administrację amerykańską całości problematyki rozszerzenia. Z dzisiejszej perspektywy można jedynie przypomnieć, nie powtarzając znanych argumentów, których dyskusja mogłaby stanowić przedmiot odrębnego tekstu, że raport wyrażał jednoznaczne poparcie dla idei rozszerzenia, a jego podstawowym celem było uzyskanie poparcia Kongresu dla polityki rządu amerykańskiego w tej sprawie.
Raport Departamentu Stanu podaje ostateczne rezultaty analizy dokonanej w Departamencie Obrony, bez głębszego rozbijania kosztów na części składowe i bez rozważania alternatywnych opcji. Choć więc znaczenie raportu w rozwoju dyskusji nad kosztami rozszerzenia NATO jest nie mniejsze niż znaczenie odpowiednich opracowań RAND-u i CBO, ze względu na jego status dokumentu rządowego odzwierciedlającego prowadzoną przez Stany Zjednoczone politykę, to zawarte w nim szacunki dają się łatwiej streścić.
Departament Obrony w swojej analizie oparł się na następujących przesłankach:
- w dającej się przewidzieć przyszłości bezpośrednie zagrożenie konwencjonalne dla nowych członków jest mało prawdopodobne, a rozwinąć mogłoby się jedynie w trakcie trwającego wiele lat procesu;
- wobec braku znaczących zagrożeń, NATO polegać będzie w obronie nowych członków na możliwościach zapewnienia wzmocnień, nie zaś na stale stacjonujących tam siłach;
- z powyższego wynika, iż nowi członkowie powinni być zdolni do współdziałania z NATO, zaś dotychczasowi sojusznicy powinni być w stanie dostarczyć i wspierać logistycznie takie wzmocnienia.
Raport koncentruje się na wynikających z rozszerzenia kosztach dodatkowych (incremental costs) ponoszonych przez dotychczasowych i nowych członków. Wyróżnia się w nim trzy rodzaje działań i związane z nimi kategorii kosztów: restrukturyzacja sił zbrojnych nowych członków, zdolności wzmocnienia regionalnego NATO oraz bezpośrednie środki rozszerzenia zapewniające interoperacyjność. Jak się jednak zaznacza, większa część kosztów umieszczona w pierwszej i drugiej kategorii musiałaby być poniesiona niezależnie od rozszerzenia. Podkreślone zostało, iż analiza kosztów ma charakter „czysto ilustracyjny" i jej zadaniem jest jedynie przybliżona ocena kosztów rozszerzenia. Departament Obrony przyjmuje w swojej analizie następujące założenia:
- w pierwszym etapie rozszerzenia do Sojuszu przystąpi mała grupa nie wymienionych z nazwy państw Europy Środkowej;
- potrzeby obronne wynikające z rozszerzenia realizowane będą na podstawie istniejącej koncepcji strategicznej NATO;
- nie ma potrzeby stacjonowania istotnych sił NATO na terytoriach nowych członków, natomiast będą się odbywać na tym obszarze regularne ćwiczenia i inne formy współpracy między siłami obecnych i nowych członków;
- koszty osiągnięcia „dojrzałej zdolności zbiorowej obrony" rozłożone są na 13 lat, od 1997 do 2009 roku;
- stosuje się standardowe zasady podziału kosztów, to znaczy, poszczególne państwa płacą za utrzymanie i modernizacje swoich sił narodowych, natomiast koszty infrastruktury, jeśli się do tego kwalifikują, są pokrywane z funduszy wspólnych;
- część szacowanych kosztów już została poniesiona (np. szkolenia językowe, oraz będące w trakcie realizacji w niektórych potencjalnych państwach członkowskich programy osiągnięcia zdolności interoperacyjnych w zakresie kontroli ruchu powietrznego).
Zgodnie z szacunkami Departamentu Obrony, całkowity koszt rozszerzenia w latach 1997 - 2009 wynieść ma 27 - 35 mld $, rozłożonych na wcześniej wymienione kategorie.
Restrukturyzacja sił zbrojnych nowych członków kosztować ma ok. 800 - 1000 mln $ rocznie, ogółem 10 - 13 mld $ w latach 1997 - 2009. Koszty te obejmują następujące pozycje:
- modernizacja części sił zbrojnych, w tym standaryzacja artylerii, wzmocnienie opancerzenia, modernizacja składów amunicji, wzmocnienie przewidzianego do rozwinięcia wsparcia;
- modernizacja lotnictwa, w tym zakup jednej eskadry odnowionych zachodnich samolotów bojowych na każdego z nowych członków oraz modernizacja magazynów amunicji;
- nabycie rakiet ziemia-powietrze;
- szkolenie i ćwiczenia.
Koszty te nie są kosztami dodatkowymi, wynikającymi jedynie z przystąpienia do NATO. Zasadnicza ich część pokrywana będzie ze środków nowych członków.
Zdolność wzmocnienia regionalnego przez NATO nowych członków przewiduje użycie 4 dywizji i 6 skrzydeł lotniczych. Związane z tym koszty wyniosą 600 - 800 mln $ rocznie, ogółem 8 - 10 mld $ w ciągu trzynastu lat. Ponieważ przewidziane w tym „pakiecie" siły amerykańskie spełniają już odpowiednie standardy, Stany Zjednoczone nie będą ponosić z tytułu osiągnięcia zdolności wzmocnienia regionalnego istotnych kosztów.
Bezpośrednie koszty rozszerzenia, to znaczy koszty związane bezpośrednio i wyłącznie z rozszerzeniem obejmują koszty osiągnięcia do roku 2001 „wstępnej zdolności" do współdziałania z Sojuszem i „pełnej zdolności", do roku 2009, i wynieść mają przeciętnie 700 - 900 mln $ rocznie, ogółem 9 - 12 mld $ w okresie 1997 - 2009. Wstępna zdolność obejmuje usprawnienie struktur dowodzenia (odnowienie centrów dowodzenia i ich przystosowanie do pomieszczenia wyposażenia sojuszniczego, szkolenie oficerów w zakresie procedur i języków sojuszniczych), podniesienie możliwości technicznych przyjęcia wzmocnienia, usprawnienie dowodzenia i kontroli lotniczej (interoperacyjna kontrola przestrzeni powietrznej oraz interoperacyjna awionika), przystosowanie logistyki (interoperacyjne możliwości tankowania paliwa etc.). W „pełnej zdolności" przewiduje się rozwinięcie możliwości przyjęcia wzmocnienia i zintegrowanie z systemem kontroli przestrzeni powietrznej odpowiednich systemów broni.
Departament Obrony ocenia, iż ok. 40% bezpośrednich kosztów rozszerzenia pokrywanych będzie indywidualnie przez poszczególne państwa, zaś 60% ze wspólnych funduszy. Oznaczać to ma, iż nowi członkowie zapłacą ok. 35% (tzn. 3,0 - 4,5 mld $ do roku 2009, czyli ok. 230 - 350 mln $ rocznie), obecni członkowie, z wyłączeniem Stanów Zjednoczonych, ok. 50% (4,5 - 5,5 mld $ w tym samym okresie, czyli ok. 350 - 425 mln $ rocznie) zaś Stany Zjednoczone pozostałych 15% (1,5 - 2.0 mld $ w okresie 2000 - 2009, czyli przeciętnie 150 - 200 mln $ rocznie), co mieścić się będzie w 24% udziału Stanów Zjednoczonych we wspólnym funduszu.44

Nowi członkowieObecni członkowie bez St. Zjedn.Stany Zjednoczone
Restrukturyzacja nowych członków10 - 13
Wzmocnienie regionalne8 - 10
Bezpośrednio rozszerzenie3,0 - 4,54,5 - 5,51,5 - 2,0
Razem13,0 - 17,5 (ca. 49%)12,5 - 15,5 (ca. 45%)1,5 - 2,0 (ca 6%)

Tabela 3. Rozkład kosztów rozszerzenia wg raportu Departamentu Stanu (w mld $)

Jak widać z Tabeli 3, koszty całkowite koszty rozszerzenia rozkładają się mniej więcej po połowie, między dotychczasowych i nowych członków Sojuszu, podobnie jak w analogicznej opcji CBO, choć trudno przesądzać, czy mamy tutaj do czynienia z jakimiś ukrytymi założeniami. W podobnym wariancie RAND-u całkowite koszty rozkładały się w stosunku 69% do 31% (zob. Ilustracja 3), ale RAND nie uwzględniał, lub uwzględniał w wąskim zakresie koszty modernizacji sił zbrojnych nowych członków.45 Z drugiej strony, sumaryczne szacunki Departamentu Stanu, w swojej górnej granicy, są - pozornie przynajmniej - bliskie sumarycznym wyliczeniom RAND-u, w których całkowity koszt opcji projekcji sił połączonych w sile czterech dywizji i sześciu skrzydeł wynosiłby 37 mld $ wobec 35 mld $ w wersji przyjętej przez Departament Obrony.46 Jeśli chodzi o obciążenie nowych członków bezpośrednimi kosztami rozszerzenia oraz restrukturyzacji sił zbrojnych, odpowiednie sumy 3,0 - 4,5 mld $ oraz 10 - 13 mld $ uznać można za bliskie szacunkom SAE, które dla samej Polski przewidywało odpowiednio 1,5 mld $ i 7,8 mld $.

4.2. Raport Kongresowej Służby Badawczej (CRS, 1997)
Opublikowany na początku lipca 1997 roku raport Kongresowej Służby Badawczej, Nato Expansion: Cost Issues, autorstwa Carla Eka, pracownika Wydziału Spraw Zagranicznych i Obrony Narodowej CRS, omawia skrótowo koszty rozszerzenia za szacunkami administracji amerykańskiej zawartymi w raporcie DS oraz przypomina szacunki wcześniejsze, RAND-u i CBO. Opracowanie zachowuje daleko posuniętą neutralność wobec tych trzech różniących się szacunków i nie podejmuje zasadniczo próby krytycznej analizy któregokolwiek z ich aspektów. Ogólnie, różnice w ocenie kosztów tłumaczy następująco:
„Częściową odpowiedzią (na to pytanie) jest, iż mamy tu do czynienia z dwoma zasadniczo odmiennymi podejściami. Opracowania CBO i RAND nakreślają kilka różnych rodzajów ewentualnych zagrożeń, przedstawiają kroki, które zgodnie z ich przekonaniem należy podjąć dla zapobieżenia każdemu z nich i następnie szacują w przybliżeniu koszty odpowiednio dla każdego kroku. Administracja Clintona, ze swej strony, w sposób bardziej ograniczony określa zagrożenie (zgodnie z przewidywaniami wywiadu i ocenami politycznymi) i wynikającą zeń aranżację obronną, co prowadzi do oszacowania kosztów na niższym poziomie".47
Ponieważ jednocześnie podkreśla się w opracowaniu, iż w żadnym z trzech omawianych opracowań nie przewiduje się w najbliższych latach zagrożeń dla sojuszników ze strony Rosji lub jakiegokolwiek innego państwa,48 uznać można, że raport CRS wyraża pośrednio raczej pozytywny stosunek do szacunków rządowych. Na marginesie warto zauważyć, iż w uwagach końcowych zwraca się w raporcie uwagę na fakt, iż część kosztów przyłączenia do NATO pokrywanych przez nowych członków zasili zapewne gospodarkę amerykańską z tytułu zakupów wyposażenia i broni, rekompensując zwiększone wydatki obronne Stanów Zjednoczonych.49 Temat ten nie był podejmowany we wcześniejszych opracowaniach lub, w przypadku CBO, był świadomie ignorowany w szacunkach, odnoszących się jednostronnie do ewentualnych subwencji z budżetu państwa.

4.3. Raport Generalnego Biura Kontroli (GAO, 1997)
W sierpniu 1997 roku, na zlecenie Komisji Stosunków Międzynarodowych Izby Reprezentantów, Generalne Biuro Kontroli przedstawiło własną ocenę szacunku kosztów rozszerzenia przedstawionego przez administrację, w raporcie NATO Enlargement. Cost Estim ates Developed to Date Are Notional. Raport powstał już po tym, jak NATO na lipcowym szczycie w Madrycie zaprosiło trzy konkretne państwa środkowoeuropejskie - Polskę, Czechy i Węgry - do przystąpienia do rozmów akcesyjnych. Generalne Biuro Kontroli postawiło sobie za cel: (1) ocenić, czy podstawowe założenia przyjęte w raporcie rządowym są rozsądnie uzasadnione; (2) sprawdzić wycenę poszczególnych pozycji przedstawionych w szacunkach i stwierdzić, jakie są podstawy tej wyceny; (3) stwierdzić, czy podstawowe kategorie i elementy kosztów określone w szacunkach rzeczywiście powinny być zakwalifikowane jako koszty rozszerzenia; (4) określić czynniki, które nie zostały uwzględnione w w szacunkach, a które mogą wpłynąć na koszty rozszerzenia; (5) porównać szacunki rządu z szacunkami CBO i RAND-u.50 Sekwencja tych celów określa porządek przeprowadzonej w raporcie analizy. Najogólniejsza konkluzja wskazana jest zasadniczo w tytule opracowania: dotychczasowe szacunki mają charakter orientacyjny.
GAO stwierdza, że podstawowe założenia szacunków Departamentu Obrony wydają się być zasadniczo rozsądne (reasonable) i są zgodne z polityką Stanów Zjednoczonych i NATO oraz przyjętą przez Sojusz pozimnowojenną strategią. Czyni jednak zastrzeżenie, iż brak dokumentacji kosztów w materiałach Departamentu Obrony oraz decyzja włączenia do szacunków elementów, które nie są bezpośrednio związane z rozszerzeniem, pozwala zakwestionować całość szacunków. Porównując szacunki administracji z szacunkami wcześniejszymi, GAO konkluduje jednak, iż nic nie wskazuje, aby „szacunki RAND-u i CBO były bardziej wiarygodne niż szacunki Departamentu Obrony".51
GAO nie uzyskało z Departamentu Obrony spójnej dokumentacji kosztów. Jak stwierdza, w wielu wypadkach szacunki Departamentu Obrony opierają się na ogólnym osądzie ekspertów i faktycznie właściwy koszt może być dwa razy wyższy lub dwa razy niższy. Dotyczy to na przykład kosztów przystosowania bazy lotniczej do potrzeb recepcji sił NATO i innych kosztów adaptacji infrastruktury. Podobna sytuacja dotyczy kosztów usprawnienia sił europejskich sojuszników przewidzianych do wzmocnienia regionalnego. Ocena kosztów modernizacji i restrukturyzacji sił zbrojnych nowych członków dokonana została przez Departament Obrony, zgodnie z ustaleniami GAO, przy założeniu poprawienia stanu 25% sił, bez detalicznego wskazania, co zostanie zrobione w celu poprawienia stanu wyposażenia i ile to będzie kosztować.52
GAO podkreśla, że zasadnicza część szacunków Departamentu Obrony odnosi się do kosztów nie związanych bezpośrednio z rozszerzeniem. Są to koszty, które mogą być co prawda poniesione przez obecnych i nowych członków Sojuszu, ale ich zaliczenie do kosztów rozszerzenia wynika jedynie stąd, iż Departament Obrony uważa, iż mają one zasadnicze znaczenie dla skuteczności i wiarygodności rozszerzonego Sojuszu. W szczególności, GAO stwierdza, iż zgodnie z informacjami urzędników Stanów Zjednoczonych i NATO, NATO wykazuje od długiego czasu niedostatki w zakresie zdolności wsparcia bojowego i wsparcia w zakresie obsługi sił operacyjnych, koniecznych do realizacji przyjętej pozimnowojennej strategii. Potrzeby istniejące w tym zakresie nie są zaspokajane przez obecnych członków. Zgodnie z ustaleniami GAO, ani Departament Obrony, ani przedstawicielstwo USA przy NATO nie wskazały na istnienie jakichkolwiek szczególnych niedostatków w tej sferze, które mogłyby być wynikiem przyłączenia do Sojuszu nowych członków. Podobnie zakwestionować można szacunki dotyczące kosztów restrukturyzacji sił zbrojnych nowych członków: jako że NATO nie sformułowało jeszcze swoich wymagań wobec nowych członków, ocena kosztów realizacji tych wymagań może mieć charakter jedynie spekulacyjny.53
GAO zwraca uwagę, że w związku z rozszerzeniem możliwe jest, iż Stany Zjednoczone ponosić będą dodatkowe koszty w ramach zwiększonej pomocy udzielanej nowym członkom, np. w postaci kredytów na zakupy sprzętu wojskowego, lub państwom, które czyniły starania, o wejście do Sojuszu, lecz nie zostały doń zaproszone.54
Na koniec, GAO porównuje szacunki Departamentu Obrony, RAND-u i CBO, stwierdzając, iż dwa pierwsze nie różnią się zasadniczo, natomiast wyższe koszty przewidziane przez CBO wynikają z założenia użycia większych sił wzmocnienia, zbudowania w nowych państwach członkowskich silniejszej infrastruktury, szerszej modernizacji ich sił zbrojnych, w tym większych zakupów droższego sprzętu, niż to zakładają Departament Stanu i RAND.55
GAO nie kwestionuje zasadniczo szacunków Departamentu Obrony, ale z przedstawionego przez nie raportu wynika, że szacunki te ze względu na swój orientacyjny charakter są niemożliwe do zweryfikowania. Wydaje się, przyjmować w pewnym stopniu do wiadomości stanowisko administracji, iż na bardziej precyzyjną ocenę kosztów jest w rozmaitych przypadkach jeszcze za wcześnie. W bardziej zdecydowany sposób natomiast domaga się od administracji jaśniejszego stanowiska w sprawie klasyfikacji wydatków, na te, które wynikają z rozszerzenia NATO i te, które mając nawet istotne znaczenie dla rozszerzenia, powinny być tak czy inaczej poniesione przez dotychczasowe państwa członkowskie i nowych sojuszników.

4.4. Szacunki Cato Institute (CI, 1997)
W październiku 1997 roku Cato Institute opublikował raport autorstwa Ivana Elanda, ostatnie chronologicznie z istotniejszych opracowań komentujących raport Departamentu Stanu. Tytuł raportu streszcza emfatycznie zawarte w nim tezy: „Wysokie koszty rozszerzenia NATO. Rozwiewanie zasłony dymnej administracji".56 W opracowaniu tym podkreśla się, że wątpliwe jest przyjęte - rzekomo - przez administrację założenie, iż obecny kontekst polityczny i strategiczny, charakteryzujący się niskim poziomem zagrożenia, będzie trwały.57 Nawet przy przyjęciu takiego założenia, koszty rozszerzenia muszą być - według CI - znacznie wyższe niż wskazuje raport Departamentu Stanu. Przede wszystkim, Departament Obrony w swoich szacunkach nie przedstawia szczegółowej listy kosztów, lecz prezentuje zbiorcze koszty w bardzo ogólnych kategoriach. Owe zbiorcze koszty nie wynikają ponadto ze zagregowania kosztów szczegółowych, lecz opierają się na przyjęciu pewnego poziomu wydatków jako możliwego ekonomicznie do zaakceptowania.58 Opracowanie Cato Institute ma przedstawiać „szczegółową krytykę przyjętych przez administrację założeń i metody szacowania kosztów" oraz „alternatywny szacunek kosztów, przyjmujący zasadnicze założenia Departamentu Obrony, lecz opierający się na bardziej realistycznych mikrozałożeniach i lepszej metodologii".59 Zgodnie z alternatywną oceną kosztów przedstawioną przez Cato Institute, całkowite koszty rozszerzenia powinny wynieść ok. 70 mld. $, wobec wskazywanych przez administrację 27 - 35 mld $, z czego na Stany Zjednoczone przypadłoby 7 mld $, nie zaś 1,5 - 2,0 mld $.
Relacjonowanie „szczegółowej krytyki" szacunków Departamentu Obrony dokonanej przez Cato Institute wydaje się bezprzedmiotowe. Szacunki te nie stanowią bowiem faktycznie umotywowanych wyliczeń, lecz jedynie generalną ocenę wysokości kosztów, którą można przyjąć do wiadomości, bądź nie. Krytyka taka byłaby możliwa, gdyby znane były przyjęte przez Departament Obrony części składowe kosztów. Pod tym względem, ujęcie Cato Institute nie wnosi do analizy niczego nowego w porównaniu z raportem GAO. Można na marginesie zauważyć, że również ostateczna ocena kosztów rozszerzenia na ok. 70 mld $ dokonana przez CI, mieści się w zakresie przytaczanej wcześniej oceny dokonanej przez GAO, zgodnie z którą właściwy koszt rozszerzenia może być dwa razy wyższy lub dwa razy niższy, niż to szacuje Departament Obrony.
Cato Institute akcentuje w swojej analizie te elementy, które mogą wskazywać na to, iż administracja dąży do zaniżenia kosztów, aby łatwiej uzyskać akceptację rozszerzenia. Takiej motywacji nie można wykluczyć. Z drugiej jednak strony, Cato Institute, niekoniecznie troszcząc się o spójność wywodu, stara się przytaczać wszelkie argumenty, które mogłyby potwierdzić tezę, iż idea rozszerzenia jest błędem, koszty rozszerzenia są wysokie, a administracja manipuluje danymi. Wskazuje na przykład z naciskiem na istnienie trzech punktów zapalnych na terytorium nowych członków: między Węgrami a Serbią w związku z mniejszością węgierską w Wojewodinie; na granicy polsko-białoruskiej, ze względu na to, że Białoruś jest nieobliczalna; na granicy między Polską a Kaliningradem, ponieważ władze rosyjskie „są zaniepokojone wzmacnianiem polskich sił w pobliżu tej enklawy". Zwłaszcza dwa ostatnie punkty zapalne mogą prowadzić do konfrontacji między NATO a Rosją. Istnienie owych punktów zapalnych może spowodować „wzmożenie nacisku" w kierunku stałego stacjonowani sił NATO na terytoriach nowych członków. Prawdopodobieństwo takiego rozwoju sytuacji wzmacniane jest przez CI anachronicznym argumentem, iż w momencie powstania NATO w 1949 roku, również nie przewidywano stałego stacjonowania wojsk amerykańskich w Europie Zachodniej.60 Jeśli jednak zagrożenie ze strony Rosji jest faktycznie tak realne, a działania Białorusi trudne do przewidzenia, to równie dobrze można by argumentować, że rozszerzenie NATO przyczynia się do wzmocnienia bezpieczeństwa dotychczasowych członków! Podobnie, szacunek oparty na „akceptowalności" kosztów (affordability), do czego - jak wspomniałem wyżej - CI zgłasza zasadnicze zastrzeżenia, może być krytykowany tylko do pewnego stopnia. Z drugiej bowiem strony, sugerowana w raporcie konieczność maksymalizacji nakładów, w abstrakcji od sytuacji ekonomicznej płacącego lecz adekwatnych do największego dającego się wyobrazić zagrożenia (worst-case war scenario)61 , musiałaby w oczywisty sposób wzmagać napięcie. Skądinąd zresztą - jak wskazałem wyżej - CI wyraża zaniepokojenie obawami Rosji nadmiernym potencjałem militarnym Polski nad granicą z obwodem kaliningradzkim.62
W jaki sposób CI dokonuje „alternatywnego szacunku" kosztów rozszerzenia? Jak powiedziałem wyżej, trudno mówić o wyliczeniu kosztów alternatywnych wobec szacunków Departamentu Obrony, bowiem ten ostatni podaje jedynie swoją ocenę wysokości kosztów, nie wylicza ich jednak na podstawie kosztów cząstkowych. CI odrzuca przyjęte przez Departament Obrony trzy ogólne kategorie kosztów i przyjmuje - bez uzasadnienia - czternaście bardziej specyficznych kategorii wydatków, nieporównywalnych z kategoriami Departamentu Obrony.63 Częściowo kategorie te pokrywają się z kategoriami, na jakie rozpisana została pierwsza opcja w raporcie CBO (samoobrona i wzmocnienie). W takich przypadkach wysokość odpowiednich kosztów jest identyczna jak w szacunku CBO. W pozostałych przypadkach trudno jest bez uważniejszej analizy obu raportów pod tym kątem stwierdzić, czy odpowiednie liczby mogą wynikać również z raportu CBO. Dla każdej z czternastu kategorii podaje się sumę wynikającą z „alternatywnego szacunku" i sumę opartą na szacunku Departamentu Obrony. Ciąg liczb sumuje się do 27 - 35 mld $, lecz oczywiście nie pochodzi z omówionego wcześniej raportu, lecz opiera się na dodatkowych informacjach autora, nie wynikających ze spójnej dokumentacji Departamentu Obrony, bowiem taka - zgodnie z ustaleniami GAO - nie istnieje. Faktycznie zatem CI w dużej mierze dyskutuje sam ze sobą, odnosząc koszty alternatywne do kosztów, które na podstawie nie przedstawionych w sposób systematyczny przesłanek przypisał Departamentowi Obrony. 64
Raport CI powtarza w dużej mierze argumentację przedstawioną w raporcie CBO i przystosowuje kalkulacje CBO do opcji wybranej przez Departament Stanu. Choć przeprowadzona w nim analiza kosztów nie jest przekonująca (w każdym razie nie bardziej niż oceny resortu obrony), to ze względu na fakt, iż w raporcie Departamentu Stanu brak było jakiejkolwiek analizy kosztów, stwarza on pewne pozory wiarygodności, co zwiększa jego potencjał oddziaływania politycznego. Jeśli chodzi o merytoryczną ocenę szacunków administracji amerykańskiej, raport CI nie wnosi nic, czego nie byłoby wiadomo z raportu GAO.

5. Propozycja Potomac Foundation (1997)

W sierpniu 1997 roku Potomac Foundation wydała opracowanie Reinera Hubera i Gernota Friedricha A Zero-Cost Option for NATO Enlargement: Arguments for a Comprehensive Approach65. Autorzy stwierdzają na wstępie, iż we wcześniejszych szacunkach kosztów rozszerzenia uwzględniane były koszty modernizacji sił dotychczasowych sojuszników oraz sił nowych członków, które faktycznie nie mogą być uważane za koszty rozszerzenia, ale też - z drugiej strony - nie mogą być z szacunków dotyczących kształtu NATO po jego rozszerzeniu wyłączone. W szczególności, podkreślają oni fakt, że wcześniejsze analizy, prezentując rozmaite opcje odnośnie wielkości sił zaangażowanych w obronę nowych członków i odpowiadających tym opcjom kosztów, nie przeprowadzają odpowiednich szacunków liczbowych w odniesieniu do zagrożeń, którym poszczególne opcje obronne mają odpowiadać. Ze względu chociażby na ograniczenia wydatków na obronę wśród dotychczasowych europejskich członków NATO, przyjmowanie że odpowiednie opcje zostaną rozwinięte przed pojawieniem się odpowiedniego zagrożenia jest mało realistyczne, zatem i odpowiednich kosztów wynikających z tych opcji nie można traktować jako kosztów rozszerzenia.66
W opracowaniu Potomac Foundation podejmuje się próbę integralnego spojrzenia na rozszerzenie i jego koszty. Podstawowym założeniem postulowanego tam modelu jest to, iż wielkość sił zbrojnych NATO po rozszerzeniu nie ulegnie zmianie: obecni członkowie Sojuszu zredukują swoje siły zbrojne w stopniu, w jakim będzie to rekompensowane przez wzrost liczebny sił o porównywalnej wartości z tytułu przyjęcia nowych członków. Założenie to określane jest jako „rozszerzenie przy zachowaniu tego samego poziomu sił" (equal force enlargement). Podstawowym warunkiem przyjęcia nowych członków będzie ich zobowiązanie się do modernizacji własnych sił zbrojnych.
Autorzy zakładają, że państwa Grupy Wyszehradzkiej utrzymają poziom wydatków na niezmienionym poziomie, zredukują swoje siły w stopniu umożliwiającym im pokrycie przypadającego na nie udziału w kosztach rozszerzenia, wliczając w to koszty restrukturyzacji i modernizacji sił zbrojnych. Koszty rozszerzenia i podział obciążeń autorzy przyjmują za szacunkami CBO, RAND-u i Departamentu Stanu. Obecni członkowie Sojuszu przystąpią do redukcji swoich sił zbrojnych w miarę przybywania nowych, zrestrukturyzowanych sił z nowych państw członkowskich. W wyniku rozszerzenia NATO, jego dotychczasowi członkowie poczynią oszczędności z tytułu redukcji swoich sił zbrojnych, pomniejszone o przypadający na nich udział w kosztach rozszerzenia.
Zgodnie z wyliczeniami poczynionymi przez autorów, siły zbrojne czterech krajów Grupy Wyszehradzkiej zredukowane by zostać musiały o ok. 50% - 70% (z poziomu 425 tysięcy odpowiadającego stanowi z roku 1996), natomiast siły dotychczasowych europejskich sojuszników o ok. 4% - 6%. Roczne oszczędności netto dotychczasowych członków NATO wyniosłyby od kilku do kilkunastu miliardów dolarów.
W przypadku, gdyby redukcja sił zbrojnych nowych członków o 50% - 70% była trudna do zrealizowania, autorzy proponują redukcję o 25%, z którą związane byłoby zwiększenie budżetu obronnego nowych członków oraz, dla utrzymania tego samego poziomu sił, większe redukcje po stronie sojuszników zachodnioeuropejskich i odpowiednio większe ich oszczędności.
Rezultaty wyliczeń i komentarz do nich zostały przedstawione niezbyt starannie. Z tego powodu, ich dokładniejsza analiza byłaby dość pracochłonna. Ponieważ jednak wyliczenia te oparte są na rozmaitych opcjach przyjętych przez CBO i RAND oraz na wersji Departamentu Stanu, ich wartość nie jest oczywiście większa niż wiarygodność owych oryginalnych wariantów. Autorzy zresztą zdają się przykładać większą wagę do ogólnego modelu, niż do kalkulacji związanych z jakimś konkretnym rozwiązaniem, co zresztą sprawia, że ich analiza jest wyraźnie niekompletna.67 Na obecnym poziomie integracji polityki obronnej NATO trudno jednak sobie wyobrazić systematyczną realizację takiego modelu. Wydaje się on jednak interesujący jako pewien punkt odniesienia, dający szersze spojrzenie na kwestię kosztów, niż szacunki wcześniejsze.

6. Szacunki NATO (1997)

6.1. Komunikat końcowy ze spotkania Rady Północnoatlantyckiej na posiedzeniu ministrów obrony 2 grudnia 1997
Komunikat końcowy ze spotkania Rady Północnoatlantyckiej na posiedzeniu ministrów obrony w dniu 2 grudnia 1997 informował o zakończeniu rozmów akcesyjnych z Czechami, Węgrami i Polską (protokoły akcesyjne podpisane zostały kilkanaście dni później, 16 grudnia). W punkcie 8. Komunikatu Rada Północnoatlantycka stwierdza, iż zaznajomiła się z raportem o finansowych implikacjach przystąpienia do Sojuszu tych państw, przygotowanym przez „właściwe ciała" Sojuszu na podstawie merytorycznej analizy przedstawionej przez władze wojskowe NATO. We wnioskach owego raportu stwierdza się - zgodnie z Komunikatem - iż obecne i planowane siły obecnych sojuszników oraz trzech zaproszonych państw są wystarczające, aby w pełni zapewnić zbiorową obronę wszystkich członków rozszerzonego Sojuszu. W raporcie dokonana została „wstępna ocena" kosztów, które mogą być pokrywane ze wspólnych funduszy Sojuszu. Wynieść one mają 1,5 mld dolarów w okresie 10 lat, z czego 1,3 mld dolarów pochodzić ma z budżetu na infrastrukturę (Security Investment Programme). Rada stwierdza, iż koszty związane z przystąpieniem trzech zaproszonych państw są akceptowalne (manageable) i pokrywane będą zgodnie z ustalonymi procedurami zapewniającymi sprawiedliwy w udział każdego z sojuszników.
Raport, o którym mowa w Komunikacie końcowym, nie został opublikowany. Jak się wydaje, w raporcie przeprowadzono jedynie szacunek kosztów pokrywanych ze wspólnego budżetu NATO, nie analizowano zaś kosztów ponoszonych ewentualnie bezpośrednio przez państwa członkowskie, w szczególności przez nowych członków Sojuszu. W każdym razie, Komunikat końcowy nie podaje wyników jakichkolwiek innych szacunków przeprowadzonych przez NATO. Suma 1,5 mld $ przeznaczona we wspólnym budżecie NATO na koszty rozszerzenia jest kilkakrotnie niższa niż przewidywały wcześniejsze szacunki Departamentu Stanu. Zgodnie z tymi ostatnimi, ze wspólnych funduszy pokrywane być miało ok. 60% bezpośrednich kosztów rozszerzenia, ocenianych na 9 - 12 mld dolarów, czyli wynosić by one musiały od 5,4 mld $ do 7,2 mld $.68

6.2. Raport Departamentu Obrony (1998)
W lutym 1998 roku amerykański Departament Obrony przedstawił raport dla Kongresu o kosztach rozszerzenia NATO: Report to the Congress On the Military Requirements and Costs of NATO Enlargement.69 Raport obejmuje trzy podstawowe części: omówienie raportów dotyczących potrzeb i kosztów związanych z rozszerzeniem przygotowanych przez NATO, porównanie owych raportów z raportem Departamentu Stanu z lutego 1997 roku, oraz szacunek kosztów, jakie poniosą Stany Zjednoczone. Istotnym elementem raportu jest próba wyjaśnienia różnicy między szacunkami NATO a szacunkami przedstawionymi wcześniej przez administrację amerykańską, na której skoncentruję się poniżej.
Zgodnie z raportem Departamentu Obrony, w wyniku szczytu madryckiego z lipca 1997 roku, na którym zdecydowano o podjęciu rozmów akcesyjnych z Czechami, Węgrami i Polską, przygotowane zostały przez NATO dwa raporty dotyczące warunków i kosztów rozszerzenia. Pierwszy z nich dotyczył wymogów (potrzeb) wojskowych, które muszą być spełnione w związku z rozszerzeniem. Przygotowanie tego raportu zlecono Wyższym Dowódcom NATO (MNC). Raport ten określony jest jako Bi-MNC Requirements Study.70 Stanowił on podstawę drugiego raportu, przedstawiającego „wstępny szacunek kosztów pokrywanych ze wspólnych funduszy", przygotowanego przez Wyższą Radę ds. Środków Finansowych (SRB). To drugie opracowanie określane jest jako The Senior Resource Board Initial Cost Estimate.
Bi-MNC Requirements Study oparł się na następujących założeniach, przyjętych przez Komitet Wojskowy NATO:
- obecna sytuacja w obszarze bezpieczeństwa nie zmieni się istotnie w okresie objętym analizą;
- zgodnie z obecnymi prognozami zagrożenia, plany zbiorowej obrony koncentrują się na zagrożeniach regionalnych, nie na agresji w skali teatru;
- nie ma potrzeby wysuniętego stacjonowania wojska ani wysuniętego składowania wyposażenia;
- nie ma potrzeby tworzenia nowych kwater NATO na terytoriach trzech zaproszonych państw.
Ponadto, Komitet Wojskowy polecił skoncentrowanie się w ustalaniu zapotrzebowania, które realizowane być może ze wspólnych funduszy, na czterech obszarach: podstawowej zdolności do konsultacji, dowodzenia i kontroli (C3),71 koniecznej integracji obrony powietrznej, infrastrukturze wzmocnienia oraz szkolenia i ćwiczeń.
Zgodnie ze streszczeniem dokonanym przez Departament Obrony, podstawowe ustalenia Bi-MNC są następujące:
Wymogi C3 mają kluczowe znaczenie i muszą być spełnione jak najprędzej, przy czym w pierwszym rzędzie należy skoncentrować się na połączeniu centrów zarządzania i dowodzenia NATO i zapraszanych państw. Konieczna jest integracja ze zintegrowanym Systemem Obrony Powietrznej NATO. Łączny poziom sił obecnych i nowych członków jest właściwy do przeciwstawienia się ewentualnym zagrożeniom, istniejąca w zapraszanych państwach infrastruktura transportu jest odpowiednia do przyjęcia wzmocnienia siłami lądowymi, natomiast bazy powietrzne wymagają ulepszenia w celu osiągnięcia standardów NATO. W zakresie szkolenia i ćwiczeń należy dokonać znacznego wysiłku w celu zapewnienia interoperacyjności.
Zgodnie z raportem Departamentu Obrony, Połączone Sztaby Stanów Zjednoczonych potwierdziły i zaaprobowały ustalenia Bi-MNC. Jednocześnie zauważa się w raporcie, iż wnioski z „solidnej" analizy dokonanej przez Bi-MNC są tymczasowe i zależne od wyników procesu planowania obronnego NATO, uwzględniającego zaproszone państwa.
W Senior Resource Board Initial Cost Estimate oszacowano koszty w czterech obszarach będących przedmiotem analizy Bi-MNC,72 rozpisując je na koszty inwestycji i koszty bieżące utrzymania i funkcjonowania (Tabela 4).

Inwestycje Utrzymanie i funkcjonowanie
Dowodzenie i kontrola (C2) 51 79
Obrona powietrzna 560 21
Instalacje do przyjęcia wzmocnienia 694 5
Szkolenie i ćwiczenia 6 36
Razem 1311 141

Tabela 4. Koszty rozszerzenia finansowane ze wspólnych funduszy wg szacunków NATO (w mln $).

Wyliczenia SRB zweryfikowane zostały przez Departament Obrony i ocenione jako „solidne i zasługujące na zaufanie oszacowania wspólnie pokrywanych kosztów realizacji wojskowych potrzeb określonych przez SHAPE".
Departament Obrony podkreśla w swoim raporcie, że w zakresie oceny potrzeb wojskowych, jego wcześniejsze szacunki są zasadniczo zgodne z raportem SRB. W szczególności podobna jest wielkość sił przewidzianych do wzmocnienia. Pewne różnice istnieją w odniesieniu do infrastruktury, ponieważ raport amerykański przewidywał poprawę w zakresie dróg i miejsc przeładunkowych oraz w zakresie szkolenia i ćwiczeń - NATO przewiduje mniejszą liczbę ćwiczeń i mniejszą liczbę instalacji. Oba raporty prezentują natomiast inne podejście, ze względu na to, że informacje wyjściowe dostępne w momencie ich opracowywania miały odmienny charakter. Studium opracowane przez administrację amerykańską było „orientacyjne i ilustracyjne i miało w zamierzeniu dostarczyć ogólnych wskazówek co do wielkości całkowitych potrzeb i kosztów /.../ związanych z rozszerzeniem NATO w perspektywie planowania długookresowego". W szczególności, Departament Obrony nie wiedział, jakie instalacje w nowych krajach członkowskich będą mogły być wykorzystane przez NATO i nie posiadał odpowiedniej informacji na temat wojskowej infrastruktury w tych krajach, ani nie wiedział dokładnie jakiego rodzaju projekty NATO będzie skłonne finansować ze wspólnego budżetu. Celem raportów przygotowanych przez NATO było natomiast „określenie potrzeb wojskowych w okresie krótkim i średnim oraz wydatków ze wspólnego funduszu NATO przeznaczonych na realizację tych potrzeb przez trzech nowych członków".73 Ponadto, raport SRB wykorzystywał informacje uzyskane w trakcie inspekcji instalacji w zaproszonych krajach, z odpowiedzi uzyskanych w ramach DPQ oraz z szeroko rozwiniętych kontaktów z przedstawicielami resortów obrony tych krajów. W rezultacie, „ponieważ dokonany przez NATO szacunek wspólnie finansowanych kosztów rozszerzenie (około 1,5 mld $ w ciągu 10 lat) odzwierciedla świeższe i kompletniejsze informacje oraz jest oparty na formalnej analizie potrzeb wojskowych przeprowadzonej przez SHAPE, jest on lepszym szacunkiem niż przedstawiona przez Departament Obrony ilustracyjna liczba obrazująca wspólnie finansowaną część kosztów (4,9 - 6,2 mld $)".74
Zgodnie z oceną Departamentu Obrony „mimo dużego podobieństwa w ocenie potrzeb, szczegółowe, 'pozycja po pozycji' porównanie szacunku kosztów w obu raportach nie jest możliwe ze względu na różnice w ujęciu i w charakterze informacji użytej w analizie". Wśród istotniejszych przyczyn różnic w szacunkach Departament Obrony wymienia to, iż pierwotnych szacunków dokonywano dla czterech, nie trzech krajów, co zawyżyło rachunek w odniesieniu do części finansowanej ze wspólnych funduszy o ok. 600 - 800 mln $. Po drugie, infrastruktura nowych członków znajduje się w lepszym stanie, niż zakładał to wcześniej Departament Obrony „na podstawie ocen rządu Stanów Zjednoczonych", w szczególności zaś „istniejące sieci transportu kolejowego i drogowego są odpowiednie do celów NATO, podczas gdy Departament Obrony oceniał, że konieczne będzie znaczne jej ulepszenie".75 Po trzecie, NATO przyjęło surowsze kryteria wyboru projektów do finansowania ze wspólnych funduszy, niż zakładał to wcześniej Departament Obrony.76 Wynikająca stąd różnica w kosztach wynosi ok. 400 - 500 mln $. Po czwarte, Departament Obrony posługiwał się w swojej analizie zagregowanymi składnikami kosztów, z których każdy obejmował grupę odrębnych projektów. W niektórych przypadkach te składowe kosztów okazały się znacznie wyższe, niż w analizie przeprowadzonej przez NATO, nawet jeśli odnosiły się faktycznie do takich samych projektów.77 Po piąte, niewielkie różnice w określeniu potrzeb związanych z rozszerzeniem, nie mające zasadniczego znaczenia dla zdolności NATO do realizacji Artykułu 5, mają znaczący wpływ na różnicę kosztów. Dotyczy to przede wszystkim poprawy stanu lotnisk i instalacji treningowych. Konsekwencją różnic w ocenie potrzeb w tym zakresie jest różnica 500 - 700 mln $ w ocenie kosztów.
Z przedstawionej wyżej argumentacji wynikałoby, że część różnicy między oryginalnymi szacunkami Departamentu Obrony przedstawionymi w raporcie Departamentu Stanu a szacunkami NATO, wynosząca 1,5 - 2,0 mld $, daje się - w ocenie Departametu Obrony - uzasadnić rachunkowo.78 Pozostała część owej różnicy, wynosząca 2,4 - 3,7 mld $,79 nie dająca się uzasadnić rachunkowo, odpowiada zasadniczo dwóm czynnikom: lepszej niż oryginalnie przyjmowano infrastrukturze obronnej zapraszanych państw oraz wysokiemu zagregowaniu składowych kosztów i/lub przyjęciu standardowych amerykańskich cen w pierwotnym wyliczeniu.
Wydaje się, że różnice między oryginalnymi szacunkami administracji amerykańskiej, przedstawionymi w raporcie Departamentu Stanu, a szacunkami NATO, ostatecznie zaakceptowanymi przez amerykański resort obrony, wymagałyby rzetelniejszego wyjaśnienia, niż to, które zostało przedstawione przez Departament Obrony, Powstaje pytanie, czy pierwotne szacunki Departamentu Obrony są w równym stopniu „ilustracyjne" w zakresie dotyczącym kosztów restrukturyzacji nowych członków i kosztów wzmocnienia regionalnego, to znaczy mogą zostać uaktualnione przez ich 3 - 4 krotne obniżenie bądź podniesienie przy zachowaniu tego samego poziomu potrzeb wojskowych. Powstaje również wątpliwość, czy rzeczywiście poziom potrzeb wojskowych odnoszący się do bezpośrednich kosztów rozszerzenia został utrzymany zasadniczo na tym samym poziomie, jak o tym zapewnia Departament Obrony, czy też szacunki NATO oparte były w istotnej mierze nie na analizie potrzeb wojskowych, lecz na skłonności członków Sojuszu do ich finansowania ze wspólnego budżetu.

Podsumowanie

Sześć przedstawionych powyżej podstawowych opracowań i dokumentów podzielić można na trzy kategorie. Do pierwszej należą teksty, w których zamieszczona została mniej lub bardziej rozbudowana całościowa analiza kosztów związanych z rozszerzeniem Sojuszu Północnoatlantyckiego. Kategoria ta obejmuje trzy teksty: opracowania RAND-u i CBO z 1996 roku, oraz raport amerykańskiego Departamentu Stanu z początku 1997 roku. Są to jedyne publicznie dostępne teksty, w których podjęto formalnie niezależne próby oceny potrzeb wojskowych związanych z rozszerzeniem i kosztów realizacji tych potrzeb. Do drugiej kategorii należą teksty przedstawiające analizę wybranego aspektu kosztów rozszerzenia. W kategorii tej znajdują się dwa opracowania z 1997 roku: raport SEA, poświęcony kosztom, jakie ponieść ma Polska, oraz publikacja Potomac Foundation, przedstawiająca model rozszerzenia nie wymagający zwiększenia sumarycznych wydatków na obronność. W trzeciej kategorii mieszczą się teksty, w których konstatuje się pewną wysokość kosztów, bez próby ich analitycznego uzasadnienia. Do kategorii tej należy Komunikat końcowy ze spotkania Rady Północnoatlantyckiej z grudnia 1997 roku, w którym podano wysokość nakładów ze wspólnego budżetu NATO, które zostaną poniesione na rozszerzenie. Pewnych informacji na temat trybu i zasad wyliczenia podanej w Komunikacie końcowym sumy udziela raport Departamentu Obrony z początku 1998 roku.
W najogólniejszym ujęciu można stwierdzić, że na przestrzeni lat 1996 - 1997 nastąpiło znaczne obniżenie początkowych szacunków. O ile RAND oceniał koszty rozszerzenia na 10 - 110 mld $ (przyjmując dla celów poglądowych przyjętą jako rozsądną wersję 42 mld $), a CBO, skłaniające się ku wyższym szacunkom, zarówno w ocenie wymogów wojskowych rozszerzenia, jak i ich kosztów, na 61 - 125 mld $, to Departament Stanu, na podstawie analiz Departamentu Obrony, ograniczył te sumy do 27 - 35 mld $. Zauważyć przy tym trzeba, że szacunki RAND-u i CBO również opierały się w istotnej, trudnej do precyzyjnego określenia mierze, na danych Departamentu Obrony. Oceny Departamentu Obrony uznane zostały za ogólnikowe i nieprecyzyjne przez amerykańskie Generalne Biuro Kontroli (GAO), natomiast pozarządowy Cato Institute, opierając się na wcześniejszej analizie CBO i korygując odpowiednie kalkulacje Departamentu Obrony uznał, że przy przyjętych w rządowych szacunkach założeniach koszt rozszerzenia wyniesie 70 mld $. Podana przez Departament Obrony liczba 27 - 35 mld $, w swojej części dotyczącej bezpośrednich kosztów rozszerzenia płatnych ze wspólnych funduszy NATO, wynoszącej 5,4 - 7,2 mld $, zakwestionowana została nieco później w oficjalnych szacunkach NATO, w których wysokość kosztów rozszerzenia pokrywanych ze wspólnych funduszy oceniono na jedynie 1,5 mld $. Szacunki NATO amerykański Departament Obrony zaakceptował bez istotniejszych zastrzeżeń, ale też bez w pełni przekonywującego merytorycznego wyjaśnienia, dlaczego jego własne wcześniejsze szacunki były kilkakrotnie wyższe. Spośród podanego wyżej szeregu liczb, jedynie suma 1,5 mld $ wydaje się być - z uzasadnionym prawdopodobieństwem - tą, która w rzeczywistości zostanie zapłacona, jako że wyliczona została przez NATO, które w tym przypadku jest jednocześnie płatnikiem. Suma ta nie obejmuje jednak związanych z rozszerzeniem kosztów, jakie ponosić będą indywidualnie aktualne i przyszłe państwa członkowskie Sojuszu.
Pozostaje w sferze dyskusji, czy i w jaki sposób należy liczyć pozostałe koszty, obejmujące zasadniczo restrukturyzację i modernizację sił zbrojnych nowych członków oraz takie przystosowanie sił zbrojnych dotychczasowych członków, aby mogły one udzielić w razie potrzeby odpowiedniego wsparcia nowym sojusznikom. W dyskusji tej szczególnie istotny był raport SEA, w którym postulowano jasne rozdzielenie bezpośrednich kosztów rozszerzenia wynikających z imperatywu osiągnięcia niezbędnego poziomu kompatybilności i integracji, od innych kosztów, w szczególności kosztów restrukturyzacji i modernizacji sił zbrojnych. Zgodnie z szacunkiem SEA opartym na wyliczeniach MON, bezpośrednie koszty rozszerzenia pokrywane przez Polskę wynieść by miały około 1,5 mld $80, natomiast koszty modernizacji polskich sił zbrojnych wyniosłyby niespełna 8 mld $. W innym kierunku zmierza opracowanie Potomac Foundation. Stara się ono zakończyć dyskusję nad kosztami rozszerzenia przez przyjęcie zasady rozszerzenia przy zachowaniu tego samego poziomu sił w ramach NATO. Zgodnie z tą propozycją, siły zbrojne nowych członków zostałyby zredukowane do poziomu pozwalającego na sfinansowanie ponoszonych przez tych członków kosztów rozszerzenia w szerokim rozumieniu (w którejś z opcji RAND, CBO, lub w wersji Departamentu Stanu), zaś siły dotychczasowych sojuszników byłyby zredukowane o wielkość odpowiadających standardom NATO sił zbrojnych nowych członków. Realistycznemu lecz wycinkowemu ujęciu SEA, Potomac Foundation przeciwstawia propozycję uogólniającą, lecz raczej trudną do przeprowadzenia. O ile ujęcie SEA, zaprezentowane w ramach polemiki z wcześniejszymi szacunkami, zwłaszcza z opracowaniem CBO, zyskało praktycznie postępującą akceptację (Departament Stanu, GAO, NATO), to konstrukcja przedstawiona przez Potomac Foundation nie znalazła kontynuatorów.
Obniżenie szacunków kosztów rozszerzenia NATO w latach 1996 - 1997 ma, jak się wydaje, kilka przyczyn. Przede wszystkim, zmienił się w tym czasie charakter opracowań. Analizy RAND-u i CBO uwzględniały szerokie spektrum możliwych zagrożeń i przedstawiały szereg opcji im odpowiadających, związanych z progresywnymi kosztami. Raport Departamentu Stanu koncentrował się już na jednej, wybranej opcji, wykluczającej w przewidywalnej przyszłości bezpośrednie konwencjonalne zagrożenie dla nowych członków i przewidującej jedynie stworzenie możliwości przyjęcia przez nich w razie potrzeby odpowiedniego wzmocnienia. Podobnie w założeniach analiz przygotowanych przez NATO przewiduje się jedynie ewentualność zagrożeń regionalnych. Choć Departament Obrony stwierdza, iż przewidziane przez NATO siły wzmocnienia są zasadniczo podobne do tych, jakie zakładano w raporcie Departamentu Stanu, to na podstawie przedstawionego przez Departament Obrony streszczenia raportów NATO odnosi się wrażenie, że konieczność zapewnienia możliwości użycia sił wzmocnienia została tam słabiej zaakcentowana, niż we wcześniejszych szacunkach amerykańskich.
Drugą przyczyną obniżenia szacunków kosztów jest - jak się wydaje - to, że zbliża się termin, w którym konieczne jest wyasygnowanie odpowiednich środków. RAND nie jest związany z procesem budżetowym, a CBO z natury rzeczy musi krytycznie analizować konsekwencje budżetowe projektów zgłaszanych przez administrację, zatem należy się spodziewać, że ich szacunki będą neutralne lub - w przypadku CBO - nieco zawyżone. Administracja natomiast, starając się o przyznanie środków na swoje projekty, zwłaszcza jeśli nie mają one zapewnionego poparcia w Kongresie, skłaniać się może do pewnego zaniżenia ich kosztu. Podobnie zapewne w przypadku NATO, konieczność wyasygnowania odpowiednich środków powoduje, iż okazują się one niższe, niż w momencie teoretycznych rozważań, w których zwraca się raczej uwagę na określenie ideału potrzeb, niż na uzyskanie odpowiednich środków. W każdym razie, w ostatnich szacunkach Departamentu Obrony i NATO, przy podobnie określonych założeniach i potrzebach, przeznaczone na rozszerzenie środki okazały się znacznie niższe niż środki pierwotnie zakładane.
Na koniec wreszcie, kwestia szacunku kosztów poza aspektami merytorycznymi i proceduralno-finansowymi, posiada nie mniej istotne aspekty ściśle polityczne. W Stanach Zjednoczonych, szacunki CBO, a potem CI, nie uwzględniały jakichkolwiek argumentów na rzecz rozszerzenia, natomiast tendencyjnie eksploatowały wszelkie argumenty rozszerzeniu przeciwne. Popularyzacja tych szacunków była w pewnej mierze ułatwiona przez administrację amerykańską, która przez dłuższy czas nie przedstawiała własnej oceny kosztów. Ponieważ szacunki opublikowane w końcu przez Departament Stanu okazały się wkrótce znacznie zawyżone i zostały skorygowane przez Departament Obrony, owa pierwotna wstrzemięźliwość wydaje się zrozumiała. Z drugiej strony, można też przypuszczać, że wcześniejsze podanie przez administrację wyższych kosztów, niż te, które ostatecznie zaaprobowała, miało skłonić europejskich sojuszników do przeznaczenia większych sum na zintegrowanie NATO w nowym kształcie.
W sumie, w większości przypadków, racje merytoryczne przedstawione w omówionych wyżej szacunkach trudne są do oddzielenia od motywacji politycznych. Cofa to poniekąd czytelnika do przywoływanego na początku stwierdzenia, iż rozszerzenie NATO kosztować będzie tyle, ile się na ten cel pieniędzy przeznaczy. Wiadomo już, że NATO ze swego wspólnego budżetu skłonne jest przeznaczyć 1,5 mld $ i sumę tę można zatem uznać za względnie pewną. Wszelkie inne wyliczenia, nawet jeśli nie są skażone łatwą do uchwycenia tendencyjnością, mają charakter „ilustracyjny", a ponieważ opierają się na informacjach niejawnych lub trudno dostępnych, trudno określić, jaki jest dopuszczalny przez nie błąd.

Chronologiczna lista omówionych opracowań i dokumentów

Ronald D. Asmus, Richard L. Kugler, F. Stephen Larrabee, NATO Expansion: The Next Steps, „Survival", vol. 37, no. 1, Spring 1995, pp. 7 - 33.
Study on NATO Enlargement, s.l., September 1995.
The Costs od Expanding the NATO Alliance, CBO Papers, Congressional Budget Office, March 1996, ss. xxi , 71.
Ronald D. Asmus, Richard L. Kugler, F. Stephen Larrabee, What Will NATO Enlargement Cost?, „Survival", vol. 38, no. 3, Autumn 1996, ss. 5 - 26.
Szacunek kosztów rozszerzenia NATO. Głos w dyskusji / NATO Estimated Cost of Enlargement. A Contribution to the debate, Stowarzyszenie Euro- Atlantyckie, s. a., s. l., ss. 78 [pierwotna wersja w postaci: E. Firlej, J. Kostecki, M. Kowalewski, M. Kozłowski, W. Waszczykowski, P. Wieczorek (autorzy), M. Kozłowski, D. Wiśniewski (red.), Szacunek kosztów rozszerzenia NATO. Głos w Dyskusji, Stowarzyszenie Euro-Atlantyckie, Warszawa, styczeń 1997, ss. 35; równolegle opublikowano analogiczną wersję angielską].
Report to the Congress on the Enlargement of the North Atlantic Treaty Organization: Rationale, Benefits, Costs and Implications, released by the Bureau of European and Canadian Affairs, U.S. Department of State, February 24, 1997, http://www.state.gov/www/regions/eur/9702nato_report.html.
Carl Ek, Nato Expansion: Cost Issues, CRS Report for Congress, Congressional Research Service, The Library of Congress, July 2, 1997, ss. 20.
NATO Enlargement. Cost Estimates Developed to Date Are Notional, Report to Congressional Requesters, United States General Accounting Office, August 1997, ss. 25.
Reiner K. Huber, Gernot Friedrich, A Zero-Cost Option for NATO Enlargement: Arguments for a Comprehensive Approach, The Potomac Papers, The Potomac Foundation, McLean, Virginia, August 1997, ss. 16.
Ivan Eland, The High Cost of NATO Expansion. Clearing the Administration's Smoke Screen, Cato Policy Analisis No. 286, October 29, 1997, http://www.cato.org/pubs/pas/pa-286.html.
Meeting of the North Atlantic Council in Defence Ministers Session held in Brussels on 2nd December 1997. Final Communiqué, NATO Press Release M-NAC-D-2(97)149, 2 Dec. 1997, http://www.nato.int/docu/pr/1997/p97-149e.htm; również w: „NATO Review", No. 1, spring 1998.
Report to the Congress On the Military Requirements and Costs of NATO Enlargement, The US Mission at NATO, February 1998, http://www.nato.int/usa/docu/d980201a.htm; również w: http://www.defenselink.mil/pubs/nato.
Harry Cohen, The Costs of NATO Enlargement, Draft Special Report, North Atlantic Assembly, February 1998.

Przypisy


1. Chronologiczna lista omawianych tekstów wraz z danymi bibliograficznymi znajduje się na końcu tekstu. Szacunki analityków RAND-u zostały przez nich przedstawione na spotkaniu w MON w styczniu 1996 r. i są przytaczane w artykule E. Firlej i P. Wieczorka, Finansowe aspekty integracji Polski z NATO, „Sprawy Międzynarodowe” 1(XLIX), styczeń - marzec 1996.
2. Harry Cohen, The Costs of NATO Enlargement, Draft Special Report, February 1998, NAA. Kilkustronnicowy raport przedstawia w skondensowanej formie stan dyskusji nad kwestiami kosztów rozszerzenia rozszerzenia na początku 1998 roku. Ze względu na ogólny, przeglądowy charakter raportu, nie omawiam go poniżej.
3. I. Eland, The Costs of NATO Expansion: What Are the Administration and NATO Hiding?, „This Just In”, February 3, 1998, http://www.cato.org/dailys/2-03-98.html.
4. Odpowiedź tego rodzaju za nie zidentyfikowanym przedstawicielem administracji amerykańskiej przytacza J. Onyszkiewicz w Przedmowie do raportu Stowarzyszenia Euro-Atlantyckiego, op. cit., s. Podobnie, w raporcie CBO znajduje się stwierdzenie, iż „w aktualnej sytuacji międzynarodowej NATO może zapewne wydać na swoją ekspansję dowolnie dużo lub dowolnie mało”, op. cit., s. xii.
5. Polska wersja obu dokumentów w: NATO. Vademecum, Wydawnictwo Bellona, Warszawa 1995.
6. Jest interesujące, że o ile w przypisie do wcześniejszego artykułu znajduje się zastrzeżenie, iż „poglądy i wnioski” wyrażone w nim przez trójkę autorów, będących analitykami RAND-u, nie powinny być przypisywane RAND-owi, to w odpowiednim przypisie do późniejszego artykułu brak jest takiego zastrzeżenia, co mogłoby wskazywać, że analiza kosztów jest mniej kontrowersyjna w środowisku RAND-u, niż w swoim czasie były ogólniejsze rozważania na temat rozszerzenia Sojuszu. R. D. Asmus, R. L. Kugler, F. S. Larrabee, NATO Expansion: The Next Steps, 1995, op. cit., s. 7, What Will NATO Enlargement Cost? , 1996, op. cit. s. 6.
7. Stosuję termin „aranżacja” dla oddania angielskiego terminu posture, występującego m.in. w złożeniach defence posture, force posture. Termin ten używany jest w odniesieniu siły, składu, stopnia gotowości i możliwości działania wojsk oraz zorganizowania systemu obrony i nie posiada dobrego odpowiednika w języku polskim.
8. R. D. Asmus, R. L. Kugler, F. S. Larrabee, What Will NATO Enlargement Cost?, op. cit. , ss. 5 - 6. Autorzy zwracają w szczególności uwagę na sprzężenie kosztów rozszerzenia z kosztami realizacji zmienionej koncepcji strategicznej opierającej się w większym stopniu na zdolności do szybkiego przerzucania sił. „Zdolność do przerzucania sił, którą NATO powinno uzyskać, aby zrealizować rozszerzenie, jest tą samą zdolnością, która będzie potrzebna również do przeprowadzania misji nie wynikających z artykułu 5 gdziekolwiek indziej”, ibid., s. 10.
9. Ibid., s. 7.
10. Ibid., ss. 10 - 11.
11. Na przykład zakup rosyjskiego systemu obrony powietrznej SA-10 zamiast systemu Patriot obniżyć ma koszty pakietu z 20 do 14 mld $, ibid., s. 13. Nie jest jasne, dlaczego autorzy przyjmują, że zakup któregoś z tych systemów należy traktować jako koszt związany z rozszerzeniem NATO, podczas gdy wcześniej zaznaczali, na co zwróciłem uwagę wyżej, że zakupów tego rodzaju nie należy ujmować w kosztach rozszerzenia. Ponieważ autorzy nie podają czytelnych kryteriów proponowanego przez siebie rozróżnienia, sądzić można, że arbitralnie zakwalifikowali pewne zakupy jako „normalną składową planowania obronnego”, inne zaś jako wynikające z przystąpienia do NATO, lecz nie przyznają tego explicite, co prowadzi do istotnej niejasności co do przyjętych przez nich założeń.
12. Wzrost kosztów, co zrozumiałe, nie musi być dokładnie wprost proporcjonalny do wzrostu zaangażowanych sił: 20 + 5 + 11 = 36 < 38; 20 + 10 + 11 = 41 < 42 (por. ibid. ss. 14 - 15). Autorzy nie komentują jednak tych różnic ani tym bardziej nie .wyjaśniają szczegółów konstrukcji swoich „pakietów”. Co więcej, w trakcie dalszego wywodu przedstawiają, bez dodatkowego komentarza, nieco inne zestawienie kosztów pakietów, odpowiednio: wsparcie samoobrony - 17 mld $, projekcja sił lotniczych - 25 mld $, projekcja sił połączonych - 42 mld $, wysunięta obecność - 82 mld $; ibid. Figure 4, s. 17. Z podanego tu ciągu liczb jedynie 42 mld $ w przypadku projekcji sił połączonych może być łatwo zidentyfikowane z konkretnym pakietem wymienionym wcześniej w artykule.
13. Jak się podkreśla w tekście, owe 2 mld $ stanowią jedynie 3 - 4% kosztu stworzenia dywizji pancernej, wynoszącego ok. 60 mld $, natomiast znacznie zwiększają możliwości jej przerzucania, ibid. s. 15.
14. Ibid., s. 17. W pewnym miejscu autorzy mówią, że w opcji wsparcia samoobrony kraje EŚW pokrywałyby ok. 55% kosztów, natomiast w opcji projekcji sił połączonych jedynie ok. 19%, choć w liczbach bezwzględnych przypadający na nie udział finansowy w obu przypadkach byłby podobny (ibid. ss. 23 - 24). Nie jest jednak jasne, czy mają oni tam na myśli całkowity koszt rozszerzenia. W innym miejscu wynikający z ich kalkulacji udział nowych członków w opcji projekcji sił połączonych wynosi 31% (zob. Ilustracja 3).
15. Ibid., s. 17. 16. Ibid., s. 23. Jeśli by uznać, jak wskazałem we wcześniejszym przypisie, że analogiczny udział 19% autorzy odnoszą również do całkowitych kosztów rozszerzenia przypadających na kraje EŚW w opcji projekcji sił połączonych, to znaczyłoby to, że dodatkowe koszty w budżecie na infrastrukturę byłyby dzielone w podobnej proporcji jak koszty na dostosowanie (przygotowanie bądź usprawnienie) sił zbrojnych aktualnych i nowych członków. Z drugiej strony, w dalszej części rozważań autorzy przyjmują, dla tego samego pakietu 42 mld $, iż udział nowych członków wynosić ma 13 mld $, co stanowi ok. 31% całkowitej sumy i co wskazywałoby, że dodatkowe koszty na infrastrukturę przewidziane w budżecie NATO dzielone będą mniej więcej w proporcji 2:3, między obecnych i nowych członków (por. Ilustracja 3). Wskazane przeze mnie proporcje nie przenoszą się oczywiście na całość budżetu na infrastrukturę.
17. Oba warianty nie są bliżej analizowane, jednak, jak zauważają autorzy, w drugim wariancie zmniejsza się obciążenie finansowe Stanów Zjednoczonych (ibid., s. 24). Do tej oczywistej konstatacji można dodać, że w przypadku USA koszty usprawnienia (upgrading) sił zbrojnych są z założenia niższe niż w przypadku innych krajów, bowiem owo usprawnienie ma polegać na przyjęciu standardów amerykańskich.
18. Ibid., s. 24.
19. Ibid., s. 25 - 26. Nie została podana całkowita suma kosztów ponoszonych przez Stany Zjednoczone w okresie 10 - 15 lat., trudno zatem ocenić, jak podany przez autorów zakres liczb ma się do udziałów przedstawionych na Ilustracjach 2 i 3.
20. „This Congressional Budget Office (CBO) paper, prepared at the request of the House Committee on International Relations, examines hypothetical options to defend those four nations if they were admitted to the alliance and estimates the cost of undertaking each option.”, The costs of expanding the NATO Alliance, s. iv.
21. Loc. cit.
22. Taką jednostronną perspektywę dostrzec można na przykład w następujących zdaniach: „Stany Zjednoczone nie ponosiłyby całkowitego kosztu rozszerzenia NATO. CBO przyjmuje, że wydatki rozdzielone byłyby pomiędzy inne kraje NATO, jak również między odbiorców pomocy” ibid., s. 20; „Takie koszty mogłyby być akceptowalne dla Stanów Zjednoczonych jedynie wtedy gdy, jak to zakładają NATO i CBO, państwa wyszehradzkie same ponosiłyby zasadniczą część kosztów rozszerzenia”, ibid, s. 26.
23. Ibid., s. iv.
24. Ibid., ss. , ix - xii, 5 - 12.
25. W pierwszym zdaniu raportu poświęconym właściwej analizie kosztów stwierdza się: „Ponieważ debata w Kongresie skoncentrowała się na rozszerzeniu Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego bez włączania Rosji, lecz z położeniem szczególnego nacisku na państwa wyszehradzkie, Kongresowe Biuro Budżetowe ogranicza swoje opcje do tego scenariusza”, ibid. s. 25. Podobnie w innym miejscu: „Chociaż NATO nie stwierdziło publicznie, które kraje zostaną przyjęta jako pierwsze, zasadnicza część debaty publicznej do chwili obecnej skoncentrowała się wokół przyjęcia Polski, Republiki Czeskiej, Słowacji i Węgier, ze względu na ich przyległość do terytorium Sojuszu oraz na ich programy reform politycznych i ekonomicznych. Na państwach tych ogniskuje się przedstawiona w niniejszym raporcie analiza opcji wojskowych i szacunek kosztów tych opcji”, ibid., s. 13.
26. Ibid., s. 14. Ściśle rzecz biorąc, przez worst-case threat w planowaniu wojskowym należy rozumieć skrajne zagrożenie mogące wystąpić z rozsądnym prawdopodobieństwem. Warto zauważyć, że teoretycznie wyobrazić sobie można równie drastyczne dla obecnych członków Sojuszu scenariusze również jeśli nie ulegnie on rozszerzeniu. Z tego punktu widzenia skuteczna obrona skoncentrowana na terytorium Polski byłaby dla dotychczasowych Sojuszników raczej dobrym interesem. Rozważania tego rodzaju nie mieszczą się jednak w ramach planowania wojskowego, zatem ograniczenie się do szacunku kosztów wynikających z planowania wojskowego nie pozwala na ujawnienie oszczędności wynikających ewentualnie z przyjęcia odmiennej opcji politycznej i strategicznej.
27. Ibid., s. 19. Owe dwa elementy określane są w oryginale jako dwie fazy (two steps). Faktycznie jednak, nie są one ze sobą integralnie połączone, a przynajmniej połączenie to nie wynika jasno z analizy.
28. Ibid., s. 25 - 54.
29. CBO zakładało włączenie się do zintegrowanych struktur obronnych Francji i Hiszpanii, dlatego przyjęło udział USA w wysokości 22%, nie zaś ich faktyczny udział w owym okresie, wynoszący 28%. Udział nowych członków w wysokości 4% przyjęty został zgodnie z ich GDP (generalnie, udziały poszczególnych państw w funduszu infrastrukturalnym odpowiadają ich GDP). Zgodnie z danymi CBO, w 1994 roku fundusz SIP wynosił ok. 900 mln $.
30. Ibid., s. 20 - 24.
31. Raport nie pokazuje, czy udział Stanów Zjednoczonych w konkretnych kosztach cząstkowych bilansuje się z sumą wynikającą z założenia ich 10% udziału w bezpośrednim finansowaniu wydatków nowych członków. W komentarzach dotyczących rozmaitych kosztów cząstkowych wskazuje się jednak, jak ten udział będzie realizowany. W przypadku pewnych zakupów w kategorii „ulepszenia obrony powietrznej” w 1 opcji mówi się na przykład, że „przyjęto, iż Niemcy i Stany Zjednoczone wyasygnują subsydia na finansowanie eksportu zbrojeniowego, każde z nich w wysokości 10% ceny zakupu” (ibid., s. 32). Zapewne chodzi o to, że Niemcy subsydiować będą swój eksport, a Stany Zjednoczone swój, a zatem odpowiednie subsydia wynikać mogą z konkurencji między oboma państwami o rynek zbytu. Trudno byłoby je zatem jednoznacznie zakwalifikować jako koszt rozszerzenia. W odniesieniu do kosztów uczestnictwa w ćwiczeniach wojskowych, w opcji 3, mówi się, iż „ponieważ państwa wyszehradzkie nie będą zapewne w stanie (are unlikely to be able) pokrywać całkowitych kosztów uczestnictwa, Niemcy i Stany Zjednoczone pokrywać będą po 10% ich kosztów” (ibid., s. 50). Założenie, że nowi członkowie nie będą w stanie zapłacić 100% jakiejś kwoty, ale będą w stanie zapłacić akurat 80%, jest całkowicie dowolne.
32. Raport polskiego Stowarzyszenia Euro-Atlantyckiego, który omawiam w następnym rozdziale, komentuje krytycznie wysokość i zasadność uwzględniania pewnych pozycji w kalkulacjach CBO. Wydaje się uzasadnione podejrzenie jego autorów, że koszty te kalkulowane były celowo zbyt wysoko, choć trudno byłoby to udowodnić nie przeprowadzając alternatywnej analizy kosztów cząstkowych. Jednak wskazane wyżej ograniczenia związane z przyjętymi założeniami i wątpliwa metodologia analizy CBO i tak czynią opublikowane przezeń rezultaty mało przekonywującymi.
33. Ibid., s. 40, w związku ze ss. 26 - 32.
34. Pominięcie nazwisk wiązać się może z odnotowaną w prasie negatywną reakcją kierownictwa resortu spraw zagranicznych na fakt, iż wśród autorów znależli się urzędnicy MSZ, lub też jest wynikiem dążenia do nadania tekstowi bezosobowej formy, co może być odbierane jako swoiste instytucjonalne uwiarygodnienie (podobną formułę przyjęło CBO, będące co prawda instytucją państwową).
35. Przywoływany wcześniej artykuł E. Firlej i P. Wieczorka, Finansowe aspekty integracji Polski z NATO, zestawia wyniki analiz CBO i RAND-u i ocenia finansowe możliwości ich realizacji przez Polskę. E. Firlej i P. Wieczorek są współautorami raportu SEA. Ich artykuł opublikowany w „Sprawach Międzynarodowych” 1(XLIX) za pierwszy kwartał 1996 roku, złożonych do druku w listopadzie 1996 roku, zawiera pewne szacunki, które powtórzone zostały potem w raporcie SEA.
36. Nota bene, niektórzy z autorów raportu tam właśnie pracują. Oczywiście, opracowania MON-u nie są generalnie dostępne. Pod względem możliwości weryfikacji lub choćby ogólnej oceny danych wyjściowych, sytuacja w przypadku polskiego raportu jest podobna jak w przypadku obu wcześniejszych opracowań amerykańskich.
37. Szacunek kosztów rozszerzenia NATO. Głos w dyskusji, op. cit., s. 14. SEA zwraca uwagę np. na włączanie przez CBO do kosztów rozszerzenia kosztów modernizacji sieci kolejowej i na oszacowanie na 4,7 mld $ kosztów modernizacji poligonów, choć „w 1996 roku na polskich poligonach ćwiczyli żołnierze brytyjscy, gdyż uznali je za bardziej odpowiadające ich potrzebom niż te, które oferowali im sojusznicy” (loc. cit.). W moich uwagach do opracowania CBO podjąłem inne wątki, jednak generalnie nasze wnioski są podobne.
38. Jeden element tej skontrastowanej oceny wymaga doprecyzowania. Nie jest tak, że w odróżnieniu od raportu CBO, „opracowanie RAND wyraźnie wyodrębnia z całości kosztów rozszerzenia te, które będą musieli ponieść nowi członkowie Sojuszu” (ibid., s. 15), bowiem formalnie czyni to również CBO. Faktyczna różnica polega na tym, co starałem się wcześniej pokazać, że RAND przyjmuje założenie, iż wyjąwszy budżet wspólny NATO, „każdy płaci za siebie”, natomiast CBO zakłada, że Stany Zjednoczone i Niemcy dokładać będą bezpośrednio do nowych członków po 10% przypadających na nich kosztów.
39. Ibid. s. 20. Jak wynika z obrazującej to zestawienie ilustracji, dwie pierwsze pozycje w kosztach ponoszonych przez Polskę odnoszą się do lat 1996 - 2000, trzy pozostałe natomiast do lat 2000 - 2010, przyjmuję jednak, że zakłada się, iż opłaty z tytułu pozycji drugiej wnoszone będą również po roku 2000.
40. Ibid., s. 23. Jeśli dobrze zrozumiałem wcześniejszy wywód, koszt 1,26 mld $ odpowiadać miał pierwszemu plikowi, którego koszty miały być poniesione w ciągu pierwszych pięciu lat. Rozszerzenia zakresu kompatybilności dotyczy plik czwarty, którego koszty ponoszone będą w latach następnych, lecz koszty te nie są w raporcie rozpatrywane. Jeśli rozłożyć koszt 1,26 mld $ na lata, w jakich rzeczywiście ma być poniesiony, to średni koszt roczny, jeśli przyjąć że rachunki SEA są poprawne, podniesie się do 10% budżetu MON. Co prawda w akapicie zawierającym przytaczane przeze mnie wyliczenie mówi się nieco dalej, iż „rozkład kosztów układać się będzie nieliniowo”, bowiem „większość kosztów w obszarze interoperacyjności poniesiona być musi we wczesnych fazach integracji, a więc do roku 2000” (loc. cit.), niemniej obliczanie w tej sytuacji średniej rocznej obciążenia budżetu MON za okres 15 lat zamiast odniesienia się do sumarycznych kosztów za ten okres sugeruje błędny obraz rzeczywistego stanu rzeczy.
41. „Gdy do sumy tej (tzn. 1,26 mld $, M.M.) dodamy wspomniane wyżej składki do cywilnego i wojskowego budżetu NATO, a także koszt misji łącznikowych przy Kwaterze Głównej i w poszczególnych dowództwach NATO, otrzymamy niecałe półtora miliarda dolarów. Oznacza to średnioroczne nakłady odpowiadające 4% budżetu MON w 1995 r.” Nie wiem, co naprawdę sumuje SEA. Wcześniej jest mowa o składce do wszystkich trzech budżetów, która wynosić ma 35 - 40 mln $. 35 mln $ pomnożone przez 15 lat daje 525 mln. Gdy dodać do tego 1,26 mld $ otrzyma się 1,79 mld $, zatem znacznie więcej niż cytowane półtora miliarda.
42. „Szacunki naprawdę realne możliwe będą dopiero po określeniu charakteru naszego członkostwa w NATO, po wynegocjowaniu wysokości naszej składki do budżetów Sojuszu, a przede wszystkim po opracowaniu (i przyjęciu przez Sejm RP) wieloletniego planu rozwoju polskich sił zbrojnych” (ibid., s. 29). Niewątpliwie słuszne jest zawarte tu stwierdzenie, że koszty zostaną policzone, kiedy się je policzy. Co do planów przyjęcia w formie ustawy wieloletniego programu rozwoju sił zbrojnych warto natomiast przypomnieć, że deklaracja rządu przedstawienia odpowiedniego projektu w pierwszym półroczu 1966 (Druk Sejmowy nr 1287 z 2 października 1995), którą być może miało na myśli SEA, do dzisiaj nie doczekała się realizacji.
43. Report to the Congress on the Enlargement of the North Atlantic Treaty Organization: Rationale, Benefits, Costs and Implications, op. cit.
44. Koszty Stanów Zjednoczonych liczone są w okresie 2000 - 2009, ponieważ opłacanie programów bezpśrednio związanych z rozszerzeniem ze wspólnych funduszy rozpocznie się nie wcześniej niż w roku 2000. Nie znalazłem wyjaśnienia, dlaczego pozostali aktualni członkowie Sojuszu mają zacząć płacić wcześniej. Nie wyjaśnia się też w raporcie, w jaki sposób następuje przejście z podziału 40% - 60%, na podział 35% - 50% - 15%, choć jak wskazałem wyżej, drugi podział ma wynikać logicznie z pierwszego.
45. Gdyby do 13 mld $ kosztów nowych członków w wyliczeniach RAND-u z Ilustracji 3 dodać sumę rzędu 10 mld $ z tytułu kosztów modernizacji, proporcje byłyby podobne we wszystkich trzech szacunkach.
46. Należy jednak zauważyć, że kosztowi 8 - 10 mld $ „wzmocnienia regionalnego” w wersji Departamentu Obrony odpowiadałaby suma 14 mld $ (cztery dywizje po 2 mld $ i sześć skrzydeł po 1 mld $) z raportu RAND-u, pomniejszona zapewne o jakąś wielkość odpowiadającą kosztom recepcyjnym, których - jak się wydaje - Departament Obrony w swoim wyliczeniu nie uwzględnił w podanej sumie w pełnym zakresie.
47. Nato Expansion: Cost Issues, op. cit., s. 11.
48. Ibid., s. 12 - 13.
49. Ibid., s. 17.
50. NATO Enlargement. Cost Estimates Developed to Date Are Notional, op.cit, s. 1. Wnioski zawarte w omawianym raporcie GAE powtórzone zostały później w oświadczeniu przed senacką Komisją Kredytów Budżetowych przez H. L. Hintona: NATO Enlargement. Cost Implications for the United States Remain Unclear, Statement of Henry L. Hinton, Jr., Assistant Comptroller General, National Security and International Affairs Division, Testimony Before the Committee on Appropriations, U. S. Senate, United States General Accounting Office, October 23, 1997.
51. Ibid., s. 6.
52. Ibid., s. 9 - 10.
53. Ibid., s. 10 - 11.
54. Ibid., s. 11 - 12.
55. Ibid., s. 12 - 14.
56. The High Cost of NATO Expansion. Clearing the Administrations’ Smoke Screen, op. cit. Ivan Eland, który wcześniej był głównym autorem raportu CBO, jest w Cato Institute, jak wynika ze strony tytułowej, dyrektorem studiów nad polityką obronną.
57. W rzeczywistości, Departament Obrony zakłada jedynie, iż w dającej się przewidzieć przyszłości, zagrożenie konwencjonalne jest mało prawdopodobne, a rozwinięcie się takiego zagrożenia trwałoby wiele lat.
58. „In short, the administration’s estimate is not a cost estimate at all but an „affordability” estimate. /.../ The levels of effort were based on DoD analysts’ perceptions of how much the new members could afford to spend on particular categories, not on what was needed. Moreover, no explanation was given of the genesis of those perceptions”, The ‘Level-of-Effort” Evasion, ibid.
59. Executive Summary, ibid.
60. Problems with the Administration’s Major Assumptions, ibid.
61. Loc. cit.
62. Podobnie jak w przypadku pozostałych omawianych tu opracowań, staram się w niezbędnym jedynie stopniu relacjonować założenia polityczno-strategiczne leżące u ich podstaw. W przypadku CI trudno jest jednak uniknąć tonu polemicznego, bowiem przyjęte w raporcie założenia są niespójne, o ile nie zinterpretuje się ich w szerszym kontekście politycznym, a to wykraczałoby poza ramy niniejszego opracowania.
63. A Category-by-Category Critique of the Administration’s Cost Estimate, ibid.
64. Nie omawiam poszczególnych kategorii, bowiem dowolność metodologiczna praktykowana przez CI czyniłaby to mało sensownym. Co prawda, rozmaite spostrzeżenia i obiekcje zawarte w raporcie są warte zastanowienia, jednak nie może to zmienić oceny całości tekstu.
65. Zgodnie z informacją podaną we wprowadzeniu do cytowanego wydania, pierwotna wersja opublikwana została w wydanym przez Petera Langa zbiorze Die Republik Polen un die neue NATO- Modalitaeten der Integration, Frankfurt, lipiec 1997.
66. Stanowisko autorów nie jest jednak całkiem jasne. Z jednej strony - wydają się uznawać, że całkowite koszty poszczególnych opcji w ujęciu CBO i RAND-u nie stanowią kosztów rozszerzenia, z drugiej strony zaś stwierdzają - pośrednio krytykując stanowisko SEA - iż sposób liczenia przyjęty przez CBO i RAND nie może być z tego powodu „uważany za metodologicznie wadliwy” (ibid., s. 11). Niejasność ta wynika zapewne stąd, iż autorzy budują swój model w opozycji do terminologii CBO i RAND-u, ale w oparciu o ich szacunki. Krytyka ujęcia CBO i RAND-u nie da się jednak - moim zdaniem - sprowadzić jedynie do kwestii terminologicznej.
67. Poszczególne omawiane przez autorów warianty budzą zresztą istotne wątpliwości. Przede wszystkim trudno sobie wyobrazić, aby przy wyższych opcjach CBO, których przyjęcie - jak wskazują na początku sami autorzy - zakładałoby zaistnienie dużego zagrożenia, rozsądna byłaby decyzja o redukcji sił zbrojnych państw Grupy Wyszehradzkiej o ponad 70%, czyli w przypadku Polski do poziomu ok. 70 tysięcy żołnierzy. Przy okazji można zauważyć, że obecne plany redukcji polskich sił zbrojnych do 180 - 160 tysięcy żołnierzy oznaczałyby redukcję w stosunku do poziomu z 1996 roku (248 tysięcy) o 27% - 35%, czyli więcej, niż przewidywali autorzy w wariancie 25%. Nasuwa się również spostrzeżenie, że proponowany w opracowaniu model wydaje się nawiązywać do pewnej koncepcji aktualizacji traktatu CFE w kierunku niekoniecznie dla Polski korzystnym.
68. RAND, w swoim „pakiecie” wartości 42 mld $, przewidywał iż 20%, czyli 8,4 mld $ pokrywane będzie z budżetu NATO na infrastrukturę. Zob. Ilustracja 2.
69. Posiadany przeze mnie tekst nie jest sygnowany przez Departament Obrony, lecz autorstwo wynika pośrednio zarówno z niego samego, jak i z funkcji raportu, który został przedstawiony w związku z procesem przyznawania kredytów budżetowych dla Departamentu Obrony na rok 1998. Raport zamieszczony został na stronie przedstawicielstwa Stanów Zjednoczonych na serwerze NATO oraz na serwerze Departamentu Obrony.
70. Wyższymi Dowódcami (Major NATO Commanders, MNC) i Wyższymi Dowództwami (Major NATO Commands, MNC) są w terminologii NATO SACEUR (Supreme Allied Commander Europe) i SACLANT (Supreme Allied Commander Atlantic) oraz ACE (Allied Command Europe), identyfikowane w praktyce z SHAPE jako europejską Kwaterą Główną, i ACLANT (Allied Command Atlantic). Stąd bierze się przedrostek „bi-” w terminie Bi-MNC, również powszechnie używanym w NATO w odniesieniu do obu MNC.
71. „Essential consulation, command and control (C3)”. W przyjętej w NATO i w Stanach Zjednoczonych terminologii „C3” rozszyfrowywuje się zazwyczaj jako „communication, command and control”. Zmiana terminologii, która tu nastąpiła jest być może znacząca, choć trudno powiedzieć, czy powszechnie używane terminy „C2” i „C3” w ogóle posiadają jakieś obowiązujące techniczne definicje, czy też można im przypisywać ad hoc rozmaite znaczenia.
72. W odniesieniu do pierwszego obszaru, mowa jest o „command and control (C2)”, nie zaś o „C3”. Owo C2 obejmować ma jednak „an initial phase (before accssion) that provides minimum communications capability for consultation”.
73. Raport Departamentu Stanu przedstawiał szacunki na okres 1997-2009, natomiast opracowania NATO dotyczą okresu dziesięcioletniego (cytowany tu raport Departamentu Obrony mówi wprost nawet o okresie 1998 - 2008), zatem przedstawiona tu argumentacja, w zakresie w jakim dotyczy różnicy w czasowej skali planowania, nie jest przekonywująca.
74. Faktycznie, owa „ilustracyjna liczba” - zgodnie z raportem Departamentu Stanu - wynosiła 5,4 - 7,2 mld $. W cytowanym fragmencie Departament Obrony podaje liczbę zaktualizowaną przez pominięcie kosztów przypadających na Słowację Należy jednak przypomnieć, że w oryginalnym raporcie Departamentu Stanu nie było mowy o konkretnych przyjmowanych krajach ani tym bardziej o rozkładzie między nie kosztów rozszerzenia.
75. Tłumaczenie to wydaje się nieco naiwne. Sądzę, że rząd Stanów Zjednoczonych dysponował i dysponuje odpowiednimi środkami, aby móc stwierdzić, czy szlaki drogowe i kolejowe w państwach byłego Układu Warszawskiego nadają się do transportu wojska, czy też nie. W każdym razie, raport nie podaje, na ile brak właściwego rozeznania w tym zakresie wpłynął na zawyżenie szacunków.
76. W raporcie mówi się przykładowo o modernizacji wyposażenia rozładunkowego w bazach powietrznych i „pomniejszych renowacjach” narodowych kwater głównych w celu instalacji połączeń komunikacyjnych z NATO, ktore miały być zgodnie z założeniami Departamentu Obrony finansowane ze wspólnego budżetu, lecz NATO uznało, że ich koszty pokrywane będą indywidualnie przez nowych członków.
77. Jak się sugeruje, koszty odpowiednich projektów w Stanach Zjednoczonych są wyższe niż w Europie: „The earlier DoD estimate relied on cost factors from similar U.S. projects when specific NATO cost data was not available”. Być może tak jest. Nie jest jednak jasne, dlaczego Stany Zjednoczone nie posiadały dostępu do cenników NATO. Wydaje się, że raport Departamentu Obrony myli w tym punkcie dwie różne kwestie: podanie orientacyjnych wysoko zagregowanych kosztów versus zliczenie kosztów z konkretnych części składowych, z jednej strony, oraz różnice między cenami owych części składowych w różnych miejscach, z drugiej. W rezultacie, dla referowanego tu punktu nie podaje się wielkości finansowej różnicy w szacunkach.
78. 600 (800) + 400 (500) + 500 (700) = 1500 (2000).
79. 5,4 (7,2) - 1,5 = 3,9 (5,7). 3,9 (5,7) - 1,5 (2,0) = 2,4 (3,7).
80. Nie jest to oczywiście to samo 1,5 mld $, co w wyliczeniach NATO, choć obejmuje również składkę polską wnoszoną do wspólnego budżetu.

Biuro Studiów i Ekspertyz, 1998 r.