Porównania międzynarodowe finansów sektora publicznego (streszczenie)

Kazimierz Polarczyk

Raport nr 150


Z analizy porównawczej danych statystycznych z ostatnich lat wynika, że część ogólnych proporcji polskich finansów publicznych odbiega niekorzystnie od proporcji w krajach o zbliżonej wielkości i zbliżonym lub wyższym poziomie gospodarczym, zwłaszcza w krajach OECD. Jednak wszystkie niekorzystne rozbieżności są zmniejszane. Wskazują na to zmiany w polskich finansach publicznych zachodzące w latach 1996- 1998 oraz założenia dochodów i wydatków finansów publicznych na 1999 r. W proporcjach finansów publicznych w Polsce występują również wskaźniki zgodne z prawidłowościami występującymi w świecie, a nawet korzystniejsze niż w krajach OECD.

Do niekorzystnych proporcji w polskich finansach publicznych należy zaliczyć następujące:
1. Zbyt niska liczba szczebli hierarchii: 2 szczeble (centralny i jeden lokalny - gminny), gdy w krajach porównywalnych pod względem liczby ludności i poziomu gospodarczego występowały trzy szczeble (centralny, regionalny i lokalny albo centralny i dwa szczeble lokalne). Zwiększenie od 1999 r. liczby szczebli z 2 do 4 (centralny i trzy lokalne) można uznać za akt dostosowania hierarchii finansów publicznych do prawidłowości występującej w świecie, z pewnego rodzaju wyprzedzeniem.
2. Zbyt wysoki stopień centralizacji dochodów, a zwłaszcza wydatków finansów publicznych. W przypadku dochodów dotyczy to głównie centralizacji podatków indywidualnych (od osób fizycznych), dochodów niepodatkowych z działalności gospodarczej i własności publicznej oraz podatków krajowych od dóbr i usług. W przypadku wydatków dotyczy to głównie centralizacji wydatków na ochronę zdrowia, na bezpieczeństwo i porządek publiczny oraz na działalność gospodarczą w sferze przemysłu. W ostatnich latach występuje dość wyraźna decentralizacja finansów publicznych w Polsce, która pogłębi się w 1999 r. w wyniku reformy administracyjnej kraju i powstania trzech szczebli samorządowych.
3. Wysoki stopień redystrybucji dochodów społeczeństwa w stosunku do poziomu gospodarczego mierzonego wielkością PKB na 1 mieszkańca. Skala tej redystrybucji (wielkość dochodów i wydatków w % PKB) zmniejsza się w latach 1997-1999.
4. Wysoki udział w wydatkach ogółem (również w relacji do PKB) wydatków socjalnych, a niski udział wydatków na działalność gospodarczą w sferze usług (w tym na infrastrukturę) oraz na edukację, ochronę zdrowia i obronę narodową. W latach 1997-1999 te dysproporcje ulegają zmniejszeniu.

Spośród ważniejszych proporcji, do zgodnych z prawidłowościami występującymi w świecie, zwłaszcza w OECD, albo do korzystniejszych niż w krajach OECD należy zaliczyć następujące:
1. Skala decentralizacji dochodów niepodatkowych i kapitałowych, a także wydatków finansów publicznych w zakresie działalności ogólnopaństwowej, działalności gospodarczej w sferze rolnictwa i w sferze usług.
2. Wielkość deficytu finansów publicznych, mniejsza niż przeciętnie w świecie, zwłaszcza w krajach Europy Wschodniej z WNP (znajdujących się w okresie przemian), chociaż większa niż przeciętnie w OECD, przy tendencji do zmniejszania się w latach 1997-1999.
3. Wielkość długu publicznego, zdecydowanie mniejsza niż przeciętna w krajach OECD, przy wyraźnej i trwałej tendencji do zmniejszania się w drugiej połowie lat 90-tych.
4. Struktura dochodów podatkowych, zbieżna ze strukturą w krajach OECD, jeśli pominąć reformowany obecnie „nadmiar" redystrybucji dochodów społeczeństwa przez władzę w zakresie ubezpieczeń społecznych.
5. Udział nakładów inwestycyjnych w strukturze wydatków.

Liczba szczebli finansów publicznych.

Im większa jest liczba ludności państwa i im wyższy jest jego poziom gospodarczy, tym z zasady większa jest liczba szczebli administracyjnych finansów publicznych. Dla krajów o wielkości i poziomie gospodarczym zbliżonym do Polski typowa jest hierarchia 3- szczeblowa. Zwiększenie liczby szczebli w Polsce z 2 do 4 można uznać za akt dostosowania hierarchii finansów publicznych do prawidłowości występującej w świecie, z pewnego rodzaju wyprzedzeniem.

Najczęstszą hierarchią finansów publicznych w krajach świata jest hierarchia 2-szczeblowa (45% krajów), następnie 3-szczeblowa (34%). Rzadko występuje jedynie szczebel centralny (14%) albo hierarchia 4- szczeblowa (7%). W grupie krajów średnich pod względem liczby ludności, do których należy Polska, najczęstszą jest hierarchia 3-szczeblowa (65%), a hierarchia 2-szczeblowa występuje tylko w 15% krajów. Hierarchia 4- szczeblowa, przyjęta w Polsce od 1999 r., w 1996 r. występowała w 12% krajów świata średnich pod względem wielkości. Częściej występuje wśród krajów OECD i krajów Europy o średnim poziomie gospodarczym i średniej wielkości (w ok. 1/4 takich krajów).

Stopień centralizacji finansów publicznych (udział szczebla centralnego w finansach publicznych ogółem)

Udział szczebla centralnego w finansach publicznych wśród krajów świata jest z zasady tym mniejszy, im większa jest liczba ludności kraju, wyższy poziom gospodarczy i większa liczba szczebli finansów publicznych. Polska należy do krajów o wyższym stopniu centralizacji finansów publicznych niż przeciętny w krajach o zbliżonej wielkości i poziomie gospodarczym. O wysokiej centralizacji dochodów w Polsce decyduje głównie duża centralizacja podatków indywidualnych i podatków krajowych od dóbr i usług, a o wysokiej centralizacji wydatków głównie duża centralizacja wydatków na ochronę zdrowia oraz na bezpieczeństwo i porządek publiczny. W ostatnich latach występuje dość wyraźna decentralizacja finansów publicznych w Polsce, która pogłębi się w 1999 r. w wyniku reformy administracyjnej kraju i powstania trzech szczebli samorządowych.

Z uwagi na transfery finansowe ze szczebla centralnego do szczebli niż- szych centralizacja wydatków jest z reguły mniejsza niż centralizacja dochodów. Udział szczebla centralnego w dochodach finansów publicz- nych krajów świata w 1996 r. wynosił w przybliżeniu 90%, a w wydatkach 85%, w obszarze OECD oraz Europy odpowiednio 83% i 76%, natomiast w Polsce 85% i 79%. Udział dochodów i wydatków szczebla centralnego w finansach publicznych ogółem był w Polsce wyższy, zarówno od średniej w Europie Zachodniej, jak i w Europie Wschodniej.

Wśród krajów świata występuje tendencja do decentralizacji finansów publicznych, chociaż proces ten jest bardzo powolny. W Polsce tendencja ta jest wyraźna. Stopień centralizacji dochodów zmniejsza się z ok. 87% w latach 1994-95, do 84-85% - wg założeń - w 1999 r. Stopień centralizacji wydatków zmniejsza się bardziej zdecydowanie, z ok. 83% w latach 1994-95 do 76% - wg założeń - w 1999 r.

Polska należy też do krajów o dość niskim udziale transferów ze szczebla centralnego do szczebla lokalnego. Udział subsydiów i dotacji ze szczebla centralnego do gmin w 1996 r. wynosił w Polsce 8,5% dochodów szczebla centralnego i 33% wydatków szczebla gminnego, gdy analogiczne średnie dla Europy wynosiły odpowiednio 13% i 38%. Według założeń na 1999 r. subsydia i dotacje ze szczebla centralnego do szczebli lokalnych mają stanowić 17% dochodów szczebla centralnego i 52% wydatków poziomu lokalnego (szczebli samorządowych). Jest to wyraźne zbliżenie tych wskaźników do wielkości charakterystycznych dla większych krajów Europy Zachodniej.

Pod względem stopnia samodzielności poziomu lokalnego finansów publicznych Polska (44%) w 1996 r. mieściła się na poziomie przeciętnej dla świata i Europy, a założenia na 1999 r. nie wskazują na istotną zmianę pod tym względem.

W badanym zbiorze krajów świata największa centralizacja dochodów finansów publicznych występuje w zakresie składek ubezpieczeniowych (98%), podatku krajowego od dóbr i usług (86%) oraz podatku od przedsiębiorstw (84%). Najmniejsza centralizacja ma miejsce w przypadku podatku od majątku (31%), opłat administracyjnych, grzywien i kar (49%) oraz dochodów kapitałowych (52%).

W stosunku do tych średnich centralizacja dochodów w Polsce jest szczególnie wysoka w przypadku podatków indywidualnych (wyższa o 18 punktów procentowych), dochodów niepodatkowych z działalności gospodarczej i własności publicznej (o 17 p.p.), podatków krajowych od dóbr i usług (o 12 p.p.) i podatków od przedsiębiorstw (o 11 p.p.). Centralizacja dochodów w Polsce jest wyraźnie niższa od obliczonych średnich tylko w zakresie podatku od majątku i od dochodów kapitałowych.

Pod względem wydatków finansów publicznych, w badanym zbiorze krajów świata, pełna centralizacja ma miejsce w przypadku wydatków na obronę narodową (100%). Wysoka centralizacja (87%) występuje w wydatkach socjalnych (na ubezpieczenia społeczne i opiekę społeczną), a także na działalność gospodarczą w sferze rolnictwa i sferze przemysłu (84%). Najmniejsza centralizacja dotyczy wydatków na gospodarkę mieszkaniową i komunalną (29%), edukację (50%) oraz ochronę zdrowia (62%).

W stosunku do obliczonych średnich, centralizacja wydatków w Polsce była w 1996 r. szczególnie wysoka w odniesieniu do ochrony zdrowia (wyższa o 29 punktów procentowych) oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego (o 26 p.p.). Wyraźnie wyższa była także w zakresie wydatków na działalność gospodarczą w sferze przemysłu (o 12 p.p) oraz wydatków socjalnych (o 9 p.p.). Centralizacja wydatków w Polsce była wyraźnie niższa od obliczonych średnich tylko w zakresie wydatków na działalność gospodarczą w sferze usług i w sferze rolnictwa.

Finanse publiczne w relacji do PKB

Im wyższy jest poziom gospodarczy, tym większa jest relacja dochodów i wydatków publicznych do PKB, tzn. tym wyższa jest skala redystrybucji dochodów społeczeństwa przez władze. W miarę wzrostu gospodarczego kraju relacja dochodów i wydatków finansów publicznych do PKB rośnie do pewnej granicy, na której ulega stabilizacji, ewentualnie nawet zmniejszeniu. Poziom tej granicy jest w dużym stopniu zależny od stopnia spełniania przez państwo funkcji opiekuńczych. Polska należy do krajów o "nadmiarze" redystrybucji dochodów społeczeństwa w stosunku do poziomu gospodarczego kraju. W ostatnich latach skala tej redystrybucji zmniejsza się.

W badanych krajach świata przeciętna wielkość wydatków samego, skonsolidowanego szczebla centralnego finansów publicznych, wynosiła w 1995 r. 28,6% PKB (dochodów 25,3%, a deficytu 3,3%), a największe wydatki wśród regionów świata występowały w Europie Zachodniej (przeciętnie 41,3% PKB). Wydatki szczebla centralnego w Polsce należały do najwyższych w świecie (42,7% PKB).

Wydatki finansów całego sektora publicznego w krajach OECD wzrastały od lat 60-tych, w USA do 1992 r. (34% wartości PKB), a w Europie Zachodniej do 1993 r. (52% PKB). W ostatnich latach zaznacza się tenden- cja spadkowa (w 1997 r. w Europie Zachodniej średnio 48%). W państwach o dużym stopniu funkcji opiekuńczych (Szwecja, Finlandia, Francja, Dania) wydatki kształtowały się w 1997 r. nadal na poziomie 54-62% wartości PKB. Najniższe występowały w Korei Pd. (22%), USA (32%) oraz w Australii, Japonii i Irlandii (36%). Wydatki finansów publicznych w Polsce w relacji do PKB są większe niż w większości krajów OECD, posiadających znacznie wyższy poziom gospodarczy. Jest to związane głównie z dużym udziałem w Polsce wydatków ubezpieczeniowych w finansach publicznych.

Relacja finansów publicznych do PKB w Polsce zmniejsza się, w tempie nieco szybszym niż w Europie Zachodniej: dochody zmniejszyły się z 47,5% PKB w 1994 r. do 45,0% w 1997 r., a wg założeń mają zmniejszyć się do 42,9% w 1999 r.; wydatki zmniejszyły się z 50,5% PKB w 1994 r. do 48,0% w 1997 r. i wg założeń mają zmniejszyć się do 45,3% w 1999 r. Ten ostatni wskaźnik będzie już niższy od przewidywanego przeciętnego w Europie Zachodniej (46,8%), ale nadal znacznie wyższy od przewidywanego przeciętnego dla wszystkich krajów OECD (38%).

Deficyt finansów publicznych był w Polsce w ostatnich latach wyższy od przeciętnego w Europie Zachodniej. Przewidywania na 1999 r. nie zapowiadają zmiany w tym względzie: przy obniżeniu deficytu w Polsce do 2,5% PKB, w Europie Zachodniej ma ulec obniżeniu do 1,7%, a w krajach pozaeuropejskich OECD nawet do 0,4%.

Wielkość sektora finansów publicznych (rządowego i samorządowego) w Polsce, mierzona udziałem pracujących w tym sektorze oraz wielkością ich wynagrodzeń w relacji do PKB, jest zbliżona do przeciętnych wielkości krajów Europy Zachodniej, a wyraźnie wyższa niż w krajach pozaeuropejskich OECD. Natomiast relacja przeciętnego wynagrodzenia pracownika sfery budżetowej do przeciętnego wynagrodzenia pracownika sektora prywatnego jest w Polsce mniejsza niż w większości krajów OECD.

W grupie krajów Europy Wschodniej z WNP Polska ma największą relację wydatków finansów publicznych do PKB. Natomiast deficyt finansów publicznych w Polsce (3,0% średnio w latach 1995-1997) jest mniejszy niż przeciętny w Europie Wschodniej (5,4%).

Dług publiczny w relacji do PKB w krajach OECD i Europy Wschodniej

W obszarze OECD dług publiczny wynosił w 1997 r. średnio 70,5% PKB. W Polsce był znacznie mniejszy (48,0% PKB), przy wyraźnej tendencji spadkowej. Jednak wśród krajów Europy Wschodniej dług publiczny w Polsce w relacji do PKB należy do większych.

W obszarze OECD dług publiczny wzrastał szybko od lat 60-tych, stabilizując się dopiero w drugiej połowie lat 90-tych na poziomie 70-71% PKB. W Polsce w 1993 r. wynosił 89% PKB, a następnie szybko zmniejszał się, do 58% w 1995 r. i 48% w 1997 r., przy przewidywanym obniżeniu w 1999 r. do 42%. Spośród krajów OECD mniejszy dług publiczny niż w Polsce występował w 1997 r. tylko w Korei Pd., Czechach, Australii i Norwegii. Jednak wśród krajów Europy Wschodniej, dla których dostępne są dane, dług publiczny w relacji do PKB był w Polsce w 1997 r. największy po Węgrzech i Rosji.

Struktura dochodów finansów publicznych w świecie

W strukturze dochodów finansów publicznych w świecie decydujące znaczenie dla dochodów mają wpływy podatkowe, a wśród nich podatki krajowe od dóbr i usług, składki ubezpieczeniowe oraz podatki indywidualne (od osób fizycznych). Udział głównych rodzajów podatków w Polsce był zbliżony, większy był udział składek ubezpieczeniowych, a nieco mniejszy podatków krajowych od dóbr i usług, podatków od przedsiębiorstw i od majątku.

W strukturze dochodów finansów publicznych w krajach świata dochody bieżące stanowią 99% dochodów, przy marginalnym znaczeniu dochodów kapitałowych. Wpływy podatkowe w 1996 r. stanowiły szacunkowo 86% dochodów finansów publicznych ogółem (tak samo w Polsce), w tym 89% na szczeblu centralnym i 71% na szczeblach niższych. W Polsce udział dochodów podatkowych na szczeblu centralnym był nieco wyższy (91%), a na szczeblu gminnym wyraźnie niższy (54%).

Spośród dochodów podatkowych, największe wpływy w badanych krajach przynoszą krajowe podatki od dóbr i usług (28% dochodów finansów publicznych), składki ubezpieczeniowe (22%) i podatki indywidualne (19%). Udział głównych rodzajów podatków w Polsce w 1996 r. był zbliżony, większy był udział składek ubezpieczeniowych, a nieco mniejszy podatków krajowych od dóbr i usług, podatków od przedsiębiorstw i od majątku. Natomiast na poziomie lokalnym w Polsce udział podatków od majątku był znacznie większy od ich udziału w badanych krajach, a wyraźnie mniejszy był udział podatków krajowych od dóbr i usług, podatków od przedsiębiorstw oraz pozostałych.

W dochodach niepodatkowych w przybliżeniu podobne wpływy przynoszą dochody z działalności gospodarczej i własności publicznej (5,6% w dochodach ogółem) oraz opłaty administracyjne, grzywny i kary (5,0%). W Polsce udział pierwszych był w 1996 r. znacznie mniejszy, a drugich znacznie większy, zwłaszcza na szczeblu gminnym, gdzie dochody z opłat administracyjnych, grzywien i kar stanowiły aż 34% dochodów gmin.

Wielkość i struktura dochodów podatkowych w krajach OECD

Po długim okresie wzrostu, w ostatnich latach wielkość dochodów podatkowych w relacji do PKB w większości krajów OECD stabilizuje się. W latach 1993-1996 dochody podatkowe w Polsce w % PKB były wyższe niż średnio w obszarze OECD i nieznacznie wyższe niż w Europie Zachodniej. Struktura podatków w Polsce nie różni się w sposób zasadniczy od struktury podatków OECD ogółem. Wyraźna różnica dotyczy jedynie większego udziału składek ubezpieczeniowych w Polsce niż średnio w OECD.

Wielkość dochodów podatkowych w relacji do PKB w krajach OECD zwiększała się wyraźnie do początku lat 90-tych. W latach 1993-1996 w większości krajów OECD, w tym w Polsce, zwiększała się już nieznacznie albo była stabilna, a w niektórych krajach obniżała się dość zdecydowanie.

Wpływy podatkowe w latach 1993-1996 stanowiły w krajach OECD przeciętnie 37-38% PKB, w Europie Zachodniej 42%, w Polsce 42-43% (przy obniżeniu w latach 1997-1999 do 41-40%).

W strukturze dochodów podatkowych w 1995 r. największy udział w krajach OECD miały podatki od dóbr i usług (32,4%). Ich udział w podatkach w Polsce był nieco większy (35,2%). W obszarze OECD drugie miejsce zajmowały podatki indywidualne (27,0%), których udział był w Polsce mniejszy (22,9%), a trzecie miejsce składki ubezpieczeniowe opłacane przez pracodawców (14,1%), które w Polsce stanowiły znacznie większą część dochodów podatkowych (30,4%).

Struktura wydatków finansów publicznych w świecie

W strukturze wydatków finansów publicznych w badanych krajach świata największą pozycję stanowią wydatki socjalne: ogółem 30% wydatków, a na szczeblu centralnym 37%. Polska miała w 1996 r. znacznie większy udział wydatków socjalnych (41% ogółem, a na szczeblu centralnym 49%).

W strukturze finansów publicznych ogółem, w stosunku do średnich badanych krajów Polska miała w 1996 r. wyraźnie większy udział wydatków socjalnych (o 11 punktów procentowych) oraz na gospodarkę komunalną i mieszkaniową (o 4 p.p), natomiast wyraźnie mniejszy udział wydatków na działalność gospodarczą (o 8 p.p), zwłaszcza w sferze usług, a także na edukację, ochronę zdrowia i obronę narodową (po ok. 3 p.p.).

Na szczeblu centralnym Polska miała wyraźnie większy udział wydatków socjalnych (o 12 punktów procentowych), natomiast wyraźnie mniejszy udział wydatków na działalność gospodarczą (o 8 p.p) oraz edukację i obronę narodową (o 3-4 p.p.).

Na szczeblu gminnym udział wydatków w Polsce był znacznie wyższy niż na szczeblach niecentralnych w badanej grupie krajów świata w przypadku wydatków na gospodarkę mieszkaniową i komunalną (o 16 punktów procentowych) oraz edukację (o 7 p.p.), a znacznie niższy w wydatkach na ochronę zdrowia (o 9 p.p.) i działalność gospodarczą (o 6 p.p.).

Według danych porównawczych dla większości krajów świata, w 1995 r. wydatki publiczne na edukację stanowiły średnio w świecie 5,2%, natomiast w Polsce 4,6% i należały do najniższych w Europie i w obszarze OECD. Wydatki publiczne na ochronę zdrowia stanowiły średnio w świecie 3,2%, a w Polsce 4,8% - mniej niż w większości krajów o zbliżonym poziomie gospodarczym.

Struktura wydatków finansów publicznych w obszarze OECD

W strukturze wydatków finansów publicznych w grupie krajów OECD według 5 rodzajów wydatków, w 1996 r. największy udział miały wynagrodzenia i wydatki rzeczowe (37%), następnie wydatki socjalne (średnio 26%), natomiast w Polsce największy był udział wydatków socjalnych (41%).

Około 12% wydatków przeznaczono na obsługę długu publicznego, a 6% na inwestycje. W przypadku tych dwu ostatnich rodzajów wydatków występowało znaczne zróżnicowanie ich udziału w wydatkach ogółem między krajami OECD. Polska w 1996 r. miała znacznie większy udział wydatków socjalnych niż średnio w OECD (o 15 punktów procentowych), a wyraźnie mniejszy udział wynagrodzeń i wydatków rzeczowych (o 6 p.p.) oraz innych transferów i subsydiów (o 6 p.p.).

Wydatki na ochronę zdrowia ogółem w % PKB w 1996 r. wśród krajów OECD były najniższe w Korei Pd. (4,0%), Meksyku (4,6%), Polsce (5,0%) i na Węgrzech (6,7%), a najwyższe w Stanach Zjednoczonych Ameryki (13,6%) i Niemczech (10,5%). Najniższe wydatki na ochronę zdrowia pochodzące z funduszy publicznych w % PKB występowały również w Korei Pd. (2,1%), Meksyku (2,7%), Polsce (4,6%) i na Węgrzech (4,7%), natomiast najwyższe były w Niemczech (8,2%).


Biuro Studiów iEkspertyz, 1998 r.