Analiza projektów ustaw wniesionych do Sejmu III kadencji (20 października 1997 r. - 20 października 1998 r.)

Dariusz Chrzanowski, Piotr Radziewicz, Wojciech Odrowąż-Sypniewski

Raport nr 153


W pierwszym roku działalności Sejmu III kadencji do Laski Marszałkowskiej wniesiono łącznie 284 projekty ustaw. Sejm rozpatrzył pozytywnie 37 % projektów, 7% zostało odrzuconych, wreszcie 4% projektów zostało wycofanych przez wnioskodawców. Do dnia 20 października 1998 r. 149 projektów spośród wszystkich wniesionych od początku kadencji nie zostało przez Sejm rozpatrzonych. Te 149 projektów stanowi 52% ogólnej liczby wszystkich projektów.
Największą aktywnością w inicjowaniu postępowania ustawodawczego wykazali posłowie, których inicjatywy stanowiły 56% wszystkich projektów, Rada Ministrów była autorem 36% projektów, inicjatywy komisji stanowiły - 4%, a Prezydenta i Senatu po 2%.
Wśród projektów Rady Ministrów przeważały projekty zwykłe. Niemniej jednak 26% projektów oznaczonych zostało klauzulą pilności.
W przypadku inicjatyw poselskich zwraca uwagę fakt, iż największą grupę projektów poselskich stanowią projekty popierane przez niewielką liczbę posłów (w sumie 88% projektów popieranych było przez grupę od 15 do 50 posłów).
W trakcie pierwszego roku działalności Sejmu III kadencji posłowie wywodzący się z dwóch klubów koalicyjnych wnieśli 54% wszystkich projektów poselskich. W tym samym czasie opozycja parlamentarna wniosła 38% projektów. Jedynie w przypadku dwóch projektów udało się uzyskać poparcie obejmujące niemal całe spectrum polityczne.
W dotychczasowej praktyce Sejmu III kadencji I czytanie projektu ustawy na posiedzeniu Sejmu miało miejsce w przypadku 65% projektów.
Średni czas rozpatrywania przez Sejm III kadencji na dzień 20 października 1998 r wynosił dla projektu zwykłego 75 dni, zaś dla projektu rozpatrywanego w procedurze pilnej - 13 dni.
Wśród 284 projektów, które w analizowanym okresie podlegały procedurze ustawodawczej 79%wszystkich projektów stanowiły nowelizacje, a 21% - projekty regulujące materię, która dotychczas nie podlegała ustawowej regulacji.
Zawarta w niniejszym opracowaniu analiza projektów ustaw wskazuje na nieprzestrzeganie przez wnioskodawców wymogów regulaminowych dotyczących uzasadnienia projektu ustawy. W tym zakresie z obowiązku przedstawienia w uzasadnieniu projektu „rzeczywistego stanu w normowanej dziedzinie" wnioskodawcy wywiązali się w przypadku 50% projektów. Natomiast w przypadku 32 % projektów uzasadnienie nie wskazywało różnic między dotychczasowym, a projektowanym stanem prawnym".
Z przedstawionej w niniejszym opracowaniu analizy projektów ustaw wynika, iż jedynie 35% projektów wskazywało w uzasadnieniu projektu ustawy źródła jego finansowania (w przypadku, gdy pociąga on za sobą obciążenie budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego).
Uzasadnienia 20% projektów nie zawierały określenia podstawowych założeń aktów wykonawczych przewidywanych przez projekt.
W przypadku 20 % projektów wnioskodawcy nie dołączyli do uzasadnienia projektu opinii na temat stosunku projektowanej regulacji do prawa Unii Europejskiej (uwaga ta nie dotyczy projektów poselskich, które nie są objęte stosownym przepisem Regulaminu Sejmu)

SPIS TREŚCI
Wstęp
Część Pierwsza - Analiza procesu legislacyjnego
1. Wnioskodawcy projektów ustaw
1.1. Struktura projektów rządowych
1.2. Projekty poselskie z uwzględnieniem liczby posłów wnioskodawców
1.3. Projekty poselskie z uwzględnieniem przynależności klubowej posłów wnioskodawców
2. Sposób rozpatrywania projektu
2.1. Procedura rozpatrywania projektu - projekty pilne i projekty zwykłe
2.2. Projekty rozpatrywane wspólnie
3. Skierowanie projektu do I czytania
3.1. Projekty ustaw skierowane do I czytania na posiedzenie Sejmu
3.2. Projekty ustaw skierowane do I czytania na posiedzenie komisji
3.3. Projekty w stosunku do których Marszałek Sejmu podjął decyzję o skierowaniu do I czytania (w dwumiesięcznych przedziałach czasowych)
4. Prace Sejmu nad projektem ustawy
4.1. I czytanie projektu ustawy na posiedzeniu Sejmu
4.2. Projekty odrzucone
4.3. II czytanie projektu zwykłego
4.4. Stanowisko Komisji po II czytaniu projektu zwykłego
4.5. III czytanie projektu
4.6. Liczba projektów ustaw rozpatrzonych przez Sejm w ciągu pierwszego roku
III kadencji (w dwumiesięcznych przedziałach czasowych)
5. Stanowisko Senatu wobec ustawy uchwalonej przez Sejm
6. Stanowisko Sejmu wobec propozycji Senatu
7. Stanowisko Prezydenta wobec uchwalonej przez Sejm i Senat ustawy
8. Średni okres rozpatrywania projektu ustawy przez Sejm
8.1. Średni okres rozpatrywania projektu ustawy przez Sejm do zakończenia III czytania
8.2. Średni okres rozpatrywania projektu (do III czytania) ze względu na sposób rozpatrywania
9. Efektywność legislacyjna poszczególnych wnioskodawców
9.1. Projekty ustaw, których procedura ustawodawcza zakończyła się uchwaleniem i opublikowaniem ustawy ze względu na podmiot występujący z inicjatywą ustawodawczą (efektywność legislacyjna)
9.2. Projekty, których procedura ustawodawcza zakończyła się uchwaleniem i opublikowaniem ustawy ze względu na kryterium sposobu prac nad projektem
9.3. Projekty poselskie, których procedura ustawodawcza zakończyła się uchwaleniem i opublikowaniem ustawy ze względu na kryterium przynależności klubowej posłów wnioskodawców
10. Średni okres rozpatrywania projektu ustawy w procedurze ustawodawczej
10.1. Średni okres procedury ustawodawczej ze względu na wnioskodawcę
11. Projekty nie rozpatrzone przez Sejm z podziałem na wnioskodawców
Część Druga - Analiza jakościowa projektów ustaw wniesionych do Sejmu II kadencji
1. Projekty ustaw według kryterium przedmiotu regulacji ("nowelizacja-materia nowa")
1.1. Projekty regulujące materią, która podlegała wcześniej regulacji ustawowej
2. Okres obowiązywania ustawy
3. Przedmiot regulacji projektu według kryterium gałęzi prawa
4. Zgodność projektu z wymogami Regulaminu Sejmu
4.1.Czy uzasadnienie projektu zawiera wyjaśnienie potrzeby i celu wydania ustawy?
4.2. Czy uzasadnienie projektu przedstawia rzeczywisty stan w dziedzinie normowanej projektem?
4.3. Czy uzasadnienie projektu wskazuje różnice pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym?
4.4. Czy uzasadnienie projektu przedstawia przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne?
4.5. Czy uzasadnienie projektu wskazuje źródła finansowania, w przypadku gdy pociąga on za sobą obciążenia dla budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego?
4.6. Czy do uzasadnienia projektu dołączone są projekty podstawowych aktów wykonawczych?
4.7. Czy w uzasadnieniu projekt ustawy zawarte zostało stwierdzenie o zgodności z prawem UE albo oświadczenie o stopniu i powodach niezgodności z tym prawem?
5. Upoważnienia do wydania aktów wykonawczych
5.1. Przewidziana w projekcie ustawy liczba upoważnień do wydania aktu wykonawczego
6. Czy uchwalenie projektu ustawy związane jest z koniecznością powołania nowych struktur organizacyjnych?
Zakończenie

Wstęp

Niniejsze opracowanie zawiera kompleksową analizę projektów ustaw będących przedmiotem prac w okresie pierwszego roku działalności Sejmu III kadencji. Obejmuje ono zarówno te projekty, które w dniu 20 października 1998 r. znajdowały się w toku procesu legislacyjnego, jak również te, które w wyniku zakończonego postępowania ustawodawczego stały się obowiązującymi (opublikowanymi) ustawami.
Raport zawiera więc analizę 284 projektów ustaw, które w przedstawionym okresie badawczym były przedmiotem prac parlamentu.
Autorzy raportu przy jego opracowywaniu korzystali z komputerowej bazy III kadencja - proces legislacyjny, działającej w systemie Menudis, która była podstawowym źródłem informacji dotyczących postępowania ustawodawczego.
Opracowanie Raportu stało się ponadto możliwe dzięki utworzeniu komputerowej bazy danych Projekt, korzystającej z możliwości programu Excel 7.0.
Założenia metodologiczne przedstawionych badań oraz ankiety wypracowane zostały przez zespół w składzie: mgr Wojciech Odrowąż-Sypniewski, dr Wiesław Staśkiewicz, dr Beata Witkowska.
Analiza merytoryczna poszczególnych projektów została przeprowadzona przez Piotra Radziewicza pracownika Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu.
Ocena merytoryczna obejmuje projekty w takim kształcie, w jakim wpłynęły one do Sejmu, bez uwzględnienia zmian, jakie zostały do nich wprowadzone w toku procedury legislacyjnej. Zasadę taką przyjęto w celu udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy projekty wnoszone do Laski Marszałkowskiej, odpowiadają kryteriom określonym w Uchwale Nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej oraz czy ich uzasadnienia odpowiadają zasadom określonym w art. 31 Regulaminu Sejmu.
Niniejsze opracowanie jest kontynuacją Raportu nr 100 - Analiza projektów ustaw Sejmu II kadencji - stan na dzień 30.04.1996 r. oraz Raportu nr 129 - Analiza Projektów ustaw wniesionych do Sejmu II kadencji - stan na dzień 20 października 1997 r., a jednocześnie podsumowaniem pierwszego roku działalności Sejmu III kadencji. Bardzo pomocne przy opracowywaniu niniejszego opracowania okazały również się wcześniejsze doświadczenia Biura Studiów i Ekspertyz (patrz Raporty BSE nr 48 i 65 autorstwa J. Koneckiej-Dobrowolskiej), z których w dużej mierze skorzystano (mimo nieco odmiennej metodologii) w celu przedstawienia podstawowych tendencji pojawiających się w działalności Sejmu na przestrzeni trzech kadencji.
Przedłożona analiza projektów ustaw Sejmu III Kadencji składa się z dwóch części:
Pierwsza obejmuje analizę procesu legislacyjnego. Znaleźć w niej można informacje dotyczące udziału poszczególnych podmiotów w inicjowaniu procesu ustawodawczego, dane dotyczące okresu prac nad projektem, informacje dotyczące udziału w procedurze legislacyjnej Senatu i Prezydenta.
Druga część obejmuje analizę merytoryczną projektów. Znalazły się tutaj między innymi dane dotyczące klasyfikacji projektów ustaw według przynależności do oznaczonej gałęzi prawa, jak również dane obrazujące stopień zgodności projektów z wymogami określonymi w Regulaminie Sejmu.

Część I. - Analiza procesu legislacyjnego

1. Wnioskodawcy projektów ustaw


Wykres nr 1

Wśród wnioskodawców 284 projektów ustaw (100%), które zostały wniesione do Sejmu w ciągu pierwszego roku kadencji zdecydowanie największą aktywnością wykazali się posłowie, którzy skorzystali z inicjatywy ustawodawczej 157 razy (56%). Trzeba podkreślić, iż liczba ta nie obejmuje drugiej formy, poprzez którą zgodnie z Regulaminem Sejmu realizuje się poselska inicjatywa ustawodawcza - projektów komisji sejmowych. Takich projektów było 12 i stanowiły one 4% wszystkich wniesionych projektów. W rozpatrywanym tutaj okresie Rada Ministrów inicjowała proces legislacyjny 103 razy (36%), Prezydent - 7 razy (2%), Senat natomiast 5 razy (2%).

Tabela nr 1
Wnioskodawcy projektów ustawLiczba%
Posłowie15756
Rada Ministrów10336
Komisje Sejmowe124
Prezydent72
Senat52
RAZEM284100

Przedstawiona analiza, dotycząca liczby projektów ustaw wniesionych na ręce Marszałka Sejmu przez poszczególne podmioty posiadające inicjatywę ustawodawczą w trakcie pierwszego roku działalności Sejmu III kadencji, wskazuje na utrzymywanie się - począwszy od Sejmu I kadencji - przewagi projektów, których wnioskodawcą są Posłowie.
Wniosek taki wypływa z zestawienia powyższych danych z zawartymi w Raporcie nr 48 („Ilościowa analiza projektów ustaw. I Kadencja Sejmu RP. Stan na dzień 31 maja 1993 r." ). Z informacji w nim zawartych wynika iż w czasie I kadencji Sejmu (w okresie jego półtorarocznej działalności) wniesiono łącznie 336 projektów ustaw (100%). W liczbie tej projekty poselskie stanowiły blisko 60% wszystkich projektów. Projekty Rady Ministrów - 27%, wniesione przez Komisje - 8%, natomiast projekty senackie i wniesione przez Prezydenta po 3 %.
W trakcie działalności Sejmu II Kadencji Posłowie również wykazywali największą aktywność, zgłaszając 45% wszystkich projektów. Rada Ministrów wniosła 42 % projektów, komisje sejmowe - 8% oraz Prezydent i Senat odpowiednio po 3% i 2%.
W stosunku do analizy działalności Sejmu I i II kadencji stwierdzić należy, iż obecnie również utrzymuje się zdecydowana przewaga projektów wnoszonych przez Posłów nad projektami zgłaszanymi przez inne podmioty posiadające inicjatywę ustawodawczą.

1.1. Struktura projektów rządowych


Wykres nr 2

Wśród 103 projektów będących przedmiotem rządowej inicjatywy ustawodawczej, 27 projektów (26% wszystkich projektów wniesionych przez Radę Ministrów) oznaczone zostało klauzulą pilności.
Dla potrzeb niniejszej analizy przyjęto, że projektem pilnym jest tylko taki projekt, w stosunku do którego Rada Ministrów klauzuli pilności nie wycofała.
Pozostałe 76 projektów (74%) wniesionych przez rząd rozpatrywane było w trybie zwykłym (patrz Wykres nr 2).
W liczbie projektów zwykłych znalazł się 1 projekt, w stosunku do którego Rada Ministrów wycofała klauzulę pilności i ostatecznie rozpatrywany był on w trybie zwykłym.
Dotyczy to następującego projektu ustawy:
- o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji (Druk Sejmowy nr 163).
Źródłem uprawnienia Rady Ministrów do określania projektów ustaw jako pilne jest obecnie art. 123 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.
Zgodnie z jego treścią „Rada Ministrów może uznać uchwalony przez siebie projekt ustawy za pilny, z wyjątkiem projektów ustaw podatkowych, ustaw dotyczących wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Sejmu, Senatu, oraz organów samorządu terytorialnego, ustaw regulujących ustrój i właściwość władz publicznych, a także kodeksów".
W okresie II kadencji Sejmu podstawą uprawnienia Rady Ministrów był art. 16 Małej konstytucji. Przepis ten zmienił zasadniczo swoje brzmienie w trakcie II kadencji. Jego pierwotna treść („Rada Ministrów w uzasadnionych wypadkach, może określić wniesiony przez siebie projekt ustawy jako pilny") pozwalała rządowi wykorzystywać ten przywilej w nadzwyczaj szerokim zakresie. Praktyka, która zaczęła kształtować się pod wpływem tego przepisu, spowodowała, że Sejm zmieniając 17 marca 1995 r. Małą konstytucję (Dz. U. nr 38, poz. 184; nowela weszła w życie z dniem 26 kwietnia 1995 r.) przyjął nowe brzmienie art. 16 ust. 1 na podstawie, którego: „Rada Ministrów, w uzasadnionych wypadkach, mogła określać projekt ustawy jako pilny, z wyjątkiem projektów ustaw konstytucyjnych, ustawy budżetowej, ustaw podatkowych, ustaw dotyczących wyboru Prezydenta, Sejmu Senatu oraz organów samorządu terytorialnego, ustaw regulujących ustrój właściwości i zasady funkcjonowania organów Państwa oraz samorządu terytorialnego a także kodeksów."
Od początku kadencji do dnia 26 kwietnia 1995 r. (19 miesięcy) Rada Ministrów wśród 133 (100%) wniesionych projektów nadała klauzulę pilności 50 projektom (38%), pozostałe 83 projekty (62%) podlegały zwykłej procedurze rozpatrywania.
W okresie od 26 kwietnia 1995 r. do dnia 20 października 1997 r. (niespełna 30 miesięcy) na 213 (100%) wniesionych projektów rządowych zaledwie 23 (11%) Rada Ministrów określiła jako pilne, pozostałe 190 (89%) były projektami zwykłymi.
Oznacza to, iż spośród wszystkich projektów pilnych wniesionych w czasie II kadencji Sejmu (73 projekty - 100%), „przed zmianą" art. 16 ust. 1 m.k., tj. - w ciągu 19 miesięcy wniesiono ich 50 (68%), a „po zmianie", tj. w ciągu 30 miesięcy tylko 23 (32% - wszystkich projektów oznaczonych klauzulą pilności w II kadencji Sejmu).

1.2. Projekty poselskie z uwzględnieniem liczby posłów wnioskodawców
Projekt poselski zanim stanie się przedmiotem postępowania ustawodawczego musi zostać poparty przez grupę co najmniej 15 posłów.
W liczbie 157 projektów poselskich (100%) mieszczą się projekty, które na początku drogi ustawodawczej sygnowane były przez mniej lub bardziej liczną grupę posłów.
W celu analizy struktury poparcia posłów dla poszczególnych projektów dokonano podziału projektów poselskich na cztery grupy, ze względu na liczbę posłów wnioskodawców. Pierwszą grupę projektów stanowią te, które poparte zostały przez 15 do 20 posłów, drugą projekty popierane przez 21 do 50 posłów, trzecią - projekty podpisane przez ponad 51 do 100 posłów oraz czwartą - sygnowane przez ponad 100 posłów (patrz Wykres nr 3).


Wykres nr 3

Wśród projektów poselskich najwięcej było takich, które należały do grupy drugiej (21 - 50 podpisów). Projektów takich było 83 (53% wszystkich projektów poselskich). W pierwszej grupie (15 - 20 podpisów) znalazło się 55 projektów (35%), grupa trzecia (51 - 100 podpisów) obejmuje 15 projektów (10%). Najmniej liczną grupę stanowią projekty ustaw popierane na początku drogi ustawodawczej przez ponad 100 posłów. W pierwszym roku działalności Sejmu III kadencji były 3 (2%) takie projekty.
W czwartej grupie znalazły się takie projekty jak:
- projekt ustawy o zmianie ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Druk Sejmowy nr 71),
- projekt ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (Druk Sejmowy nr 226),
- projekt ustawy o uregulowaniu stosunków własnościowych w spółdzielniach mieszkaniowych (Druk Sejmowy nr 399),

Przedstawione dane wskazują, iż najczęściej inicjatywy poselskie wnoszone są przez grupy posłów, których liczebność nieznacznie przekracza minimalny dopuszczalny próg. Rzadko natomiast posłowie konsolidują się wokół wnoszonego projektu ustawy. Częstokroć powoduje to wnoszenie kilku, podobnych tematycznie projektów ustaw przez różne grupy posłów, czego konsekwencją jest wspólne rozpatrywanie dwóch lub nawet większej liczby projektów. Taka sytuacja powoduje wydłużenie czasu pracy parlamentu nad projektem (w przypadkach, gdy jest on rozpatrywany łącznie z innymi projektami).

1.3. Projekty poselskie z uwzględnieniem przynależności klubowej posłów wnioskodawców
W okresie pierwszego roku działalności Sejmu III kadencji na 157 (100%) wszystkich wniesionych projektów poselskich, 67 (43%) projektów ustaw wniesionych zostało przez posłów wywodzących się wyłącznie z Klubu Parlamentarnego Akcji Wyborczej Solidarność, 41 projektów (26%) sygnowanych było wyłącznie przez posłów klubu Sojuszu Lewicy Demokratycznej, 15 (10%) przez posłów Unii Wolności oraz 13 (8%) przez posłów Polskiego Stronnictwa Ludowego. Natomiast 21 projektów (13%) popartych zostało przez posłów wywodzących się z różnych klubów parlamentarnych.
W 13 spośród tych 21 inicjatyw brali udział posłowie AWS, w 12 posłowie SLD i PSL oraz w 11 posłowie należący do Klubu Parlamentarnego Unii Wolności.
Warto, jak się wydaje wskazać, iż jedynie dwa projekty uzyskały na początku drogi ustawodawczej najszersze poparcie obejmujące niemal całe spectrum polityczne., tj.:
- poselski projekt ustawy o sejmowej komisji śledczej (Druk Sejmowy nr 380),
- poselski projekt ustawy o przekształceniu Wyższej Szkoły Rolniczo-Pedagogicznej w Siedlcach w Akademię Podlaską (Druk Sejmowy nr 530).

Wspomniane projekty popierane były bowiem przez posłów AWS, UW, PSL, jak również SLD. Jednocześnie projekty te znalazły się w grupie popieranej na wstępie drogi ustawodawczej przez grupę od 51 do 100 posłów.
Reasumując stwierdzić należy, iż w pierwszym roku działalności Sejmu III kadencji dwa kluby koalicyjne wniosły do Laski Marszałkowskiej łącznie 85 projektów ustaw (54% wszystkich projektów poselskich; 67 wniesionych wyłącznie przez AWS, 15 popieranych wyłącznie przez posłów UW oraz 3 projekty wniesione wspólnie przez posłów wywodzących się z obu klubów koalicyjnych).
W tym samym okresie opozycja parlamentarna wniosła 59 projektów ustaw (38% projektów poselskich; 41 - SLD, 13 - PSL oraz 5 jako inicjatywy wspólne).
Analizując powyższe dane należy mieć na uwadze dwie kwestie.
Po pierwsze, dla potrzeb niniejszej analizy przyjęto, że projekt staje się inicjatywą wspólną posłów wywodzących się z różnych klubów parlamentarnych jeśli w grupie posłów wnioskodawców znajdują się co najmniej dwaj posłowie należący do różnych klubów.
Po drugie, prezentując dane dotyczące liczby projektów tzw. koalicyjnych, nie uwzględniono w ich liczbie tych projektów popieranych przez posłów AWS i UW, które poparte zostały również przez posłów z klubów opozycyjnych i na odwrót.


Wykres nr 4


Wykres nr 5

2. Sposób rozpatrywania projektu

2.1. Procedura rozpatrywania projektu - projekty pilne i projekty zwykłe
Wśród 284 projektów wniesionych do Sejmu w trakcie pierwszego roku III kadencji znalazło się 257 projektów zwykłych (90%) oraz 27 projektów pilnych (10%). Wskazuje to na utrzymywanie się tendencji zaobserwowanej podczas analizy czterech lat II kadencji, gdy wśród 819 projektów wniesionych do Laski Marszałkowskiej znalazło się 91% projektów zwykłych, oraz 9% projektów pilnych.


Wykres nr 6

2.2. Projekty rozpatrywane wspólnie
W dotychczasowej praktyce Sejmu przyjęty został zwyczaj, że w przypadku, gdy dwa (lub więcej) projekty wniesione w zbliżonym czasie regulują tą samą materię ustawodawczą, podlegają one wspólnemu rozpatrzeniu.
Wspólne rozpatrywanie projektów powoduje, że ich procedura ustawodawcza ulega niejako połączeniu. W takich przypadkach komisje sejmowe z reguły przedstawiają łączne sprawozdanie w formie jednolitego tekstu projektu obejmującego wnioski dotyczące obu rozpatrywanych projektów.
W trakcie pierwszego roku działalności Sejmu III kadencji wśród 284 projektów ustaw (100%) - 242 (85%) rozpatrywanych było samodzielnie, zaś 42 (15%) podlegało procedurze wspólnego rozpatrzenia.


Wykres nr 7
W porównaniu z okresem II kadencji daje się zauważyć zdecydowany wzrost liczby projektów rozpatrywanych samodzielnie. W Sejmie II kadencji bowiem 75% projektów rozpatrywanych było samodzielnie, zaś aż 25% podlegało procedurze wspólnego rozpatrzenia.
Sejm III kadencji częstokroć w ramach jednej procedury rozpatrywał trzy, cztery, a nawet pięć projektów jednocześnie. Spośród 42 projektów, które były rozpatrywane wspólnie (100%) w przypadku 12 projektów (29%) w ramach tej samej procedury rozpatrywano dwa projekty, 9 projektów (21%) podlegało procedurze, w której łącznie rozpatrywane były trzy projekty. W przypadku 16 projektów (38%) w tym samym postępowaniu rozpatrywano cztery projekty, a w jednym przypadku miało miejsce wspólne rozpatrywanie pięciu projektów - 12%.
Ostatni przypadek dotyczył szczególnych pięciu projektów, które de facto łącznie tworzyły projekt jednej regulacji. Wnioskodawca (Rada Ministrów) mając na uwadze obszerność regulacji i względy pragmatyki legislacyjnej dokonał podziału projektowanego aktu na pięć części. Dotyczy to następujących projektów ustaw:
- o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (część pierwsza - Druk Sejmowy nr 261)
- o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (część druga - Druk Sejmowy nr 273),
- o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (część trzecia - Druk Sejmowy nr 277)
- o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (część czwarta - Druk Sejmowy nr 278),
- o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (część piąta - Druk Sejmowy nr 282-A).

W porównaniu do działalności Sejmu II kadencji w Sejmie obecnej kadencji widoczne są wyraźne zmiany w strukturze projektów rozpatrywanych wspólnie. Zmniejszył się wśród projektów podlegających procedurze wspólnego rozpoznawania udział dwóch projektów rozpoznawanych wspólnie (w Sejmie II kadencji stanowiły one 68% wszystkich projektów podlegających procedurze wspólnego rozpatrywania). Jednocześnie zwiększył się udział trzech, czterech i pięciu projektów rozpoznawanych wspólnie.
W Sejmie II kadencji 19% podlegało procedurze, w której łącznie rozpatrywane były trzy projekty. W przypadku 6% projektów w tym samym postępowaniu rozpatrywano cztery projekty, a w trzech przypadkach miało miejsce wspólne rozpatrywanie pięciu projektów - 7%.
W przypadku, gdy Sejm łącznie rozpatruje dwa projekty, z których jeden jest projektem zwykłym, a drugi - pilnym, wówczas tryb pilny znajduje zastosowanie w obu przypadkach (łącznie). Innymi słowy pomimo, iż jeden z projektów nie jest oznaczony klauzulą pilności, to do całego postępowania stosuje się procedurę pilną.
W badanym okresie wśród 42 projektów rozpatrywanych wspólnie (100%) nie znalazł się żaden projekt pilny.
Odmiennie w tym zakresie przedstawiała się sytuacja w Sejmie II kadencji. Wówczas udział projektów pilnych wśród podlegających procedurze wspólnego rozpatrywania wyniósł 6%.

3. Skierowanie projektu do I czytania

Pierwszą decyzję w sprawie każdego projektu podejmuje obecnie Marszałek Sejmu. Skutkuje ona skierowaniem projektu do I czytania.
Decyzja o skierowaniu do I czytania warunkuje rozpoczęcie procedury rozpatrywania projektu przez Izbę. Marszałek zgodnie z zasadami określonymi w Regulaminie Sejmu kieruje projekt do I czytania na posiedzenie Sejmu lub do komisji.
Stosownie do art. 34 Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej:

Art. 34.1. Pierwsze czytanie przeprowadza się na posiedzeniu Sejmu lub komisji.
2. Pierwsze czytanie na posiedzeniu Sejmu przeprowadza się w odniesieniu do projektów ustaw: o zmianie Konstytucji, budżetowych, podatkowych, dotyczących wyboru Prezydenta, Sejmu i Senatu oraz organów samorządu terytorialnego, regulujących ustrój i właściwość władz publicznych, a także kodeksów.
3. Marszałek Sejmu może skierować do pierwszego czytania na posiedzeniu Sejmu również inne niż określone w ust. 2 projekty ustaw, a także projekty uchwał Sejmu, jeżeli przemawiają za tym ważne względy.
4. Pierwsze czytanie może się odbyć nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom druku projektu, chyba że Sejm lub komisja postanowią inaczej.

W badanym okresie Marszałek Sejmu podjął decyzję o skierowaniu projektu do I czytania w stosunku do wszystkich 284 wniesionych w tym okresie projektów ustaw (100%), 186 projektów (65%) zostało skierowanych do I czytania na posiedzenie Sejmu, a 98 projektów (35%) skierowano na posiedzenie komisji.


Wykres nr 8
Porównując z okresem II kadencji Sejmu daje się zaobserwować zmniejszenie liczby projektów, które do pierwszego czytania kierowane były na posiedzenie Sejmu. W Sejmie poprzedniej kadencji decyzję o skierowaniu do pierwszego czytania na posiedzenie Sejmu podjęto w stosunku do 71% projektów, natomiast do pierwszego czytania na posiedzenie komisji skierowano 29 % projektów.

Tabela nr 2
Projekty skierowane decyzją
Prezydium Sejmu do I czytania
posiedzenie Sejmu posiedzenie Komisji
Liczba% Liczba%
odbyło się I czytanie projektu 144786667
projekt oczekuje na I czytanie 38203031
projekt wycofano4222
RAZEM186100 98100

3.1. Projekty ustaw skierowane do I czytania na posiedzenie Sejmu
Do dnia 20 października 1998 r. wśród 186 projektów (100%) skierowanych do pierwszego czytania na posiedzenie Sejmu znajdowały się 144 projekty (78%), których I czytanie zostało zakończone, 4 projekty zostały wycofane, a w przypadku 38 projektów (20%) I czytanie nie odbyło się.


Wykres nr 9

Wśród 186 projektów ustaw (100%) skierowanych przez Marszałka Sejmu do dnia 20 października 1998 r. do I czytania na posiedzenie Sejmu najwięcej znalazło się projektów wniesionych przez posłów i Radę Ministrów - odpowiednio 100 (53%) i 67 (36%). W tym samym czasie na posiedzenie Sejmu w celu przeprowadzenia I czytania projektu Marszałek Sejmu skierował 9 projektów ustaw (5%) wniesionych przez komisje sejmowe, 7 projektów (4%) wniesionych przez Prezydenta oraz 3 (2%), których wnioskodawcą był Senat.


Wykres nr 10

3.2. Projekty ustaw skierowane do I czytania na posiedzenie Komisji
Wśród 98 projektów (100%) skierowanych do I czytania na posiedzeniu komisji w przypadku 66 projektów (67%) I czytanie zostało zakończone, w 2 przypadkach (2%) projekt został wycofany, a 30 (31%) projektów oczekiwało na przeprowadzenie I czytania.


Wykres nr 11
Wśród 98 projektów ustaw (100%) skierowanych przez Marszałka Sejmu w trakcie dotychczasowej działalności Sejmu III kadencji do I czytania na posiedzenie komisji największą grupę stanowiły projekty wniesione przez posłów i Radę Ministrów - odpowiednio 57 (58%) i 36 (37%). W tym samym czasie Marszałek Sejmu skierował do I czytania na posiedzeniu komisji 3 projekty ustaw wniesione przez komisje sejmowe, 2 projekty wniesione przez Senat. Jednocześnie w analizowanym okresie na posiedzenie komisji nie został skierowany żaden spośród projektów wniesionych przez Prezydenta.


Wykres nr 12

3.3. Projekty w stosunku do których Marszałek Sejmu podj ął decyzję o skierowaniu do I czytania (w dwumiesięcznych przedziałach czasowych)
Ostatnią kwestią analizowaną w tej części raportu jest zagadnienie aktywności poszczególnych wnioskodawców mierzonej liczbą projektów, w stosunku do których Marszałek Sejmu podjął decyzję o skierowaniu do I czytania (jednostką czasu jest w tym przypadku okres 2 miesięcy).
Powiązanie przedstawionej aktywności z decyzją Marszałka Sejmu znajduje swoje uzasadnienie w fakcie, że jest ona pierwszą uchwytną statystycznie decyzją w sprawie każdego projektu. Ponadto jest niemalże zasadą, że Marszałek Sejmu podejmował taką decyzję niezwłocznie po wpłynięciu projektu do Laski Marszałkowskiej.
Przedstawiony poniżej wykres ilustruje liczbę projektów, które w poszczególnych okresach (2 miesiące) zostały przez Marszałka Sejmu skierowane do I czytania. Wykres obrazuje jak zmieniała się aktywność dwóch uprawnionych do inicjatywy ustawodawczej podmiotów, dominujących pod względem liczby wniesionych projektów - Rady Ministrów i posłów.


Wykres nr 13

Liczbę projektów skierowanych przez Marszałka Sejmu do I czytania należy oczywiście ściśle powiązać z liczbą projektów wnoszonych w danej jednostce czasu przez podmioty posiadające prawo do inicjowania procesu ustawodawczego.
Przedstawione wyżej wykresy wskazują, iż w ciągu czterech pierwszych miesięcy III kadencji aktywność Rady Ministrów w zakresie liczby inicjatyw ustawodawczych dominowała nad aktywnością posłów. Sytuacja ta zmieniła się zasadniczo w końcu kwietnia 1998 r. i od tego czasu liczba projektów poselskich przyrasta zdecydowanie szybciej niż liczba inicjatyw Rady Ministrów.
Drugim spostrzeżeniem, które warto odnotować, jest fakt radykalnego wzrostu liczby wnoszonych projektów w okresie pomiędzy 20 kwietnia - 20 czerwca 1998 r. Znaczący wzrost dotyczy zarówno ogólnej liczby wniesionych projektów jak i wielkości odpowiadających liczbie inicjatyw poselskich i liczbie inicjatyw Rady Ministrów. Taki stan rzeczy wydaje się być skutkiem jednoczesnego rozpoczęcia prac nad reformą samorządową i reformą ubezpieczeń społecznych.

4. Prace Sejmu nad projektem ustawy

Rozpoczynając rozważania dotyczące prac Sejmu nad projektami ustaw należy mieć na uwadze, że nie każda inicjatywa ustawodawcza kończy się uchwaleniem ustawy. Zgodnie bowiem z postanowieniami Regulaminu Sejmu, wnioskodawca aż do zakończenia II czytania, może wycofać wniesiony przez siebie projekt, a poselski projekt uważa się za wycofany również wówczas, gdy liczba posłów popierających go jest mniejsza niż 15.
Ponadto Sejm może odrzucić projekt ustawy zarówno w I jak i w III czytaniu.
Dla potrzeb niniejszej analizy, przyjęto, że projekty pozytywnie rozpatrzone przez Sejm to takie, które nie zostały odrzucone przez Sejm w III czytaniu.

Tabela nr 3
Prace Sejmu nad projektami ustaw stan
na dzień 20 października 1998 r.
Liczba%
projekty pozytywnie rozpatrzone przez Sejm 10437
projekty, których postępowanie ustawodawcze
w Sejmie nie zostało zakończone
14952
projekty odrzucone 217
projekty wycofane 10 4
RAZEM 284100

W dniu 20 października 1998 r. wśród 284 projektów (100%) wniesionych od początku III kadencji 149 projektów (52%) znajdowało się w fazie prac legislacyjnych w Sejmie, 104 projekty (37%) zostało przez Sejm uchwalone, 21 projektów (7%) zostało odrzuconych, a 10 (4%) wycofali wnioskodawcy.
Ogólna liczba 104 projektów pozytywnie rozpatrzonych przez Sejm nie oznacza, że Izba uchwaliła w badanym okresie 104 ustawy. Liczba uchwalonych przez Sejm ustaw jest oczywiście niższa. Wynika to z faktu, iż znaczna część projektów była rozpatrywana łącznie w ramach procedur wspólnych.


Wykres nr 14
Analiza przeprowadzona od początku działalności Sejmu III kadencji na dzień 20 października 1998 r. wskazuje na powrót tendencji, jaka miała miejsce zarówno w Sejmie I kadencji, jak również w pierwszej połowie działalności Sejmu II Kadencji, a świadczącej o zdecydowanie wolniejszym tempie prac w pierwszym okresie kadencji.

4.1. I czytanie projektu ustawy na posiedzeniu Sejmu
Jeżeli I czytanie projektu ustawy przeprowadzane jest na posiedzeniu plenarnym, Sejm może projekt skierować do dalszych prac lub podjąć decyzję o jego odrzuceniu. W pierwszym przypadku (decyzja o skierowaniu do dalszych prac) Sejm kieruje projekt do komisji w celu szczegółowego rozpatrzenia regulacji będącej przedmiotem postępowania. W wyjątkowych, szczególnie uzasadnionych wypadkach Regulamin Sejmu pozwala na skrócenie procedury przez przystąpienie do II czytania niezwłocznie po zakończeniu I czytania bez odsyłania projektu do komisji.


Wykres nr 15

W analizowanym okresie na posiedzeniu Sejmu odbyło się I czytanie 144 projektów ustaw (100%). W tej liczbie 129 (90%) projektów zostało - decyzją Sejmu - skierowanych do dalszych prac, zaś 15 (10%) projektów zostało odrzuconych. Wśród 129 projektów skierowanych do dalszych prac 125 (86%) projektów zostało skierowanych do komisji, natomiast w przypadku 4 projektów Sejm przystąpił niezwłocznie do II czytania.

4.2. Projekty odrzucone
Wśród 21 projektów, które zostały odrzucone przez Sejm znajduje się 15 projektów odrzuconych w I czytaniu oraz 6 projektów, które zostały odrzucone w III czytaniu. W analizowanym okresie nie został odrzucony żaden projekt oznaczony klauzulą pilności.
W grupie projektów odrzuconych w trzecim czytaniu znalazły się następujące projekty ustaw :
- Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw (Druk Sejmowy Nr 115),
- Poselski projekt ustawy o zwrocie podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego zużywanego w produkcji rolnej (Druk Sejmowy Nr 120),
- Poselski projekt ustawy zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent (Druk Sejmowy Nr 149),
- Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent (Druk Sejmowy Nr 161),
- Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Druk Sejmowy Nr 207),
- Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Druk Sejmowy Nr 232),
- Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Druk Sejmowy Nr 268),
- Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Druk Sejmowy Nr 369),
- Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Druk Sejmowy Nr 370),
- Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Druk Sejmowy Nr 517),
- Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Druk Sejmowy Nr 549),
- Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Druk Sejmowy Nr 625).


Wykres nr 16

Porównanie pierwszego roku działalności Sejmu III kadencji z Sejmem poprzedniej kadencji wskazuje, iż zdecydowanie częściej Sejm obecnej kadencji podejmował decyzję o odrzuceniu projektu w pierwszym czytaniu.
W Sejmie II kadencji w I czytaniu odrzucono bowiem 54% projektów, natomiast w trzecim 46%.
Wydaje się, iż aktualna tendencja jest bardziej prawidłowa z punktu widzenia ekonomii prac Sejmu niż trend występujący w II kadencji. Warto bowiem pamiętać, iż w przypadku projektów ustaw, które zostały po I czytaniu na posiedzeniu plenarnym decyzją izby skierowane do dalszych prac, odrzucenie ustawy w III czytaniu jest swoistą "porażką" legislacyjną. Oznacza bowiem, iż mimo wysiłku organów Sejmu rozpatrujących projekt, nie zdołały one udoskonalić analizowanej regulacji w stopniu, który umożliwiłby większości sejmowej akceptację projektu.

4.3. II czytanie projektu
Zgodnie z Regulaminem Sejmu, izba kończąc II czytanie projektu ustawy może odesłać projekt ponownie do komisji w celu przedstawienia dodatkowego sprawozdania w związku z poprawkami zgłoszonymi podczas debaty w trakcie II czytania lub w przypadku braku nowych poprawek - niezwłocznie przystąpić do III czytania.
W analizowanym okresie, tj. od początku III kadencji do dnia 20 października 1998 r., Sejm przeprowadził II czytanie w stosunku do 114 projektów (100%). W przypadku 61 projektów (54%) po przeprowadzeniu II czytania Sejm niezwłocznie przystąpił do III czytania, w przypadku 53 projektów (46%) izba podjęła decyzję o ponownym odesłaniu projektu do komisji. Oznacza to, że blisko do połowy rozpatrywanych projektów zwykłych poprawki zgłaszane były w trakcie II czytania.
Podobnie sytuacja przedstawiała się w stosunku do projektów rozpatrywanych przez Sejm II kadencji z tym, że ponowne odesłanie do komisji po II czytaniu miało miejsce w przypadku, aż 49% projektów.


Wykres nr 17

Tabela nr 4
Decyzja Sejmu w sprawie dalszych prac nad
projektem po zakończeniu II czytania
Liczba%
niezwłocznie przystąpiono do III czytania projektu6154
projekt ponownie odesłano do komisji5346
RAZEM114100

4.4. Stanowisko komisji po II czytaniu projektu
W badanym okresie, spośród 114 projektów, które Sejm po przeprowadzeniu II czytania skierował do komisji w celu przedstawienia dodatkowego sprawozdania komisje zajęły stanowisko w stosunku do 53 projektów (100%).
Najczęściej, sprawozdania komisji zawierały sugestię częściowego przyjęcia zaproponowanych w II czytaniu poprawek. Takie stanowisko zaprezentowane zostało w 41 przypadkach (77%). Propozycja przyjęcia wszystkich proponowanych w II czytaniu poprawek miała miejsce w przypadku 9 projektów (17%), natomiast sugestia odrzucenia wszystkich nowo zgłoszonych poprawek w 3 przypadkach (6%).
Z powyższych danych wynika, iż praktycznie zawsze (77% + 17% = 94%) w sprawozdaniu dodatkowym komisje popierają wszystkie, bądź część poprawek zgłoszonych przez posłów w trakcie II czytania projektu. Tendencja taka miała miejsce również na tle wyników badań przeprowadzonych dla Sejmu II kadencji. Niemniej jednak komisje rzadziej udzielały poparcia zgłoszonym w II czytaniu poprawkom (odpowiednio poparcie całości poprawek lub poparcie częściowe - 73% + 15% = 88%).


Wykres nr 18

4.5. III czytanie projektu
Trzecie czytanie - zgodnie z Regulaminem Sejmu - jest ostatnim czytaniem zarówno projektu zwykłego jak również projektu pilnego (w przypadku projektu pilnego rolę tą w II kadencji Sejmu pełniło II czytanie).
W badanym okresie Sejm odbył III czytanie 110 projektów ustaw (100%). W zdecydowanej większości przypadków III czytanie zakończone zostało uchwaleniem ustawy (104 projekty - 95%). Jedynie w stosunku do 6 projektów ustaw Sejm podjął w III czytaniu decyzję o odrzuceniu.


Wykres nr 19

W analizowanym okresie Sejm ani razu nie odrzucił projektu oznaczonego klauzulą pilności. Izba przeprowadziła w tym okresie III czytanie wszystkich 27 projektów rozpatrywanych w procedurze pilnej. Wśród projektów rozpatrywanych w procedurze pilnej, odmiennie od praktyki Sejmu poprzedniej kadencji, nie znalazły się projekty zwykłe rozpatrywane łącznie z projektami pilnymi.

4.6. Liczba projektów ustaw rozpatrzonych przez Sejm w ciągu pierwszego roku III kadencji (w 2 miesięcznych przedziałach czasowych)
Prezentowany niżej wykres przedstawia jak zmieniała się w czasie (w jednostce czasu - 2 miesiące) liczba projektów uchwalonych przez Sejm. Wykres obrazuje ile projektów pozytywnie rozpatrzył Sejm w poszczególnych okresach (statystyka nie uwzględnia projektów, które zostały odrzucone w I lub II czytaniu).
Dla potrzeb niniejszej analizy przyjęto, że projekty pozytywnie rozpatrzone przez Sejm to takie, które nie zostały odrzucone przez Sejm w III czytaniu.
Analizą objęte zostały odrębnie: ogólna liczba projektów, projekty Rady Ministrów (łącznie projekty pilne i zwykłe), a także projekty poselskie.


Wykres nr 20

W trakcie pierwszego roku III kadencji systematycznie wzrastała liczba projektów pozytywnie rozpatrzonych przez Sejm. Warto odnotować gwałtowny wzrost liczby pozytywnie rozpatrzonych projektów począwszy od końca kwietnia do końca sierpnia 1998 r. Wydaje się, iż efekt ten związany jest z zdecydowanym przyspieszeniem prac nad reformą samorządową i reformą ubezpieczeń społecznych.

5. Stanowisko Senatu wobec ustawy uchwalonej przez Sejm

Ustawa uchwalona przez Sejm w III czytaniu staje się przedmiotem prac Senatu, który w konstytucyjnie przewidzianym terminie obowiązany jest do zajęcia wobec niej stanowiska. Senat może przyjąć uchwaloną przez Sejm ustawę bez poprawek, bądź wprowadzić do tekstu ustawy poprawki, lub też podjąć uchwałę o jej odrzuceniu. Jeżeli Senat nie zajmie w ciągu 30 dni stanowiska wobec ustawy, Konstytucja (art. 121 ust. 2) nakazuje traktować projekt jako rozpatrzony bez wprowadzenia poprawek.


Wykres nr 21

W analizowanym okresie Senat zajął stanowisko w stosunku do 85 (100%) uchwalonych przez Sejm ustaw. W stosunku do 34 ustaw (40%) nie proponował wniesienia żadnych zmian. Natomiast w przypadku 50 ustaw (59%) uchwalonych przez Sejm, Senat podjął uchwałę o wniesieniu poprawek. O odrzucenie ustawy Senat wnosił jeden raz.
Sytuacja taka dotyczyła następującej ustawy:
- o zmianie ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych.
Warto w tym miejscu podkreślić, że wyniki powyższe różnią się znacząco od analiz, których podstawą byłyby (odrębnie) ustawy uchwalane w trybie pilnym i (odrębnie) ustawy uchwalane w trybie zwykłym. Zdecydowanie bowiem rzadziej Senat wnosił poprawki w stosunku do projektów rządowych, rozpatrywanych w trybie pilnym (patrz tabela poniżej ).

Tabela nr 5
Stanowisko Senatu
wobec ustaw
uchwalonych przez Sejm
Wszystkich ustawUstaw rozpatrywanych
w trybie zwykłym
Ustaw rozpatrywanych
w trybie pilnym
Liczba%Liczba%Liczba%
rozpatrzył bez poprawek545940631048
zgłosił propozycje poprawek344023361152
odrzucił ustawę111100
RAZEM 85 100 64 100 21 100

6. Stanowisko Sejmu wobec propozycji Senatu

W sytuacji, gdy Senat wprowadził do ustawy poprawki, bądź jeśli odrzucił całą ustawę, Sejm rozpatruje ją na dodatkowym posiedzeniu, decydując o przyjęciu lub odrzuceniu stanowiska Senatu.
W badanym okresie Sejm rozpatrzył 33 ustawy, w stosunku do których Senat zgłosił propozycje poprawek, bądź w całości odrzucił. W przypadku 18 ustaw Sejm uwzględnił w części poprawki Senatu. W odniesieniu do 12 ustaw Sejm zadecydował o przyjęciu stanowiska Senatu w całości. W trzech przypadkach stanowisko Senatu zostało odrzucone .
Dotyczyło to następujących ustaw:
- o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 1997 r. Nr 160, poz. 1082),
- o zmianie ustawy o rachunkowości (Dz. U. z 1998 r. Nr 60, poz. 382),
- o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 1998 r. Nr 99, poz. 628).

Tabela nr 6
Stanowisko Sejmu wobec propozycji SenatuLiczba%
poprawki Senatu przyjęto w części1855
poprawki Senatu przyjęto w całości1236
poprawki Senatu odrzucono39
RAZEM33100


Wykres nr 22

7. Stanowisko Prezydenta wobec uchwalonej przez Sejm i Senat ustawy.

Prezydent odgrywa istotną rolę w procesie ustawodawczym, nie tylko dzięki inicjatywie ustawodawczej, ale również przez przysługujące mu prawo do umotywowanej odmowy podpisania ustawy (tzw. weto) oraz prawo wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności z Konstytucją ustawy uchwalonej przez parlament.
Stosownie do art. 122 Konstytucji po zakończeniu postępowania ustawodawczego w Sejmie i w Senacie Marszałek Sejmu przedstawia uchwaloną ustawę do podpisu Prezydentowi Rzeczypospolitej.
Prezydent Rzeczypospolitej podpisuje ustawę w ciągu 21 dni od dnia przedstawienia i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
Jednakże przed podpisaniem ustawy Prezydent może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją.
Prezydent odmawia podpisania ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodną z Konstytucją. Jeżeli jednak niezgodność z Konstytucją dotyczy poszczególnych przepisów ustawy, a Trybunał Konstytucyjny nie orzeknie, że są one nierozerwalnie związane z całą ustawą, Prezydent Rzeczypospolitej, po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu, podpisuje ustawę z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją albo zwraca ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności.
Jeżeli Prezydent Rzeczypospolitej nie wystąpił z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, może z umotywowanym wnioskiem przekazać ustawę Sejmowi do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym uchwaleniu ustawy przez Sejm większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów Prezydent Rzeczypospolitej w ciągu 7 dni podpisuje ustawę i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W razie ponownego uchwalenia ustawy przez Sejm Prezydentowi Rzeczypospolitej nie przysługuje prawo wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności ustawy z Konstytucją.
W badanym okresie, wśród 83 ustaw, które przesłane zostały Prezydentowi do podpisu, Prezydent nie korzystając z przysługujących mu uprawnień podpisał 78 ustaw (94%).
Weto Prezydent zgłosił w stosunku do 3 ustaw.
Wniosek do Trybunału Konstytucyjnego Prezydent zgłosił w stosunku do 2 ustaw. Wnioski Prezydenta dotyczyły następujących ustaw:
- o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw,
- o zmianie ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy.

Do dnia sporządzenia niniejszego opracowania Trybunał Konstytucyjny nie wydał orzeczenia w sprawie wniosków Prezydenta o stwierdzenie zgodności z Konstytucją wyżej wymienionych ustaw.
W grupie ustaw, w stosunku do których Prezydent zgłosił weto (3 przypadki) znalazły się następujące ustawy:
- o zmianie ustawy o ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży,
- o waloryzacji niektórych emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw,
- o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa.

Po wniesieniu przez Prezydenta weta do wymienionych wyżej ustaw w żadnym przypadku ustawa nie została ponownie uchwalona przez Sejm.

Tabela nr 7
Stanowisko Prezydenta wobec uchwalonej przez Sejm i Senat ustawyLiczba%
podpisanie ustawy7894
weto34
wniosek do TK22
RAZEM83100

8. Średni okres rozpatrywania projektu ustawy przez Sejm

8.1. Średni okres rozpatrywania projektu ustawy przez Sejm (do zakończenia III czytania)
Średni okres rozpatrywania przez Sejm projektu ustawy (od daty decyzji Prezydium Sejmu o skierowaniu projektu do I czytania do daty III czytania) jest tym parametrem statystycznym, który określa czasowy wymiar efektywności pracy Sejmu. Poniższy wykres obrazuje analizę projektów, które rozpatrywał Sejm w analizowanym okresie - z uwzględnieniem podziału na wnioskodawców.


Wykres nr 23

W okresie do dnia 20 października 1998 r. średni okres rozpatrywania przez Sejm projektu wynosił 63 dni. Średni okres rozpatrywania projektu przez Sejm, liczony wyłącznie dla projektów zwykłych (od daty decyzji Prezydium Sejmu o skierowaniu do I czytania do daty III czytania) w badanym okresie wyniósł 75 dni, natomiast dla projektów pilnych jedynie 13 dni.
Średni okres rozpatrywania projektu wniesionego przez Prezydenta (liczony do czasu zakończenia III czytania) wyniósł 171 dni, w przypadku projektów senackich - 89 dni, projektów wniesionych przez Posłów - 83 dni, Rady Ministrów - 48 dni, a projektów wniesionych przez komisje sejmowe - 21 dni.

8.2. Średni okres rozpatrywania projektu (do III czytania) ze względu na sposób rozpatrywania
Poniższy wykres obrazuje wartości średniego okresu rozpatrywania projektu do czasu zakończenia III czytania z uwzględnieniem kryterium, czy projekt rozpatrywany był samodzielnie, czy też podlegał procedurze łącznego rozpatrywania kilku projektów.
Zaobserwować można zdecydowane wydłużenie czasu prac Sejmu nad zwykłymi projektami ustaw rozpatrywanymi wspólnie, w stosunku do czasu pracy Sejmu nad zwykłymi projektami rozpatrywanymi samodzielnie.
Średni okres pracy Sejmu nad projektem rozpatrywanym samodzielnie wyniósł 50 dni, natomiast w przypadku, gdy projekt rozpatrywano wspólnie z innym (innymi) projektami wyniósł - 103 dni. Warto w tym miejscu przypomnieć, że w II kadencji średni czas pracy Sejmu w procedurze zwykłej nad projektami rozpatrywanymi samodzielnie wynosił 207 dni, zaś nad projektami rozpatrywanymi łącznie 319 (Trzeba jednak pamiętać, iż sygnalizowana zmiana jest z jednej strony wynikiem rozpatrywania projektów pilnych w procedurze III czytań, z drugiej zaś faktem, iż na początku kadencji ogólna liczba projektów, które izba rozpatruje w tym samym czasie jest z oczywistych względów mniejsza niż pod koniec kadencji. Taki stan rzeczy sprawia, iż wraz z upływem kadencji średni czas pracy Sejmu na projektem ustawy rośnie.)


Wykres nr 24

9. Efektywność legislacyjna poszczególnych wnioskodawców

9.1. Projekty, których procedura ustawodawcza zakończyła się uchwaleniem i opublikowaniem ustawy ze względu na podmiot występujący z inicjatywą ustawodawczą (efektywność legislacyjna)
Od początku III kadencji do dnia 20 października 1998 r. proces legislacyjny zakończył się uchwaleniem i opublikowaniem 71 ustaw.
Przypomnijmy, iż część projektów była rozpatrywana w ramach tzw. procedur wspólnych.
W dotychczasowej praktyce Sejmu przyjęty został zwyczaj, iż w przypadku, gdy dwa (lub więcej) projekty wniesione w zbliżonym czasie regulują tą samą materię ustawodawczą, podlegają one wspólnemu rozpatrzeniu. Wspólne rozpatrywanie projektów powoduje, że ich procedura ustawodawcza ulega niejako połączeniu, czego rezultatem jest częstokroć uchwalenie jednej ustawy.
W związku z powyższym proces ustawodawczy 81 projektów spowodował uchwalenie 71 ustaw.
Wśród 81 projektów (100%), których procedura ustawodawcza zakończyła się w badanym okresie uchwaleniem i opublikowaniem ustawy - 52 projekty (65%) wniesione zostały przez Radę Ministrów, 22 projekty (27%) wnieśli posłowie, 5 projektów (6%) zgłosiły komisje sejmowe, natomiast Prezydent i Senat wnieśli odpowiednio po jednym projekcie (zob. Wykres nr 25).


Wykres nr 25


Wykres nr 26

Przedstawione dane prowadzą do wniosku, że w badanym okresie Rada Ministrów była najbardziej skutecznym podmiotem wśród wnioskodawców w zakresie liczby projektów, których procedura zakończyła się opublikowaniem ustawy. Rada Ministrów wniosła bowiem w trakcie pierwszego roku III kadencji 103 projektów ustaw, co skutkowało uchwaleniem i opublikowaniem 52 ustaw (50%).
Spośród pozostałych wnioskodawców dużą skutecznością wyróżniają się komisje sejmowe. Komisje - w badanym okresie - wniosły 12 projektów, co spowodowało uchwalenie i opublikowanie 5 ustaw (42%).
W przypadku pozostałych wnioskodawców stosunek wniesionych projektów do liczby uchwalonych i opublikowanych ustaw jest zdecydowanie mniej korzystny. W trakcie pierwszego roku działalności III kadencji posłowie wnieśli łącznie 157 projektów. Skutkowało to uchwaleniem i opublikowaniem jedynie 22 (14%) ustaw. Natomiast Prezydent i Senat wnieśli odpowiednio 7 i 5 projektów, co spowodowało uchwalenie odpowiednio 1 (14%) i 1 (20%) ustawie.

Tabela nr 8

Podmiotwniesione projektyuchwalone ustawy%
Posłowie1572214
Rada Ministrów1035250
Komisje sejmowe12542
Prezydent7114
Senat5120

Efektywność legislacyjna liczona na koniec II kadencji Sejmu, dla każdego z podmiotów uprawnionych do występowania z inicjatywą ustawodawczą była zdecydowanie wyższa. Stosunek liczby wniesionych projektów do liczby uchwalonych i opublikowanych ustaw najkorzystniej prezentował się w przypadku Rady Ministrów (88%), oraz komisji Sejmowych (83%). Pozostali wnioskodawcy wyróżniali się mniejszą skutecznością. Dla projektów poselskich w II kadencji efektywność legislacyjna wyniosła 53%, Prezydenta- 44% oraz Senatu - 35%.
Niemniej jednak powyższe dane skłaniają do wniosku, iż tendencja związana z efektywnością legislacyjną poszczególnych wnioskodawców jaka zaznaczyła się w II kadencji utrzymuje się również w pierwszym roku działalności Sejmu III kadencji. Występujące natomiast różnice między skutecznością poszczególnych podmiotów w II kadencji i pierwszym roku działalności Sejmu III kadencji wynikają - jak się wydaje - przede wszystkim z granic czasowych dla których przeprowadzono obie analizy. W związku z powyższym należy oczekiwać, iż efektywność legislacyjna poszczególnych wnioskodawców będzie rosnąć wraz z upływem kadencji.

9.2. Projekty, których procedura ustawodawcza zakończyła się uchwaleniem i opublikowaniem ustawy ze względu na kryterium sposobu prac nad projektem
W analizowanym okresie 81 projektów przeszło wszystkie fazy postępowania ustawodawczego - począwszy od wniesienia projektu do Sejmu, aż po opublikowanie ustawy. Nie oznacza to jednak, że ostatecznie zostało uchwalonych i opublikowanych 81 ustaw. Liczba ustaw uchwalonych i opublikowanych w wyniku zakończenia procedury ustawodawczej 81 projektów jest niższa, z uwagi na fakt iż część tych projektów rozpatrywana była w Sejmie w ramach procedur wspólnych. Ostatecznie rozpatrzenie przez Sejm, Senat i Prezydenta 81 projektów zaowocowało opublikowaniem 71 ustaw.
W liczbie 81 (100%) rozpatrzonych projektów - 67 projektów (83%) rozpatrywano samodzielnie i w efekcie spowodowało to uchwalenie takiej samej liczby ustaw. Procedurze wspólnego rozpatrywania kilku projektów podlegało 14 projektów ustaw czyli 17% wszystkich projektów, których procedura zakończyła się opublikowaniem ustawy. Efektem tych procedur było uchwalenie 4 ustaw.


Wykres nr 27

Do dnia 20 października 1998r. w przypadku 14 projektów, które podlegały procedurze wspólnego rozpatrywania, postępowanie ustawodawcze zakończone zostało uchwaleniem i opublikowaniem 4 ustaw.
Wśród owych 14 projektów znalazły się 2 projekty, które rozpatrywane były w procedurze, w której łącznie rozpatrywano dwa projekty (doprowadziło to do uchwalenia jednej ustawy),
- 3 projekty rozpatrywano w procedurach, w których łącznie rozpatrzeniu podlegały trzy projekty (efektem tych procedur było uchwalenie jednej ustawy),
- 4 projekty rozpatrywano w procedurach, w których łącznie rozpatrywane były cztery projekty razem (doprowadziło to do uchwalenia jednej ustawy), wreszcie
- 5 projektów rozpatrywano w procedurze, w której rozpatrywano pięć projektów łącznie (również w tym przypadku doprowadziło to do uchwalenia jednej ustawy).

9.3. Projekty poselskie, których procedura ustawodawcza zakończyła się uchwaleniem i opublikowaniem ustawy ze względu na kryterium przynależności klubowej posłów wnioskodawców
W analizowanym okresie wśród 22 projektów poselskich, których procedura zakończyła się uchwaleniem i opublikowaniem ustawy 7 inicjatyw popieranych było wyłącznie przez posłów należących do klubu AWS, 7 inicjatyw popartych było przez posłów należących wyłącznie do klubu SLD, 6 - do klubu UW, jedną inicjatywę popierali posłowie z klubów SLD i PSL, pozostałe 3 inicjatywy popierali posłowie należący zarówno do klubów tworzących koalicję jak i opozycyjnych.
Oznacza to, że wśród 22 projektów poselskich, których procedura zakończyła się uchwaleniem i opublikowaniem ustawy - 13 projektów stanowiły inicjatywy popierane przez posłów z klubu AWS lub UW, 8 projektów - SLD lub PSL, zaś 3 projekty stanowiły inicjatywy "mieszane".


Wykres nr 28

Konfrontacja liczby projektów poselskich, których procedura zakończyła się uchwaleniem i opublikowaniem ustawy z ogólną liczbą projektów wniesionych przez poszczególne grupy posłów wnioskodawców, pozwala na określenie efektywności legislacyjnej posłów wnioskodawców wg kryterium przynależności klubowej.
W analizowanym okresie spośród 157 wniesionych inicjatyw poselskich jedynie w 22 przypadkach (14%) procedura zakończyła się uchwaleniem i opublikowaniem ustawy. Spośród 67 projektów popieranych wyłącznie przez posłów należących do klubu AWS procedura ustawodawcza zakończyła się uchwaleniem i opublikowaniem ustawy w 6 przypadkach (9%), klub SLD odpowiednio wniósł 41 projektów, spośród których procedura zakończyła się uchwaleniem i opublikowaniem ustawy w 7 przypadkach (17%), klub UW odpowiednio 15 wniesionych projektów - w 5 przypadkach procedura zakończona opublikowaniem ustawy (33%), inicjatywy "mieszane" 21 projektów - 4 przypadki ustaw (19%).


Wykres nr 29

10. Średni okres rozpatrywania projektu ustawy w procesie ustawodawczym

W niniejszym opracowaniu przyjęta została zasada, iż datą, od której liczony jest okres rozpatrywania projektu, jest data decyzji Marszałka Sejmu o skierowaniu projektu do pierwszego czytania.
Średni okres (średnia arytmetyczna) rozpatrywania projektu w procesie ustawodawczym liczony od daty decyzji Marszałka Sejmu o skierowaniu do I czytania do chwili opublikowania ustawy wyniósł w badanym okresie 88 dni.
W przypadku projektów rozpatrywanych w procedurach łącznych średni okres rozpatrywania projektu wynosi 125 dni, a w przypadku projektów rozpatrywanych samodzielnie średni okres trwania procedury ulegał zdecydowanemu skróceniu i wynosił w analizowanym okresie 80 dni.
Wskazać należy, iż z analogicznych badań przeprowadzonych dla działalności Sejmu II kadencji wynika, iż okres rozpatrywania projektu od daty decyzji Prezydium Sejmu o skierowaniu projektu do I czytania do daty opublikowania ustawy wyniósł średnio 276 dni. W przypadku rozpatrywania projektów w procedurach łącznych, aż 372 dni, natomiast dla projektów rozpatrywanych samodzielnie 234 dni.
Zestawienie wyników badań przeprowadzonych dla Sejmu II kadencji i pierwszego roku działalności Sejmu III kadencji wskazuje na znaczne przyspieszenie procesu legislacyjnego.
Niemniej jednak w dalszym okresie kadencji oczekiwać można wydłużenia okresu od skierowania przez Marszałka projektu do I czytania do uchwalenia i opublikowania ustawy w związku z koniecznością równoległego prowadzenia przez izby prac nad większą ilością projektów.


Wykres nr 30

10.1. Średni okres procedury ustawodawczej ze względu na wnioskodawcę
W analizowanym okresie różnie kształtował się czas trwania prac nad projektami ustaw liczony ze względu na podmiot, inicjujący postępowanie legislacyjne.
Najkrócej trwała procedura uchwalania i publikowania ustaw w przypadku projektów pilnych Rady Ministrów- przeciętnie 35 dni. Jednak średni okres uchwalania (wszystkich) projektów ustaw wniesionych przez Rząd wyniósł 80 dni, zaś w przypadku projektów zwykłych postępowanie ustawodawcze trwało średnio 106 dni.
Średni okres rozpatrywania projektów komisji sejmowych - 65 dni, a projektów poselskich - 113 dni. W przypadku projektów senackich prace parlamentu trwały przeciętnie 145 dni. Natomiast prace ustawodawcze nad projektami wniesionymi przez Prezydenta trwały 4 dni (dotyczyło to jednego projektu wniesionego przez Prezydenta, a mianowicie: - o zasadach użycia Sił Zbrojnych poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej).


*w badanym okresie tylko jeden projekt zakończył procedurę ustawodawczą i stał się opublikowaną ustawą
Wykres nr 31

11. Projekty nie rozpatrzone przez Sejm z podziałem na wnioskodawców

Nie wszystkie projekty wniesione w trakcie kadencji zostają rozpatrzone przez Sejm. Częstokroć zdarza się tak, iż projekt w dniu zakończenia kadencji znajduje się w fazie prac i brak jest decyzji Sejmu o jego pozytywnym rozpatrzeniu lub odrzuceniu.
Tytułem przykładu warto wskazać, iż na koniec II kadencji Sejmu nierozpatrzonych pozostało 118 projektów ustaw. Wśród nich największą liczbę stanowiły projekty wniesione przez posłów (64% wszystkich projektów, których nie rozparzył Sejm do końca kadencji) oraz projekty wniesione przez Radę Ministrów (22%). Poza tym w grupie tej znalazło się 6% projektów wniesionych przez Senat, 5% inicjatyw ustawodawczych komisji sejmowych oraz 3% projektów wniesionych przez Prezydenta.
Okres pierwszego roku działalności Sejmu III kadencji wskazuje, iż do dnia 20 października 1998 r. nierozpatrzonych pozostało 103 projekty (100%). W tej grupie najliczniejsze są projekty poselskie. Na dzień 20 października 1998 r. w Sejmie znajdowało się 76 takich projektów (74%). Kolejne najliczniej reprezentowane grupy stanowią projekty wniesione przez Radę Ministrów - 17 projektów (16%), Prezydenta - 4 projekty, oraz Senat i komisje sejmowe po 3 projekty.


Wykres nr 32

Druga część raportu


Biuro Studiów i Ekspertyz, 1999 r.