Standardy ochrony informacji osobistych w postępowaniu sprawdzającym wobec osób mających dostęp do informacji niejawnych: niemiecka ustawa o weryfikacji gwarancji bezpieczeństwa a polska ustawa o ochronie informacji niejawnych

Marcin Mróz

Raport nr 170


Ustawa o ochronie informacji niejawnych z 22 stycznia 1999 r. wymaga od osób poddanych procedurze sprawdzającej podania osobistych informacji dotyczących ich samych i osób trzecich w zakresie trudnym do merytorycznego uzasadnienia oraz nie zapewnia właściwej ochrony tych informacji przed wykorzystaniem niezgodnym z celem ustawy. Ustawa wydaje się ograniczać wolności i prawa osobiste gwarantowane przez Konstytucję w art. art. 47, 49 i 51 ust. 2 w stopniu wyższym, niż zezwala na to art. 31 ust. 3. Potrzebę przyjęcia tej ustawy uzasadniano ogólnie zobowiązaniami wynikającymi z przynależności do NATO. Trudno by jednak wskazać, które z faktycznie przyjętych przez Polskę w konstytucyjnie przewidzianym trybie zobowiązań wobec państw Sojuszu Północnoatlantyckiego miałoby decydować o standardzie ochrony informacji osobistych przyjętym w ustawie. W Niemczech, będących również państwem członkowskim NATO, poziom ochrony informacji osobistych jest niewspółmiernie wyższy, zarówno w odniesieniu do zakresu uzyskiwanych od osoby sprawdzanej danych o niej samej i o osobach trzecich, jak i w odniesieniu do zabezpieczenia tych danych przed nieuprawnionym wykorzystaniem. Wydaje się, że nie ma powodu, aby standardy ochrony praw i wolności człowieka w omawianym zakresie, przyjęte w odpowiedniej ustawie niemieckiej, nie mogły obowiązywać również w Polsce.

Spis treści

Ustawa o ochronie informacji niejawnych a międzynarodowe standardy i zobowiązania traktatowe Polski
Podstawy ochrony informacji niejawnych w Niemczech
Niemieckie oświadczenie w sprawie gwarancji bezpieczeństwa
Polska ankieta bezpieczeństwa osobowego
Porównanie polskiej ankiety i niemieckiego oświadczenia
Podsumowanie i uwagi końcowe

Ustawa o ochronie informacji niejawnych a międzynarodowe standardy i zobowiązania traktatowe Polski

22 stycznia 1999 r. Sejm uchwalił ustawę o ochronie informacji niejawnych, zastępującą dawną ustawę o ochronie tajemnicy państwowej i służbowej z 14 grudnia 1982 z późn.zm. (ostatnia nowelizacja z dnia 27 sierpnia 1997 roku). W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o ochronie informacji niejawnych, skierowanego do Sejmu w dniu 26 listopada 1998 roku (Druk Sejmowy nr 748), w pierwszym akapicie wskazywano na „bezwzględną potrzebę" uchwalenia nowej ustawy „wyznaczaną" przez zbliżający się moment przystąpienia Polski do Sojuszu Północnoatlantyckiego i związane z tym „sformalizowane wymagania Sojuszu dotyczące ochrony informacji niejawnych przez każde z państw członkowskich" oraz przez „brak nowoczesnego i uwzględniającego interes bezpieczeństwa państwa demokratycznego systemu ochrony informacji niejawnych". Ustawa została uchwalona z pewnymi poprawkami wniesionymi przez Sejm i Senat.
Projekt w fazie prac rządowych i parlamentarnych oraz przyjęta ostatecznie ustawa budziły i budzą kontrowersje związane z ewentualnie nadmiernym ograniczeniem prawa do informacji oraz brakiem ochrony życia prywatnego osób poddawanych procedurze sprawdzenia.1 Nawiązując do cytowanego wyżej uzasadnienia można by spróbować sprowadzić pojawiające się wątpliwości do dwóch podstawowych pytań: pytania o to, jakie są i jaki mają charakter sformalizowane wymagania Sojuszu i pytania o to, jakie są interesy demokratycznego państwa w zakresie regulacji przepływu informacji z uwzględnieniem z jednej strony - prawa obywateli do informacji, z drugiej zaś - ochrony informacji, do których dostęp powinien być ograniczony ze względu na bezpieczeństwo państwa, instytucji publicznych i osób prywatnych.
Odpowiedź na pierwsze pytanie nie powinna w zasadzie nastręczać trudności. Podstawowym aktem normatywnym regulującym kwestie ochrony informacji NATO jest Umowa między stronami Traktatu Północnoatlantyckiego o ochronie informacji z 6 marca 1997 roku. Umowa weszła w życie w stosunku do państw, które dokonały jej ratyfikacji, 16 sierpnia 1998 roku, po ratyfikowaniu jej przez dwa pierwsze państwa Sojuszu. Zgodnie ze stanem na dzień 1 stycznia 1999 roku, stronami umowy były Stany Zjednoczone, Kanada i Belgia..2 Projekt ustawy o ratyfikacji tej umowy skierowano do Sejmu 16 lutego 1999 roku (Druk Sejmowy nr 912), ustawę uchwalono 18 marca i Prezydent ratyfikował umowę w dniu 27 maja 1999 roku, wraz z sześcioma innymi umowami międzysojuszniczymi.
W uzasadnieniu do projektu ustawy o ochronie informacji niejawnych nie podano, które z państw Sojuszu podpisały umowę i które dokonały jej ratyfikacji (informacji tej nie uznano za stosowne podać również w uzasadnieniu do późniejszego projektu ustawy o ratyfikacji samej umowy), mówi się tam natomiast o konieczności „dostosowania podstaw prawnych oraz organizacji i funkcjonowania systemu ochrony informacji niejawnych do obowiązujących w tym zakresie wymagań Sojuszu Północnoatlantyckiego, które w szczególności zostały określone w Umowie pomiędzy Stronami Traktatu Północnoatlantyckiego w sprawie ochrony informacji oraz w przyjętym przez Radę Północnoatlantycką dokumencie dotyczącym minimalnych wymagań w zakresie bezpieczeństwa informacji klasyfikowanych NATO [dok. C-M/55/15 (Wersja ostateczna, s. 2)], co w odniesieniu do wskazanej Umowy jest sformułowaniem niezupełnie prawdziwym, skoro umową tą związane były w owym czasie w pełnym zakresie jedynie trzy państwa Sojuszu. Niemniej, ponieważ skądinąd wiadomo, że umowę podpisały wszystkie lub prawie wszystkie państwa Sojuszu, uznać można, że jej postanowienia ustanawiają pewne „standardy" NATO, nawet jeśli nie wszystkie państwa dopełniły procedury ratyfikacyjnej, choć dopóki nie wyjaśni się pozytywnie kwestii, czy umowa została podpisana i ratyfikowana przez wszystkie państwa członkowskie, trudno jest jednoznacznie twierdzić, że owe standardy mają charakter „sformalizowanych wymagań Sojuszu dotyczących ochrony informacji niejawnych przez każde z państw członkowskich", jak to uczynił projektodawca.
Mimo wskazanych niejasności w uzasadnieniu, nie było wątpliwości, że po przystąpieniu Polski do NATO i ratyfikowaniu przez nią Umowy między stronami Traktatu Północnoatlantyckiego o ochronie informacji (zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 89 Konstytucji) i jej ogłoszeniu - zgodnie z art. 91 ust. 1, w związku z art. 91 ust. 2 konieczne będzie dostosowanie do tej umowy ustawodawstwa krajowego.
Sytuacja jest inna w przypadku wskazanego w uzasadnieniu dokumentu Rady Północnoatlantyckiej..3 Dokument ten, oraz inne dokumenty podobnego rodzaju, nie wiążą ustawodawcy polskiego w sensie, w jakim wiąże go umowa międzynarodowa ratyfikowana (w omawianym tu przypadku przewidziana do ratyfikacji) w trybie art. 89 Konstytucji. Dokumenty takie uznać można za pewnego rodzaju zalecenia czy wskazówki organów NATO określające pewne standardy, jednak ich ustawowa implementacja w Polsce (a zapewne także w innych państwach sojuszniczych), podporządkowana być musi miejscowym wymogom konstytucyjnym i ustawowym, przy czym powinny być wzięte pod uwagę ewentualnie również inne uwarunkowania o charakterze politycznym czy historycznym..4 Ponieważ dokumenty o których mowa nie zostały załączone do uzasadnienia, być może dlatego, że nie są to dokumenty jawne, lub nie są jawne w pełnym zakresie, a może dlatego, że projektodawca nie uznał, że byłoby to wskazane (nie został zresztą także załączony tekst Umowy między stronami Traktatu Północnoatlantyckiego o ochronie informacji, niewątpliwie jawny), wszelkie „wymagania" i „standardy" Sojuszu zostały potraktowane w projekcie łącznie, jakby na zasadzie take it or leave it, w sposób utrudniający merytoryczną dyskusję. W każdym razie, ustawodawca nie otrzymał w uzasadnieniu projektu odpowiedzi na pierwsze, pozornie proste pytanie. Wydaje się iż rozwinięcie w uzasadnieniu tej kwestii dałoby ustawodawcy szansę głębszego wglądu w charakter uwarunkowań zewnętrznych towarzyszących przyjęciu ustawy i pozwoliłoby ewentualnie na nadanie jej lepszego ostatecznego kształtu, uwzględniającego nie tylko wymagania związane z bezpieczeństwem NATO, ale - w nie mniejszym stopniu - również inne wartości podlegające ochronie w prawie i kulturze europejskiej i polskiej.
Na drugie z postawionych przeze mnie pytań z natury rzeczy nie ma i być nie może prostej odpowiedzi, a rozwiązania przyjęte w tym zakresie w poszczególnych krajach są bardzo zróżnicowane..5 Trudność wynika stąd, że w konflikcie staje tu konieczność zapewnienia właściwej ochrony sprawom związanym bezpośrednio z bezpieczeństwem państwa - z jednej strony, z drugiej zaś - konieczność zapewnienia ochrony praw i wolności obywateli, co pośrednio zresztą również stanowi o stabilnej demokracji i w dłuższym okresie o bezpieczeństwie państwa. Obie wartości znajdują zwykle wyraz w odpowiednich przepisach konstytucyjnych i kwestią interpretacji Konstytucji przez właściwe organy władzy sądowej jest odpowiednie wyważenie ochrony tych wartości.
W odniesieniu do problemu, który stanowi przedmiot niniejszego tekstu, dla gwarancji ochrony wolności i praw osobistych podstawowe znaczenie wydają się mieć przepisy art. 47, art. 49 i art. 51 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji, natomiast ograniczenie tych gwarancji stosować się powinno do art. 31 ust. 3..6 Podobny konflikt wartości uwidacznia się również w umowach międzynarodowych dotyczących praw człowieka, np. w art. 8 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności..7

Podstawy ochrony informacji niejawnych w Niemczech

W tej sytuacji, ponieważ nie jest możliwa, a w każdym razie nie jest łatwa ocena polskiego systemu ochrony informacji osobistych w postępowaniu sprawdzającym wobec osób mających dostęp do informacji niejawnych przez odniesienie tego systemu do modelu standardowego, który dopuszczałby szczegółowe rozwiązania alternatywne, podjąć warto próbę takiej oceny przez porównanie systemu polskiego z systemem obowiązującym w którymś z innych państw NATO, w którym realizacja standardów demokratycznych nie budzi wątpliwości i którego system prawny i uwarunkowania kulturowe nie są nadmiernie odległe od polskich. Wydaje się, że dobrym przykładem są Niemcy, które posiadają analogiczną do polskiej ustawy o ochronie informacji niejawnych i przyjętą stosunkowo niedawno ustawę o weryfikacji gwarancji bezpieczeństwa z 20 kwietnia 1994 roku (Siherheitsüberprüfungsgesetz, skrót: SÜG; pełna nazwa: Gesetz über die Voraussetzungen und das Verfahren von Sicherheitsüberprüfungen des Bundes, ustawa federalna o zasadach i postępowaniu weryfikacyjnym w zakresie gwarancji bezpieczeństwa).
Ustawa o weryfikacji gwarancji bezpieczeństwa wyróżnia cztery kategorie „spraw niejawnych" (Verschlußsachen), czyli „faktów, przedmiotów i wiadomości", które „w interesie publicznym powinny pozostawać niejawne". Kategoria „ściśle tajne" (streng geheim) odnosi się do spraw niejawnych, których „poznanie przez osoby nieupoważnione mogłoby stanowić zagrożenie dla istnienia lub żywotnych interesów Republiki Federalnej Niemiec lub któregoś z jej krajów". „Tajne" (geheim) są sprawy, których ujawnienie odpowiednio zagrozić mogłoby bezpieczeństwu lub spowodować „poważne szkody", „poufne" (VS - vertraulich) – sprawy, których ujawnienie mogłoby być szkodliwe, zaś „do użytku służbowego" (VS – nur für Dienstgebrauch) – sprawy, których ujawnienie mogłoby być „niekorzystne" dla interesów RFN lub któregoś z jej krajów związkowych (SÜG, art. 4). Ustawa nie posługuje się terminem „tajemnicy państwowej". Pojęcie tajemnic państwowych (Staatsgeheimnisse) wprowadza natomiast Kodeks karny (Strafgesetzbuch, StGB), który określa kary za ich ujawnienie, podobnie jak kary za ujawnienie rozmaitych tajemnic innego rodzaju (tajemnica wyborów, tajemnica korespondencji, tajemnice prywatne, tajemnice pocztowe i telekomunikacyjne, tajemnice służbowe, tajemnica podatkowa). W art. 93 Kodeksu karnego „tajemnice państwowe" zdefiniowane są następująco:
„(1) Tajemnicami państwowymi są fakty, przedmioty lub wiadomości, które dostępne są jedynie ograniczonemu kręgowi osób i dla uniknięcia niebezpieczeństwa ciężkiego uszczerbku dla zewnętrznego bezpieczeństwa Republiki Federalnej Niemiec muszą być trzymane w tajemnicy przed obcymi mocarstwami.
(2) Fakty, które godzą w wolnościowy demokratyczny porządek lub które w tajemnicy przed traktatowymi partnerami Republiki Federalnej Niemiec godzą w uzgodnione między państwami ograniczenia zbrojeń nie stanowią tajemnicy państwowej." Warto zauważyć w nawiązaniu do dyskusji, która toczyła się w Polsce wokół kwestii odpowiedzialności dziennikarza za ujawnienie informacji niejawnej, że z tak skonstruowanej definicji tajemnicy państwowej wynika, iż osoba ujawniająca „sprawy niejawne" sklasyfikowane przez jakiś organ państwa zgodnie z SÜG, nie może być ukarana z tytułu ujawnienia tajemnicy państwowej, gdy chronione tajemnicą fakty naruszają „wolnościowy demokratyczny porządek" państwa. Tajemnice tego rodzaju Kodeks karny określa jako „nielegalne tajemnice" (illegale Geheimnisse, art. 97a, 97b)..8 System klasyfikacji informacji niejawnej w niemieckiej ustawie o weryfikacji gwarancji bezpieczeństwa nie jest bezpośrednio związany z kategorią „tajemnicy państwowej". Kary za ujawnienie tajemnicy państwowej regulowane są przez Kodeks karny, niezależnie od tego, czy ujawniona tajemnica była sklasyfikowana jako „sprawa niejawna", czy też nie. Z drugiej strony, ujawnienie sklasyfikowanej „sprawy niejawnej" nie jest równoznaczne z ujawnieniem tajemnicy państwowej i niekoniecznie podlega karze..9 Zgodnie z art. 3 ustawy o weryfikacji gwarancji bezpieczeństwa, organem właściwym do przeprowadzenia postępowania sprawdzającego jest: 2) organ lub inna publiczna instytucja Federacji, która zamierza powierzyć danej osobie pracę "wrażliwą" ze względów bezpieczeństwa; 3) Federalne Ministerstwo Spraw Wewnętrznych jako Narodowy Organ Bezpieczeństwa (Nationale Sicherheitsbehörde) w odniesieniu do obywateli niemieckich w związku z ich pracą w NATO lub innych instytucjach międzypaństwowych w sferze "wrażliwej" ze względów bezpieczeństwa; 4) w przypadku partii politycznych i ich fundacji – same partie; 5) organ lub inna publiczna instytucja Federacji, która zamierzają przekazać sprawy niejawne instytucji niepublicznej. W przypadkach 1) i 4) zadania danego podporządkowanego organu lub instytucji federalnej może przejąć ich najwyższy organ federalny. Zadania weryfikacyjne przeprowadzane są przez jednostkę organizacyjną oddzieloną od administracji kadrowej. W przypadku weryfikacji pracowników instytucji niepublicznych obowiązują przepisy szczególne, zgodnie z którymi instytucją właściwą jest Federalne Ministerstwo Gospodarki, chyba że w porozumieniu z nim obowiązki właściwej instytucji pełni inny najwyższy organ federalny. Odpowiednie zadania w instytucji niepublicznej pełni zasadniczo jednostka organizacyjna oddzielona od administracji kadrowej, jednak właściwa instytucja może zezwolić na wyjątki, jeśli dana instytucja niepubliczna zobowiąże się do wykorzystywania poznanych w ramach weryfikacji informacji wyłącznie w celach weryfikacyjnych. Osoba podlegająca weryfikacji składa oświadczenie w sprawie gwarancji bezpieczeństwa w danej instytucji niepublicznej, która po sprawdzeniu kompletności i poprawności danych przekazuje deklarację właściwej instytucji, załączając w razie potrzeby dokumenty personalne danej osoby oraz posiadane przez siebie informacje istotne ze względu na gwarancje bezpieczeństwa (art. 24 – 26). Organem współdziałającym (mitwirkende Behörde) z wyżej wymienionymi instytucjami w przeprowadzeniu weryfikacji jest Federalny Urząd Ochrony Konstytucji (Bundesamt für Verfassungsschutz), zaś w zakresie kompetencji Federalnego Ministerstwa Obrony – Wojskowa Służba Kontrwywiadu (Militärische Abschirmdienst), o ile nie stanowią inaczej przepisy prawne instytucji międzypaństwowych lub umowy międzynarodowe, które zostały zaakceptowane przez władze ustawodawcze. Federalna Służba Wywiadu (Bundesnachrichtendienst), Federalny Urząd Ochrony Konstytucji oraz Wojskowa Służba Kontrwywiadu przeprowadzają weryfikację samodzielnie wobec własnych pracowników i kandydatów na pracowników. Ustawa określa trzy rodzaje weryfikacji: weryfikację zwykłą (zasadniczo w stosunku do osób, które mają uzyskać dostęp do informacji sklasyfikowanych jako poufne), weryfikację rozszerzoną (zasadniczo w stosunku do osób, które mają uzyskać dostęp do informacji tajnych lub do dużej liczby informacji poufnych) oraz weryfikację rozszerzoną z postępowaniem śledczym (erweiterte Sicherheitsüberprüfung mit Sicherheitsermittelungen – zasadniczo w stosunku do osób uzyskujących dostęp do informacji ściśle tajnych lub do dużej liczby informacji tajnych - art. 7 – 10). W polskiej ustawie o ochronie informacji niejawnych wyróżnia się analogicznie postępowanie sprawdzające zwykłe (dostęp do tajemnicy służbowej), poszerzone (dostęp do informacji tajnych) i specjalne (dostęp do informacji ściśle tajnych - art. 36 ust. 1).

Niemieckie oświadczenie w sprawie gwarancji bezpieczeństwa

Dane związane z weryfikacją zbierane są przez właściwą instytucję i organ współdziałający. Podmiot podlegający weryfikacji oraz inne osoby i instytucje niepubliczne, do których kieruje się pytania, informowane są o celu zbierania danych oraz o obowiązku udzielenia informacji zgodnie z ustawą i obowiązku współdziałania wynikającym z prawa służby, pracy bądź umowy, albo też w odpowiednich przypadkach o dobrowolności udzielenia informacji (art. 11 ust. 1). Dane osobiste zbiera właściwa instytucja od osoby weryfikowanej lub od objętego sprawdzeniem współmałżonka lub konkubenta. W przypadku, gdy nie jest to wystarczające, lub gdy stoją temu na przeszkodzie podlegające ochronie interesy współmałżonka lub konkubenta, pytania skierować można do innych osób lub instytucji (art. 11 ust. 2). W ramach weryfikacji zwykłej, organ współdziałający ocenia dane zawarte w złożonym przez osobę sprawdzaną oświadczeniu w sprawie gwarancji bezpieczeństwa (Sicherheitserklärung), posiłkując się informacjami uzyskanymi z federalnych i krajowych organów ochrony konstytucji, zasięgając informacji w Centralnym Rejestrze Karnym, Federalnym Urzędzie Kryminalnym, Dyrekcji Straży Granicznej oraz w federalnych służbach wywiadowczych (art. 12 ust. 1). W ramach weryfikacji rozszerzonej, organ współdziałający kieruje ponadto pytania do placówek policji w miejscach zamieszkania osoby weryfikowanej (zazwyczaj w odniesieniu do okresu ostatnich pięciu lat), sprawdza jej tożsamość, oraz dokonuje tych samych czynności w stosunku do jej współmałżonka lub konkubenta (art. 12 ust. 2). Współmałżonek lub konkubent podlega sprawdzeniu w przypadku weryfikacji rozszerzonej i weryfikacji rozszerzonej z postępowaniem śledczym, przy czym objęcie weryfikacją współmałżonka lub konkubenta wymaga ich zgody (art. 2 ust. 2). W przypadku weryfikacji rozszerzonej z postępowaniem śledczym, organ współdziałający przeprowadza dodatkowo rozmowę z podanymi przez weryfikowanego osobami rekomendującymi oraz innymi stosownymi informatorami (art. 12 ust. 3). Jeśli osoba objęta procedurą sprawdzającą zamieszkiwała jako osoba pełnoletnia na terytorium NRD lub jeśli istnieją przesłanki jej pracy na rzecz Służby Bezpieczeństwa Państwowego NRD, właściwa instytucja zwraca się ze stosownym pytaniem do Federalnego Rzecznika ds. Dokumentów Służby Bezpieczeństwa Państwowego, a w przypadku uzyskania odpowiedzi istotnej ze względu na rękojmię bezpieczeństwa, przekazuje uzyskane informacje do oceny organowi współdziałającemu (art. 12 ust. 4). Jeśli wymaga tego informacja istotna ze względu na bezpieczeństwo, a rozmowa z osobą weryfikowaną i jej współmałżonkiem lub konkubentem nie jest wystarczająca, lub na rozmowę taką nie pozwalają podlegające ochronie interesy tych osób, organ współdziałający może przeprowadzić rozmowę z innymi stosownymi informatorami lub instytucjami, w szczególności z prokuratorami lub sądami (art. 12 ust. 5). Osoba podlegająca weryfikacji składa we właściwej instytucji oświadczenie w sprawie gwarancji bezpieczeństwa (Sicherheitserklärung). Właściwa instytucja sprawdza podane przez weryfikowanego dane pod względem kompletności i poprawności. W tym celu może dokonać wglądu do akt personalnych. Następnie właściwa instytucja kieruje oświadczenie do organu współdziałającego, zlecając mu przeprowadzenie weryfikacji (Sicherheitsüberprüfung), chyba że sama w trakcie sprawdzania (Prüfung) oświadczenia stwierdziła, że istnieje ryzyko zagrożenia bezpieczeństwa (Sicherheitsrisiko) nie pozwalające na powierzenie danej osobie czynności "wrażliwych" ze względów bezpieczeństwa (sicherheitsempfindliche Tätigkeit)..10 Organ współdziałający może dokonać wglądu do akt personalnych za zgodą właściwej instytucji i samego weryfikowanego, jeśli jest to konieczne do wyjaśnienia lub oceny istotnych dla bezpieczeństwa informacji (art. 13 ust. 6). W oświadczeniu w sprawie gwarancji bezpieczeństwa, osoba weryfikowana – zgodnie z art. 13 ust. 1 – podaje: 1) nazwiska, w tym nazwiska używane wcześniej, i imiona; 2) datę i miejsce urodzenia; 3) obywatelstwo, w tym również obywatelstwo poprzednie i obywatelstwo podwójne; 4) stan cywilny; 5) miejsce zamieszkania oraz miejsca pobytu przez okres powyżej dwóch miesięcy, w kraju w okresie ostatnich pięciu lat, zaś za granicą od momentu uzyskania pełnoletności; 6) wykonywany zawód; 7) nazwę i adres pracodawcy; 8) liczbę dzieci; 9) pełnoletnie osoby żyjące w tym samym gospodarstwie domowym (nazwiska, w tym nazwiska używane wcześniej, i imiona, daty i miejsca urodzenia, stosunek pokrewieństwa); 10) rodzice, rodzice przybrani lub zastępczy (nazwiska, w tym nazwiska używane wcześniej, imiona, daty i miejsca urodzenia, obywatelstwo i miejsce zamieszkania); 11) okresy kształcenia i zatrudnienia, okresy służby wojskowej lub zastępczej, nazwy i adresy szkół i miejsc pracy; 12) numer dowodu osobistego lub paszportu; 13) dane dotyczące przeprowadzonych w ciągu ostatnich pięciu lat czynności egzekucyjnych oraz aktualne możliwości wywiązania się ze zobowiązań finansowych; 14) kontakty z zagranicznymi służbami wywiadowczymi lub ze służbami wywiadowczymi NRD, które mogą wskazywać na próbę nawiązania stosunków lub werbunku; 15) kontakty z organizacjami antykonstytucyjnymi; 16) toczące się postępowania karne i dyscyplinarne; 17) dane o miejscach zamieszkania, pobytu, podróżach, bliskich krewnych oraz innych kontaktach w państwach i z państwami, w których zgodnie z ustaleniami Federalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych jako Narodowego Organu Bezpieczeństwa należy obawiać się szczególnego ryzyka zagrożenia bezpieczeństwa dla osób zajmujących się działalnością wrażliwą ze względów bezpieczeństwa; 18) w przypadku weryfikacji rozszerzonej oraz rozszerzonej z postępowaniem śledczym – dwie osoby mogące potwierdzić jej tożsamość (nazwiska, imiona, adres, stosunek pokrewieństwa); 19) w przypadku weryfikacji rozszerzonej z postępowaniem śledczym – trzy osoby rekomendujące (nazwiska, imiona, zawód, adres zawodowy, numery telefonów, kiedy znajomość została nawiązana); 20) dane dotyczące wcześniejszych weryfikacji. W przypadku weryfikacji zwykłej pomija się dane z punktów 8), 11) i 12), zaś dane z punktu 10) podaje się jedynie wówczas, jeśli wymienione w nim osoby zamieszkują we wspólnym gospodarstwie domowym z osobą weryfikowaną. Podaje się też wymienione w punktach od 1) do 4) oraz w punktach 14) i 15) informacje o współmałżonku lub konkubencie, za zgodą tychże. W przypadku zaistnienia wątpliwości co do gwarancji bezpieczeństwa w odniesieniu do współmałżonka lub konkubenta, dalsze postępowanie sprawdzające w tej sprawie możliwe jest jedynie przez objęcie ich, za ich zgodą, rozszerzonym postępowaniem weryfikacyjnym (art. 13 ust. 2). Jeśli współmałżonek lub konkubent objęci są postępowaniem weryfikacyjnym, podaje się dodatkowo dotyczące ich dane z punktów od 5) do 7) oraz 12), 13), 16), 17) i 18) (art. 13 ust. 3). W przypadku weryfikacji pracowników lub kandydatów do Federalnej Służby Wywiadowczej, Federalnego Urzędu Ochrony Konstytucji i Wojskowej Służby Kontrwywiadu, w oświadczeniu podaje się dodatkowo wszystkie miejsca zamieszkania od urodzenia, dane rodzeństwa, informację o zamkniętych postępowaniach karnych i dyscyplinarnych oraz wszystkie kontakty z zagranicznymi służbami wywiadowczymi lub służbami wywiadowczymi NRD (art. 13 ust. 4). Osoba weryfikowana może odmówić podania danych, które mogłyby stanowić podstawę podjęcia wobec niej, jej bliskich krewnych i powinowatych lub wobec konkubenta postępowania karnego lub dyscyplinarnego, lub zagrożenia wymówieniem lub zwolnieniem. Osobę weryfikowaną należy pouczyć o przysługującym jej prawie do odmowy podania danych (art. 13 ust. 5).

Polska ankieta bezpieczeństwa osobowego

Ustawa o ochronie informacji niejawnych zawiera w załączniku wzór „ankiety bezpieczeństwa osobowego", będącej odpowiednikiem oświadczenia w sprawie gwarancji bezpieczeństwa przewidzianego w ustawie niemieckiej. Ankieta bezpieczeństwa osobowego obejmuje trzydzieści trzy punkty i jest znacznie bardziej szczegółowa, niż kwestionariusz wynikający z niemieckiego przepisu ustawowego o oświadczeniu w sprawie gwarancji bezpieczeństwa. Częściowo wynika to z faktu, że w ustawie niemieckiej pytania podane są w formie syntetycznej, nie zaś w formie formularza. Niemniej, faktyczny zakres informacji, których podania wymaga się w polskiej ustawie jest znacznie szerszy, niż w ustawie niemieckiej. W pierwszym punkcie ankiety, obejmującym siedemnaście podpunktów, należy podać następujące dane: nazwiska i imiona, również używane poprzednio, datę i miejsce urodzenia, posiadane obecnie i poprzednio obywatelstwo lub obywatelstwa, dane dokumentów dotyczących zmiany, utraty i uzyskania obywatelstwa, cechy dowodu osobistego (seria, numer, przez kogo i kiedy wydany), numer PESEL, numer NIP, posiadany stopień wojskowy, cechy książeczki wojskowej, „aktualne miejsce zamieszkania (zameldowanie na pobyt stały)" obejmujące dokładny adres wraz z numerem „telefonu domowego", „aktualny adres pobytu czasowego", także z numerem „telefonu domowego", cechy i termin ważności paszportu, aktualne miejsca pracy bądź służby, przy czym podpunkt ten obejmuje m.in. „wysokość miesięcznych poborów/dochodów netto" oraz „dodatkowe źródła utrzymania/zarobkowania", w tym renty, dywidendy, odsetki od lokat bankowych etc. Punkty od 2 do 4 dotyczą odpowiednio ojca, matki i rodzeństwa osoby sprawdzanej i rozpisane są na jedynie sześć podpunktów obejmujących imię i nazwisko, datę i miejsce urodzenia, obywatelstwo lub obywatelstwa, aktualne miejsca pracy z adresem, telefonem i zajmowanym stanowiskiem, aktualne miejsca zameldowania, stałe i czasowe, oraz aktualny adres zamieszkania, wraz z odpowiednimi numerami telefonów. Punkt 5. dotyczy współmałżonka (obejmuje dodatkowo REGON pracodawcy, datę i miejsce zawarcia małżeństwa oraz cechy dowodu osobistego), punkty od 6 do 8 dotyczą odpowiednich danych ojca, matki i rodzeństwa współmałżonka (punkt 8 dotyczący rodzeństwa współmałżonka pomija się w postępowaniu zwykłym), zaś punkt 9. – dzieci osoby sprawdzanej i współmałżonka lub konkubenta. W punkcie 10 należy podać w odniesieniu do osób uwzględnionych we wcześniejszych punktach, które mieszkają lub kiedykolwiek przebywały za granicą przez czas dłuższy od trzech miesięcy, okresy, „dokładny adres" i „powód pobytu" (punkt pomija się w postępowaniu zwykłym). Punkt 11. dotyczy ewentualnej pracy osoby sprawdzanej w organach bezpieczeństwa państwa lub tajnej współpracy z tymi organami w latach 1944 – 1990 (pomijany w postępowaniu zwykłym). Punkty 12 i 13 – jej karalności w ciągu ostatnich 10 lat i toczących się aktualnie wobec niej postępowań karnych. W punkcie 14 osoba sprawdzana powinna podać, czy cierpi lub czy i kiedy w przeszłości cierpiała na chorobę psychiczną lub inne dolegliwości powodujące zakłócenia czynności psychicznych, oraz w jakich placówkach i u jakiego lekarza się w związku z tym leczyła lub leczy (punkt pomijany w postępowaniu zwykłym)..11 W punkcie 15 należy odpowiedzieć, czy zażywa się bądź zażywało kiedykolwiek narkotyki lub inne środki odurzające, kiedy miało to miejsce i jakie to były środki, zaś w punkcie 16 – czy w ciągu ostatnich 10 lat spożywało się alkohol w ilościach powodujących zaburzenia lub utratę świadomości, kiedy, jak często, czy i gdzie się było lub jest leczonym z tego powodu oraz czy spożywanie alkoholu było kiedykolwiek przyczyną problemów w pracy lub życiu prywatnym. W punkcie 17 należy podać miejsca i okresy zatrudnienia w ciągu poprzednich 10 lat. Punkty od 18 do 21 dotyczą sytuacji finansowej: czy i wobec kogo osoba sprawdzana, jej współmałżonek lub inne osoby pozostające z nią we wspólnym gospodarstwie domowym są znacząco zadłużone (punkt 18), czy są obciążone innymi zobowiązaniami finansowymi, jak np. alimenty czy spłata hipoteki (punkt 19.), jaka była w roku poprzedzającym wypełnienie ankiety wysokość ich dochodów netto, z rozpisaniem na poszczególne osoby (punkt 20), oraz jakie posiadają nieruchomości, przedsiębiorstwa lub udziały w przedsiębiorstwach (punkt 21). Ostatnie dwa punkty pomija się w postępowaniu zwykłym. W punkcie 22 podaje się dane dotyczące wcześniejszych upoważnień osoby sprawdzanej do dostępu do informacji niejawnych w Polsce lub w innych państwach. W punkcie 23 należy podać okresy, miejsca i powody „zamieszkiwania lub pobytu" za granicą przez okres przekraczający 10 dni, począwszy od momentu uzyskania pełnoletności, w punkcie 24 – fakt podejmowania za granicą pracy zarobkowej (okres, pracodawca, stanowisko, dochody), w punkcie 25 – okresy i miejsca „zamieszkiwania" w okresie ostatnich 10 lat w Polsce lub innych państwach (zakres punktów 23 i 25 częściowo się pokrywa). W następnych punktach należy podać nazwiska osób, z którymi zamieszkuje się w tym samym mieszkaniu, wraz z miejscami i datami urodzenia tych osób (punkt 26) oraz dane właściciela zajmowanego mieszkania (punkt 27). Punkt 28. dotyczy wykształcenia osoby sprawdzanej; należy w nim podać dane dotyczące „uczelni, szkół i kursów", które ukończyło się „w przeszłości". W punkcie 29 osoba sprawdzana podaje służbowe i prywatne kontakty (osoby, adresy, powód i charakter kontaktu) z obywatelami innych państw, jakie ona sama oraz członkowie jej rodziny, do których odnoszą się punkty od 2 do 9, utrzymywali w okresie ostatnich 20 lat. Punkt ten pomija się w sprawdzeniu zwykłym. W punkcie 30 należy podać aktualne i byłe członkostwo w polskich i zagranicznych organizacjach, partiach politycznych i stowarzyszeniach (adresy, funkcje, okres przynależności). W punkcie 31 wskazuje się trzy osoby polecające (tylko w przypadku postępowania specjalnego), zaś w punktach 32 i 33 należy zaznaczyć, czy było się przedmiotem zainteresowania ze strony obcych służb lub instytucji o charakterze wywiadowczym, policyjnym lub zbliżonym, ewentualnie ze strony polskich lub obcych grup przestępczości zorganizowanej.

Porównanie polskiej ankiety i niemieckiego oświadczenia

Szerszy zakres informacji wymaganych w polskiej ankiecie bezpieczeństwa osobowego w porównaniu z niemieckim oświadczeniem w sprawie gwarancji bezpieczeństwa dotyczy zarówno samego zainteresowanego, jak i osób trzecich. Między innymi, w odniesieniu przede wszystkim do siebie samej, osoba sprawdzana powinna podać dane dotyczące: - swojego zdrowia psychicznego; - zażywania narkotyków; - spożywania alkoholu; - wszelkich posiadanych dochodów i nieruchomości; - wszystkich wyjazdów zagranicznych, których czas przekroczył 10 dni; - praktycznie wszystkich kontaktów z obcokrajowcami (jak się wydaje, osoba obdarzona przeciętną pamięcią i tak rzadko byłaby w stanie podać dane dotyczące kontaktów sprzed ustanowionej ustawowo cezury 20 lat); - przynależności do wszelkich organizacji i stowarzyszeń. Spośród informacji, które uznać można za analogiczne, ustawa niemiecka wymaga podania: - informacji o pobytach za granicą przez okres przekraczający 2 miesiące; - kontaktów z organizacjami antykonstytucyjnymi (co obejmować musi oczywiście przynależność do takich organizacji); - takich kontaktów zagranicznych, które stanowić mogą szczególne zagrożenie. - Jeszcze większa rozbieżność w zakresie wymaganych od osoby sprawdzanej informacji istnieje w odniesieniu do osób trzecich. Ustawa niemiecka wymaga zasadniczo podania jedynie: podstawowych danych osobowych dotyczących współmałżonka lub konkubenta oraz ewentualnych kontaktów tychże z zagranicznymi służbami wywiadowczymi lub organizacjami antykonstytucyjnymi, przy czym zainteresowani muszą wpierw wyrazić zgodę na podanie przez sprawdzanego jakiejkolwiek informacji na swój temat, w tym choćby samego nazwiska; - podania podstawowych danych osobowych pełnoletnich osób zamieszkujących w tym samym gospodarstwie domowym; - podania podstawowych danych osobowych rodziców. Ustawa polska wymaga podania danych osobowych bardzo szczegółowych, takich jak: miejsce stałego i czasowego zameldowania, adres zamieszkania, miejsce pracy i zajmowane stanowisko oraz odpowiednio wszystkie telefony określonych krewnych i powinowatych pierwszego i drugiego stopnia oraz rozmaitych spraw z życia służbowego i prywatnego tychże, na przykład faktu przeprowadzenia przez szwagra jakiegoś bardziej lub mniej legalnego interesu z obcokrajowcem przed dwudziestu laty albo listy cudzoziemskich kochanków zamieszkałej za granicą przyrodniej siostry w okresie ostatnich 20 lat. Wszystkie te dane należy podać zasadniczo w przypadku, gdy są one znane osobie sprawdzanej. Zazwyczaj zapewne ich znajomość przez sprawdzanego będzie niepełna i nieścisła. Czy w takim przypadku powinien przeprowadzić wywiad z rodziną w celu ustalenia możliwie precyzyjnie stanu faktycznego? Jeśli tak, to czy powinien poinformować indagowane osoby o celu zbierania informacji? Każdy ma prawo do poszanowania swoich dóbr osobistych i do zachowania dyskrecji co do swojego życia prywatnego, w szczególności zaś co do faktów, które w pewnych okolicznościach mogłyby być wykorzystane wbrew jego interesom. Również jest rozsądne, aby osoba mogła decydować o tym, czy udostępnia do przechowywania w takich czy innych zbiorach danych dane pozornie neutralne, takie jak numer telefonu, miejsce pracy czy zajmowane stanowisko. Powszechnie uznawane normy etyczne nakazują, aby odpowiednią dyskrecję, jeśli nie zachodzą jakieś szczególne okoliczności, zachowała również w odniesieniu do swojej rodziny osoba podlegająca sprawdzeniu, a tym bardziej - aby nie zbierała odpowiednich informacji jedynie po to, aby wpisać je do ankiety bezpieczeństwa osobowego w celu ich wykorzystania przez służby ochrony państwa zgodnie z ich obecnymi lub przyszłymi uprawnieniami. Różnice między ustawą niemiecką i polską w zakresie ochrony danych osobistych nie polega jedynie na różnicy zakresu i stopnia szczegółowości danych, których podania wymaga się od osoby sprawdzanej, ale również na tym, że ustawa niemiecka zawiera przepisy ograniczające możliwość zbierania od osób zainteresowanych danych, których podania osoby te sobie nie życzą, oraz ograniczające zakres wykorzystania zebranych danych. W szczególności: 2. W ustawie niemieckiej, udzielenie przez osobę weryfikowaną w jej oświadczeniu jakichkolwiek informacji nt. współmałżonka lub konkubenta wymaga zgody tychże. W przypadku weryfikacji rozszerzonej i weryfikacji rozszerzonej z postępowaniem śledczym, czyli wtedy, gdy wymaga się danych w szerszym zakresie, weryfikacji podlega sam współmałżonek lub konkubent, co oznacza, że sam składa własne oświadczenie w sprawie gwarancji bezpieczeństwa. W Polsce, osoba podlegająca sprawdzeniu któregokolwiek stopnia może wypełnić ankietę osobową nie tylko bez zgody, ale nawet bez poinformowania o tym współmałżonka. 3. Ustawa niemiecka stanowi, że osoba weryfikowana może odmówić podania danych, które mogłyby stanowić podstawę podjęcia wobec niej, jej bliskich krewnych i powinowatych, lub wobec konkubenta, postępowania karnego lub dyscyplinarnego, albo zagrożenia wymówieniem lub zwolnieniem z pracy; osobę tę należy pouczyć o przysługującym jej prawie do odmowy podania danych. Ustawa polska nie przewiduje takiej możliwości, natomiast stanowi, że „świadome podanie /.../ niepełnych danych w ankiecie stanowi podstawę do odmowy wydania poświadczenia bezpieczeństwa" (art. 37, ust. 2, punkt 4) podpunkt 4) przy czym przewiduje również, że akta postępowań sprawdzających mogą być udostępnione „na żądanie sądu lub prokuratora w celu ścigania karnego".12 (art. 42, ust. 3, punkt 2), art. 42, ust. 5), a także „osobie upoważnionej do obsady stanowiska do celów postępowania sprawdzającego".13 (art. 42, ust. 3, punkt 3). 4. Zgodnie z ustawą niemiecką, zadania weryfikacyjne we właściwej instytucji przeprowadzane są przez jednostkę organizacyjną oddzieloną od administracji kadrowej (art. 3 ust. 1), która nie ma prawa wglądu do „akt bezpieczeństwa" prowadzonych przez daną instytucję (art. 18, ust. 3), co dodatkowo wzmacnia zabezpieczenie weryfikowanego w zakresie jego stosunków pracy. Zgodnie z ustawą polską, „pełnomocnik ochrony kieruje wyodrębnioną wyspecjalizowaną komórką organizacyjną do spraw ochrony informacji niejawnych" (art. 18 ust. 4), niekoniecznie jest zatem oczywiste, że jest to komórka całkowicie oddzielona od działu kadr. Zgodnie z ustawą niemiecką, właściwa instytucja zasadniczo ma obowiązek zniszczyć dokumenty związane z weryfikacją, jeśli w ciągu roku osoba sprawdzana nie podjęła pracy "wrażliwej" ze względów bezpieczeństwa lub po upływie pięciu lat po odstąpieniu sprawdzanego od tej pracy (art. 19 ust 2), zaś organ współdziałający zasadniczo ma obowiązek zniszczyć posiadane przez siebie dokumenty po upływie pięciu lat od odstąpienia sprawdzanego od pracy wrażliwej w przypadku weryfikacji zwykłej, lub dziesięciu lat, w przypadku weryfikacji wyższych stopni (art. 19 ust 3); w analogicznych terminach następuje kasacja danych osobowych zgromadzonych w zbiorach danych (art. 22 ust. 2). Ustawa zawiera ponadto przepisy karne dotyczące ujawnienia lub niewłaściwego wykorzystania chronionych na jej podstawie danych osobowych (art. 37). Ustawa polska chroni informacje podane w ankiecie bezpieczeństwa osobowego przez nadanie jej klauzuli „poufne" (tak zaznaczono na wzorze ankiety). Jednocześnie, ustawa stanowi, że informacje niejawne oznaczone klauzulą „poufne" podlegają ochronie w sposób określony ustawą przez okres 5 lat, o ile upoważniona do tego osoba nie określi terminu krótszego (art. 25 ust. 3). Ustawa nie określa też terminu zniszczenia dokumentów związanych ze sprawdzeniem ani kasacji odpowiednich informacji w zbiorach danych. Faktycznie zatem, ustawa o ochronie informacji niejawnych, w przeciwieństwie do odpowiedniej ustawy niemieckiej, nie ustanawia trwałej ochrony informacji osobistych dotyczących osoby sprawdzanej i jej bliskich..14

Podsumowanie i uwagi końcowe

Niemiecka ustawa o weryfikacji gwarancji bezpieczeństwa wymaga od osoby sprawdzanej podania informacji o sobie samej i jej bliskich w niewspółmiernie mniejszym zakresie, niż polska ustawa o ochronie informacji niejawnych, zapewniając jednocześnie znacznie skuteczniejszą ochronę przed wykorzystaniem tych informacji w sposób nie związany ze sprawdzeniem. Ponieważ zarówno Niemcy, jak i Polska, są członkami Sojuszu Północnoatlantyckiego, różnic w zakresie ochrony informacji osobistych w ramach procedury sprawdzającej nie można tłumaczyć umowami obowiązującymi w ramach NATO. Wydaje się natomiast, że wskazane różnice mogą wynikać z niższych standardów prawnych i historycznie uwarunkowanych standardów kulturalnych i politycznych w zakresie ochrony dóbr osobistych w Polsce. Nie ma podstaw sądzić, że z powodu wskazanych wyżej różnic, informacje klasyfikowane chronione są w Niemczech gorzej niż w Polsce, a niemieckie służby specjalne nie są w stanie uzyskać w razie potrzeby informacji, które służby polskie otrzymują rutynowo od osoby sprawdzanej. Sądzić raczej należy, że służby niemieckie i polskie posługują się odmienną metodologią pracy: o ile metodologia niemiecka zakłada, że ciężar sprawdzenia spoczywa na odpowiednich służbach przy minimalnym aktywnym udziale sprawdzanego, to w metodologii polskiej przyjmuje się, że od sprawdzanego należy przede wszystkim wydobyć maksymalną ilość informacji, pozornie nawet mało przydatnych, których analiza, w szczególności zaś analiza zautomatyzowana, świadczyć by mogła przeciwko niemu lub innym osobom w związku z postępowaniem sprawdzającym lub kiedykolwiek w przyszłości w związku z innymi sprawami. Można to zapewne próbować interpretować jako historyczną konsekwencję - z jednej strony - obowiązującego w systemach totalitarnych założenia, że nikt nie jest niewinny, a są jedynie tacy, którym winy jeszcze nie udowodniono, z drugiej strony zaś - powszechnego w społeczeństwie obywatelskim założenia, że współobywatel jest zasadniczo godny zaufania, o ile fakty nie wskazują, że jest inaczej. Pominąwszy jednak czynniki historyczne, można odnieść wrażenie, iż w ustawie polskiej występuje tendencja do zabezpieczania odpowiednich organów przed ryzykiem dopuszczenia do informacji niejawnych osób „niepożądanych" czy „niepewnych" przez rozszerzanie i pogłębianie katalogu danych o informacje faktycznie mało istotne i często trudne do weryfikacji, lecz mogące stanowić zgodnie z nieznanymi obywatelowi kryteriami negatywną wskazówkę co do rękojmi bezpieczeństwa. Efektywność takiego podejścia w odniesieniu do ochrony samych informacji niejawnych jest dyskusyjna..15 W każdym razie, polska ankieta bezpieczeństwa osobowego musi budzić podejrzliwość i wewnętrzny opór osoby ją wypełniającej. Podejrzliwości takiej nie budzi odpowiednie oświadczenie niemieckie, bowiem wymaga ono odpowiedzi na pytania, które wydają się w danej sytuacji całkowicie uzasadnione, a odpowiedź na nie nie wymaga od osoby weryfikowanej ani podejmowania szczególnych wysiłków ani rozstrzygania dylematów moralnych. Można i należałoby rozważyć, w jakim stopniu bardzo szeroki zakres informacji osobistych, których podania żąda się w polskiej ankiecie bezpieczeństwa osobowego i niewystarczający sposób ich ochrony, naruszają konstytucyjne gwarancje ochrony wolności i praw osobistych wyrażone w art. 47, 49 i 51 ust.2 i czy wynikające z ankiety ograniczenia tych praw i wolności znajdują pełne uzasadnienie w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji. Szczególnie trudny do obrony w świetle Konstytucji byłby zapewne brak w ustawie o ochronie informacji niejawnych przepisów zapewniających trwałą ochronę informacji osobistych osób sprawdzanych i ich bliskich, chociażby takich, jakie zawiera ustawa niemiecka. Niezależnie jednak od tego, jaka byłaby odpowiedź na pytanie o zgodność z Konstytucją omówionych przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych, istotny w tej kwestii nie jest jedynie aspekt prawny. W niniejszym tekście porównałem jedynie odpowiednią ustawę polską i niemiecką. Jednak nawet jeśli znaleźć by można demokratyczne państwa, w tym członków NATO, w których zakres informacji, których podania żąda się od osoby sprawdzanej, jest szerszy niż w Niemczech, należałoby też wziąć pod uwagę inne aspekty. Polska jest państwem, w którym jeszcze przed dziesięciu laty ujawnienie organom bezpieczeństwa rozmaitych danych, o których tu mowa, służyć mogło represjom wobec osób trzecich i stanowiło zwykłe donosiciel stwo, a w obecnie istniejącym systemie prawnym, zgodnie z ustawą o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944 – 1990 osób pełniących funkcje publiczne, zostało to nawet uznane za czyn, który może w pewnych przynajmniej przypadkach powodować negatywne konsekwencje polityczne i prawne dla osób, które informacji takich udzielały. Ukształtowało to standardy moralne, które silniej niż w przypadku państw o długiej tradycji demokratycznej zabraniają udzielania odpowiednim organom informacji, których wykorzystanie pozostaje poza kontrolą informatora. Można podejrzewać, że jeżeli w przypadku niemieckim standardy ochrony informacji osobistych okazałyby się faktycznie wyższe niż w innych państwach NATO, może mieć to związek z nazistowską i komunistyczną przeszłością Niemców i ich szczególnym uwrażliwieniem na omawianą tu kwestię. Również występujące w ostatnim dziesięcioleciu przypadki dyskrecjonalnego wykorzystywania informacji niejawnych do celów politycznych i - mimo istniejącej od 1997 roku ustawy o ochronie danych osobowych – ujawniany wielokrotnie brak skutecznej ochrony tych danych, nie skłaniają do obniżenia owych moralnych standardów zakorzenionych w polskiej tradycji historycznej. Wydaje się, że zarysowany powyżej problem nie był w ogóle wzięty pod uwagę przez projektodawcę ustawy o ochronie informacji niejawnych. Znamienny jest lapsus popełniony we wstępie do instrukcji wypełnienia ankiety bezpieczeństwa osobowego, gdzie odpowiednie służby kierują się do osoby sprawdzanej używając zwrotu „dziękując za współpracę...". Dużo lepiej byłoby wstrzymać się z podziękowaniami lub przynajmniej użyć np. słowa „pomoc", zarówno dlatego, że „współpraca" ze służbami specjalnymi kojarzy się w Polsce bardzo niedobrze, co poświadcza choćby sama ankieta w punkcie 11, jak i dlatego, że „dziękować za współpracę" jest w takim kontekście kalką z angielskiego. Można się domyślać, że wyrażenie to zaczerpnięte zostało z analogicznych tekstów amerykańskich,.16 które niekoniecznie stanowią właściwy wzorzec dla państwa europejskiego, zwłaszcza takiego, które w ostatnich sześćdziesięciu latach zaznało dwóch totalitaryzmów i które do dzisiaj ponosi tego konsekwencje w sferze prawnej, społecznej i politycznej. Przedstawiony tutaj tekst dotyczy jedynie jednego z aspektów ustawy o ochronie informacji niejawnych. Należy przypomnieć, choć sprawa ta nie była tu poruszana, że przyjęte w ustawie rozwiązania dotyczące niektórych innych kwestii, w szczególności postępowania sprawdzającego wobec sędziów i braku możliwości odwołania się osoby sprawdzanej od negatywnego wyniku postępowania, również mogą budzić wątpliwości i były przedmiotem krytycznych ocen. Ustawa dotyczy bezpieczeństwa państwa. Jest to dziedzina szczególna i obowiązujące w niej regulacje z natury rzeczy ograniczają prawa i wolności obywatela. Należy dążyć do tego, aby ograniczenia te, przy zachowaniu ich skuteczności, sprowadzić do niezbędnego minimum. Warto w związku z tym przypomnieć słowa polskiego ministra spraw zagranicznych wypowiedziane ostatnio w związku z inną sprawą dotyczącą bezpieczeństwa narodowego: „Zwierzęta prehistoryczne – do parku jurajskiego". Postulat ten można by odnieść nie tylko do sposobu traktowania przez państwo polskie obcych dyplomatów, którzy z racji historycznych zaszłości przywykli do wykraczania poza swój status, ale również do traktowania własnych obywateli, którym historia dała wreszcie szansę życia w warunkach wolnego, demokratycznego społeczeństwa.

Przypisy
1. Zob. np. "Gazeta Wyborcza" 3-4.10.1998 r., 25.11.1998 r., 27.04.1999 r., "Rzeczpospolita" 20.03.1998 r., 9.01.1999 r., 20.01.1999 r., "Życie Warszawy" 17.12.1999 r..
2. Treaties in Force. A List of Treaties and Other International Agreements of the United States in Force on January 1, 1999, United States Department of State, s. 426 (www.acda.gov/state). Do połowy 1998 roku umowę podpisały wszystkie państwa Sojuszu z wyjątkiem Wielkiej Brytanii, zob. M. Mróz, Traktatowe podstawy NATO, Raport nr 149, BSE, listopad 1998 r. (http://biurose.sejm.gov.pl).
3. W symbolu „C-M/55/15 (Wersja ostateczna)”, litery „C-M” oznaczają „Council Memorandum”, czyli memorandum Rady Północnoatlantyckiej, znaczenia pozostałych elementów nie jestem pewien. W uzasadnieniu do projektu ustawy o ratyfikacji Umowy między stronami Traktatu Północnoatlantyckiego o ochronie informacji, w którego skorygowanej wersji wskazuje się na to, że ustawa o ochronie informacji niejawnych została już uchwalona i ogłoszona, wspomniany jest w tym kontekście jeszcze jeden dokument: „(Ustawa o ochronie informacji niejawnych) umożliwi faktyczne spełnienie standardów NATO, określonych w przyjętym przez Radę Północnoatlantycką dokumencie dotyczącym minimalnych wymagań w zakresie bezpieczeństwa informacji klasyfikowanych NATO – dok. C-M(55)15 (wersja ostateczna) wraz z uzupełnieniem zawartym w Dokumencie Biura Bezpieczeństwa NATO nr C-M(95)79” (Errata do Druku Sejmowego nr 912, 18 lutego 1999 r.).
4. Przywoływana niekiedy w takich przypadkach analogia z tzw. acquis communautaire jest analogią fałszywą, zob. M. Mróz, op. cit.
5. Por. np. M. Mróz, Publiczny dostęp do informacji rządowej. Przykładowe rozwiązania: Wlk. Brytania, Szwecja, USA, Informacja nr 375, BSE, luty 1996 r.
6. „Każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym”, art. 47. „Zapewnia się wolność i ochronę tajemnicy komunikowania się. Ich ograniczenie może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w ustawie i w sposób w niej określony”, art. 49. „Nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby”, art. 51 ust. 1. „Władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym”, art. 51 ust. 2. „Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”, art. 31 ust. 3.
7. „1. Każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji. 2. Niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób” (art. 8).
8. Należy jednak zaznaczyć, że osoba ujawniająca „nielegalne tajemnice”, jeśli ujawnienie to powoduje szkody dla bezpieczeństwa, lub ujawniająca tajemnice państwowe w błędnym przeświadczeniu, że stanowią one nielegalne tajemnice, może podlegać takiemu samemu wymiarowi kary jak w prostym przypadku ujawnienia tajemnicy państwowej, o ile podjęte przez nią działania ujawniające nie są współmierne do celu, jakim ma być przeciwdziałanie naruszeniu prawa i nie podejmie ona przed próbą ujawnienia określonych kodeksem kroków.
9. W Polsce kary za ujawnienie tajemnicy państwowej oraz informacji niejawnych o podobnym charakterze określa również Kodeks karny (art. 265 – 269). Sama tajemnica państwowa definiowana jest w ustawie o ochronie informacji niejawnych (zasadniczo dla celów tejże ustawy) w art. 2 punkt 1).
10. SÜG, art. 13 ust. 6. Zwraca uwagę, że zgodnie z redakcją tego ustępu, właściwa instytucja dokonuje sprawdzenia (Prüfung), natomiast instytucja współdziałająca przeprowadza właściwą weryfikację (Überprüfung), podczas gdy z art. 3 ust. 1 wynika, że „właściwa do przeprowadzenia weryfikacji” jest właśnie owa pierwsza instytucja, a „organ współdziałający”, zgodnie z art. 3 ust. 2, jedynie współdziała przy weryfikacji. Wydaje się tu zatem istnieć pewna niekonsekwencja terminologiczna.
11. Ustawa o ochronie informacji niejawnych nowelizuje ponadto w art. 79 ustawę o ochronie zdrowia psychicznego, przez uzupełnienie jej artykułu 50 ust. 1, będącego wykazem osób i organów w stosunku do których „osoby wykonujące czynności wynikające z niniejszej ustawy” są zwolnione z zachowania tajemnicy, o punkt 4) obejmujący „służby ochrony państwa i ich upoważnionych pisemnie funkcjonariuszy lub żołnierzy, w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia postępowania sprawdzającego na podstawie przepisów o ochronie informacji niejawnych”. Zwolnienie to dotyczy również lekarzy w zakresie, w jakim wykonują oni czynności z tej ustawy wynikające. Moim zdaniem, nie dotyczy ono zasadniczo innych czynności związanych z wykonywaniem zawodu lekarza, a więc przede wszystkim samego leczenia, w związku z którymi lekarz, na podstawie ustawy o zawodzie lekarza, „ma obowiązek zachowania w tajemnicy informacji związanych z pacjentem” (art. 40 ust. 1) oraz może udzielać informacji „o jego stanie zdrowia, rozpoznaniu, /.../ wynikach leczenia oraz rokowaniu” osobom trzecim tylko za zgodą pacjenta (art. 31 ust. 2 w zw. z ust. 1). Nie sądzę zatem, aby ustawa o ochronie informacji niejawnych zapewniała generalnie możliwość legalnej weryfikacji informacji podanych przez osobę sprawdzaną o stanie swojego zdrowia psychicznego i historii choroby u jej lekarza. Niemniej wydaje się, że interpretacja przytoczonych przepisów nie jest oczywista i uzasadniona wydaje się obawa, że wskazana nowelizacja może naruszać standard ochrony tajemnicy lekarskiej (obawę tę wyrażają np. R. i M. Taradejna, Tajemnica państwowa i inne tajemnice chroniące interesy państwa i obywateli. Wybrane zagadnienia prawnej ochrony informacji dotyczących działalności gospodarczej, społecznej i zawodowej oraz życia prywatnego. Wdrażanie ustawy o ochronie informacji niejawnych (teksty przepisów), Warszawa 1999, s. 41).
12. Ściganie karne nie jest tu ograniczone ani do osoby sprawdzanej, ani do spraw związanych z bezpieczeństwem państwa. Należy zaznaczyć, iż ustawa niemiecka także przewiduje, iż dane gromadzone w ramach sprawdzenia przez właściwą instytucję i organ współdziałający, poza tym, że są wykorzystywane do celach związanych ze sprawdzeniem i dla celów parlamentarnych komisji śledczych, użyte być również mogą „w celach ścigania poważnych przestępstw”, jednak organy ścigania mogą je w tym celu wykorzystywać jedynie w przypadkach, gdyby w inny sposób ściganie było mniej skuteczne lub znacząco utrudnione (art. 21 ust. 1).
13. Oznacza to, że jeśli osoba ta jest aktualnym przełożonym sprawdzanego, może w praktyce podjąć na podstawie uzyskanych z ankiety informacji niekorzystne wobec sprawdzanego działania, bez związku z „celami postępowania sprawdzającego”, w wyniku np. ujawnionych dolegliwości psychicznych, epizodów narkotycznych lub sympatii politycznych. Należy zaznaczyć, że również ustawa niemiecka przewiduje, iż właściwa instytucja ma prawo wykorzystać zgromadzone dane osobowe w celach postępowania dyscyplinarnego i podjęcia środków z zakresu prawa służbowego i prawa pracy, jednak wtedy tylko, gdy jest to konieczne dla zapewnienia ochrony informacjom niejawnym (art. 21 ust. 1).
14. Zapewne jednak sprawca ujawnienia informacji osobistej, której okres „poufności” minął, mógłby być ścigany na wniosek pokrzywdzonego z art. 266 § 1 Kodeksu karnego: „Kto, wbrew przepisom ustawy lub przyjętemu na siebie zobowiązaniu, ujawnia lub wykorzystuje informację, z którą zapoznał się w związku z pełnioną funkcją, wykonywaną pracą, działalnością publiczną, społeczną, gospodarczą lub naukową, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2”.
15. Na przykład, w świetle ankiety obciążające wydają się być towarzyskie kontakty sprawdzanego i jego rodziny z jakimkolwiek obywatelem obcego państwa, natomiast nie są obciążające towarzyskie kontakty z funkcjonariuszem PRL-u, nawet jeśli był to pracownik służb specjalnych. Zgodnie z duchem ankiety, naturalne powinno być pytanie o wszelkie towarzyskie kontakty sprawdzanego i jego rodziny. Jeśli z pytania tego zrezygnowano tylko ze względów technicznych (zbyt duża liczba danych), nie ma powodu, aby pytanie w tej samej postaci zadawać w odniesieniu do pewnego podzbioru towarzyskich kontaktów, wyróżnionego za pomocą innego kryterium, niż kryterium zagrożenia bezpieczeństwa. Warto zauważyć, że jeżeli sprawdzany lub członek jego rodziny utrzymuje lub utrzymywał kontakty z zamieszkałym w Polsce obywatelem polskim, to jeśli sprawdzanemu wiadomo, że obywatel ten posiada również obcy paszport, zobowiązany jest umieścić taką osobę w ankiecie. W świetle całości ankiety trudno zrozumieć, dlaczego nie dotyczy to kontaktów ze stale zamieszkałym za granicą Polakiem, o którym sprawdzany sądzi, że nie posiada obcego obywatelstwa.
16. Prawo i kultura Stanów Zjednoczonych dopuszczają zasadniczo głębszą indagację w zakresie życia prywatnego człowieka, co zapewne znajduje wyraz również w procedurze sprawdzeniowej, ale amerykańska dociekliwość pod tym względem nie jest akceptowana w kręgu kultury europejskiej (np. dochodzenie, czy osobie publicznej zdarzyło się palić marihuanę i czy się przy tym zaciągała, jakie formy kontaktów ze swoim partnerem seksualnym preferuje, lub też pytanie w kwestionariuszu paszportowym o uprawianie nierządu). Nie jest to zresztą przecież jedyny przykład różnic w standardach prawnych i kulturalnych między Europą i Stanami Zjednoczonymi.


Biuro Studiów i Ekspertyz, 2000 r.