Uwagi na temat partii politycznych i ich osobowości prawnej w świetle Konstytucji i ustawy o partiach politycznych

Marek Zubik

Raport nr 172


Niniejszy raport dotyczy istoty funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego z konstytucyjną zasadą pluralizmu politycznego. Chodzi tu mianowicie o wolność tworzenia i działania partii politycznych.
Na całej polskiej scenie politycznej dokonują się przemiany i trudno jednoznacznie wskazać, jaki będzie ostatecznie kształt systemu politycznego w naszym kraju. Szczególnie w tym okresie konieczna jest refleksja nad stanem prawnym w zakresie regulacji podstaw tworzenia, działania oraz rozwiązywania partii politycznych. Refleksje te dotyczyć muszą określenia czym jest sama partia polityczna, odczytania konstytucyjnej wolności tworzenia i działania partii politycznych (art. 11 Konstytucji), rozumienia ograniczeń określonych w ustawie o partiach politycznych a związanych z uzyskaniem przez partie polityczne osobowości prawnej, a także interpretacji przepisów tej ustawy w świetle Konstytucji.

I. Współczesny polski ustrojodawca w całym szeregu sformułowań i postanowień Konstytucji z 1997 r. dał wyraz podstawowym elementom składającym się na pojęcie społeczeństwa obywatelskiego. Od strony organizacyjnej idea społeczeństwa obywatelskiego zakłada, że każdy obywatel funkcjonuje równocześnie w kilku równoległych układach społecznych: w układzie politycznym, w układzie pracowniczym, czy w układzie terytorialnym. W każdym z tych układów obywatel ma określone interesy oraz dążenia i w każdym z nich powinien dysponować instrumentami i środkami umożliwiającymi ich wyrażanie oraz realizację. Po drugie, idea ta zakłada, ze wspomniane interesy i dążenia mają ze swojej natury zróżnicowany, a niekiedy nawet przeciwstawny charakter. Tym samym proces ich realizacji w państwie musi mieć pluralistyczny charakter. Umożliwiać bowiem musi równoległe formułowanie konkurencyjnych programów i tworzenie organizacji służących ich realizacji. W takim ujęciu społeczeństwo obywatelskie to społeczeństwo pluralistyczne, w którym każdy ma możliwość działania w wybranych przez siebie organizacjach i strukturach, nakierowanych w swojej działalności na realizację podmiotowości danej jednostki jako obywatela, pracownika czy mieszkańca. (Por.: L. Garlicki: Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wyd. 3, Warszawa 1999, s. 68).

II. Konstytucja stanowi, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym (art. 2), w którym władza zwierzchnia należy do Narodu (art. 4 ust. 1). W nowożytnie ukształtowanym systemie demokratycznym podstawowa forma sprawowania władzy polega na podejmowaniu decyzji w imieniu suwerena przez organ przedstawicielski pochodzący z wyborów. Dla rzeczywistego istnienia demokracji nie wystarczy jednak samo istnienie parlamentu. Konieczne jest spełnienie szeregu wymagań szczegółowych. Chodzi tu po pierwsze - o sposób wyłaniania ciała przedstawicielskiego w demokratycznej procedurze wyborczej; po drugie - konieczne jest aby parlamentowi przysługiwała odpowiednio silna pozycja i kompetencje wśród organów państwa; po trzecie niezbędne jest, aby system polityczny oparty został na zasadach pluralizmu, czego podstawowym przejawem jest zagwarantowanie wolności tworzenia i działania partii politycznych.
Warunkiem sine qua non istnienia państwa demokratycznego jest zatem funkcjonowaniem pluralizmu politycznego. Istotą zasady pluralizmu politycznego jest swoboda tworzenia i działania partii politycznych.
Do 1990 r. brak było kompleksowej regulacji ustawowej dotyczącej partii i stronnictw politycznych. Nie bez znaczenia dla tego stanu prawnego była rzeczywistość społeczno-polityczna PRL. Przemiany polityczne jakie zaszły w Polsce na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych musiały doprowadzić do zmiany tego stanu rzeczy, jeśli Polska miała wejść na drogę budowy demokratycznego ustroju państwa. Pierwsza polska ustawa o partiach politycznych została uchwalona przez Sejm 28 lipca 1990 r. (Dz. U. Nr 54, poz. 312 ze zm.). Ustawa ta, wielokrotnie nowelizowana, zakończyła swój normatywny żywot w 1997 r. Okres jej obowiązywania charakteryzował się dynamicznym rozwojem struktur partyjnych oraz głębokimi przemianami funkcjonowania całego systemu politycznego Polski. Z tego też względu aktualność merytorycznej regulacji ustawy z 1990 r. stopniowo się wyczerpywała. W momencie zaś uchwalenia Konstytucji z 1997 r. - była u kresu. 27 czerwca 1997 r. uchwalona została nowa ustawa o partiach politycznych (Dz. U. Nr 98, poz. 604, ze zm. - cyt. dalej jako upp). Ustawa ta pomyślana została jako akt normatywny stworzony już w myśl rozwiązań nowej Konstytucji (chociaż została ona przygotowana i uchwalona jeszcze przed dniem wejścia w życie nowej ustawy zasadniczej), przyjmowała jednocześnie doświadczenia zebrane w czasie obowiązywania swojej poprzedniczki z 1990 r.
W momencie wejścia w życie nowej Konstytucji oraz ustawy o partiach politycznych kontynuowane były rozpoczęte wcześniej przekształcenia na polskiej scenie politycznej. Przemiany te trwają nadal i trudno jednoznacznie wskazać jaki będzie ostatecznie kształt systemu politycznego w naszym kraju. Działania ustawodawcy zmierzające do zmniejszenia rozdrobnienia na scenie politycznej (wystarczy choćby wspomnieć założenia ordynacji wyborczej do Sejmu z 1993 r. oraz jej wpływ na postępującą stopniowo konsolidację ugrupowań politycznych) wydają się przynosić spodziewane rezultaty. Pewne działania „porządkowe" przyniosła ustawa o partiach politycznych - nakazując partiom politycznym zgłoszonym do ewidencji przed 1998 r. dostosowanie danych uwidocznionych w ewidencji do wymogów upp (art. 60 upp). Istotną rolę w tym procesie odegrała także decyzja ustrojodawcy, który w art. 100 ust. 1 Konstytucji określił, iż kandydatów na posłów i senatorów mogą zgłaszać partie polityczne oraz wyborcy. Przepis ten odczytany został w taki sposób (nie jest moją rzeczą ocenianie tutaj, czy interpretacja ta była właściwa), że doprowadził on do ruchów konsolidacyjnych i to ze wszystkich stron sceny politycznej.

III. Partie polityczne to zorganizowane struktury jednoczące obywateli dla formułowania, wyrażania i realizowania ich celów politycznych. Dążą one do zdobycia władzy politycznej w państwie, przede wszystkim przez uzyskanie większości w publicznych organach przedstawicielskich. Art. 1 ustawy z 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych stwierdza, że partia polityczna jest dobrowolną organizacją, występującą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej.
Partie polityczne ukształtowały się w następstwie procesu powstania współczesnego parlamentaryzmu. Początkowo organy przedstawicielskie kreowane były w oparciu o prestiż poszczególnych deputowanych. Dopiero w ramach parlamentu rysowały się poszczególne frakcje. To one, szukając trwałej bazy poparcia, przenikały z parlamentu do społeczeństwa. Nie zachodziło natomiast zjawisko odwrotne. W wyniku tego procesu doszło do przekształcenia jakościowego w parlamentaryzmie. Podstawowym celem wyborów stało się nie tyle wyłonienie poszczególnych posłów, ale dokonanie liczbowego rozdziału mandatów między konkurujące partie polityczne. Deputowany zawdzięczał mandat przede wszystkim partii, która wysunęła jego kandydaturę. Pragnąc kandydować w następnych wyborach, pozostał uzależniony od życzliwości swojej partii. Równocześnie debaty parlamentarne przestały być forum tworzenia koncepcji rozstrzygnięć politycznych, stając się formą przedstawiania i obrony uprzednio wypracowanych już stanowisk politycznych przez gremia partyjne.
Wobec istnienia w zasadzie nieograniczonej wielości poglądów i interesów społecznych, często o równouprawnionym charakterze, Naród byłby niezdolny do realizacji władzy politycznej, gdyby owe interesy i poglądy nie zostały sprowadzone do niewielu alternatyw dojrzałych do stania się przedmiotem racjonalnego wyboru. Zadanie to spoczywa właśnie na partiach politycznych, które jednoczą interesy i poglądy o pokrewnym charakterze, dostosowują je do siebie, przekształcają je w programy polityczne i wyłaniają kandydatów, na których spada zadanie realizacji owych programów.
Partie polityczne ze swojej natury są nakierowane na państwo. Naturalnym bowiem celem partii jest doprowadzenie do realizacji jej własnych koncepcji politycznych, będących w konkurencji wobec propozycji innych partii. Skoro ostateczna realizacji wspomnianych koncepcji zależy od przyznania im charakteru wiążącego, partie dążyć muszą do przejęcia władzy państwowej. Tylko bowiem ona może zagwarantować taki wiążący charakter. W demokratycznym systemie sprawowania władzy, żadnej z partii nie można identyfikować z całym narodem. Państwo natomiast, występując jako reprezentant Narodu, nie może tworzyć swoich własnych, politycznie neutralnych, koncepcji interesu powszechnego i nadawać im pierwszeństwa wobec koncepcji partyjnych. Państwo demokratyczne stanowi tym samym przedmiot konkurencji poszczególnych partii politycznych, samo zaś zajmuje wobec tych partii pozycję pasywną. (Zob.: D. Grimm: Parlament a partie w RFN, „Przegląd Sejmowy", 1/94, s. 72). Konstytucja nie przewiduje możliwości przekazywania władzy państwowej bezpośrednio na rzecz poszczególnych partii (art. 6 upp). Partie, które wygrały wybory, nie uzyskują przez ten fakt bezpośredniego dostępu do urzędów państwowych. Mają jedynie dostęp do wybieralnych organów publicznych wyłącznie za pośrednictwem swoich kandydatów, które poddani weryfikacji suwerena, odnieśli ostatecznie sukces wyborczy. Partie, pozostając swobodnie zorganizowanymi zrzeszeniami obywateli o pokrewnych przekonaniach politycznych, konkurują z innymi ugrupowaniami o odmiennych przekonaniach. W tym sensie stanowią one element organizacji społeczeństwa, a nie państwa, co umożliwia im spełnianie funkcji pośredniczenia między państwem a społeczeństwem. (D. Grimm, op. cit., s. 73).

IV. Partie polityczne stały się niezbędnymi instytucjami życia ustrojowego państwa oraz istotnymi elementami procesu kształtowania woli politycznej. Z tego też punktu widzenia trudno sobie wyobrazić, aby współczesny ustrojodawca, opierając organizację ustroju i funkcjonowania danego państwa w ramach demokratycznego systemu sprawowania władzy, mógł pominąć fakt istnienia partii politycznych. Niemniej jednak trudno jest znaleźć jednolity model systemu partyjnego. Można jednak wskazać pewne elementy, które stanowią rdzeń rozwiązań, bez których trudno byłby mówić o demokratycznym systemie partyjnym i istnieniu pluralizmu partyjnego w danym państwie. Z tego też względu konieczne jest zawsze analiza systemu partyjnego istniejącego w konkretnym państwie.
Szczególne cele i zadania jakie przypisuje się partiom politycznym będącym formą organizowanie się obywateli, odróżniają je od wszystkich innych form zrzeszania się obywateli. Ta szczególna charakterystyka dotyczy zarówno miejsca partii politycznych w życiu państwa, jak i szczególnej regulacji ich funkcjonowania, jako elementów życia politycznego państwa. Wszelkie analogie czynione miedzy partiami politycznymi, a stowarzyszeniami, fundacjami, związkami zawodowymi itd., muszą uwzględniać wspomniane ustrojowe zróżnicowanie. Analogie te są dopuszczalne jedynie w tym zakresie, w jakim znajdują uzasadnienie we wspólnym konstytucyjnym rdzeniu wszystkich wspomnianych form organizowania się obywateli. Rdzeniem tym jest mianowicie wolności zrzeszania się. Od samych obywateli zależy, czy wola wyrażona w akcie założycielskim organizacji jest w istocie wolą skorzystania z przewidzianej w Konstytucji wolności zrzeszania się w partie polityczne, czy też dotyczy innej jego formy, poddanej zwykle innym rygorom i odmiennej prawnej procedurze legalizacji.
W tym też świetle należy rozumieć np. art. 49 ustawy o partiach politycznych. Mowa w nim jest o stosowaniu do partii politycznych w sprawach nie uregulowanych w upp ustawy - Prawo o stowarzyszeniach. Już z samego tekstu upp wynika, że stosowanie ustawy - Prawo o stowarzyszeniach może dotyczyć jedynie spraw likwidacji partii politycznej i to w zakresie nie uregulowanym przez ustawę o partiach politycznych, a ponadto stosowana może być nie cała ustawa - Prawo o stowarzyszeniach, ale wyłącznie jej rozdział 5. Podobnie rzecz się ma z art. 24 ust. 2 i 3 upp, który mówi o spółdzielniach założonych przez partie polityczne. Stosowanie ustawy - Prawo spółdzielcze (poza wyłączeniem określonym w art. 24 ust. 3 upp) dotyczyć ma spółdzielni założonej przez partię polityczną a nie samej partii politycznej. Po drugie regulacje te dotyczyć mają ewentualnej działalności gospodarczej partii politycznej, a nie wszelkiej działalności partii, tzn. działalności politycznej.

V. Współczesny polski ustrojodawca nie zamieścił w ustawie zasadniczej całości regulacji odnoszących się do partii politycznych. Zapewne takie działanie nie było konieczne, a być może nawet niemożliwe z punku widzenia racjonalnej legislacji.
Już w rozdziale I Konstytucji ustrojodawca ustanowił normatywne podstawy działania partii politycznych oraz ich miejsca w życiu państwa. W art. 11 stwierdza się, że tworzenie i działanie partii politycznych stanowi konstytucyjną wolność obywateli. Niesie to za sobą daleko idące skutki prawne. W myśl utrwalonych już ustaleń doktryny prawa wolnościowe „nie wynikają z prawa w znaczeniu przedmiotowym, ale prawo to jedynie określa ich granice. Obywatel może korzystać z wolności (lub nie) i postępować w różny sposób, byleby tylko przestrzegał prawnie ustalonych granic. W razie jego sporu z organem państwowym, to organ państwa musi podać podstawę prawną ograniczenia wolności. W przeciwnym razie obowiązuje zasada in dubio pro libertate." (B. Banaszak, A. Preisner: Prawo konstytucyjne. Wprowadzenie, Wrocław 1993, s. 87). Stanowisko to koresponduje z postanowieniami samej Konstytucji (art. 31 ust. 3) oraz dotychczasowym dorobkiem orzeczniczym Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie (Zob. np.: orzeczenie z 24 kwietnia 1996 r., W. 14/95, OTK w 1996 r., t. 1, s. 227 - 228).
Konstytucja stanowi, iż członkami partii politycznych mogą być tylko obywatele polscy, którzy zrzeszając się na zasadach dobrowolności i równości, stawiają sobie za cel wpływanie metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa (art. 11). Wskazanie przez ustawę zasadniczą wspomnianych cech nie może być uznane za definicję (definicję legalną) partii politycznych w Polsce. Służy bowiem ono zupełnie innemu zadaniu. Powiązanie wspomnianych cech odróżnia partie polityczne od wszystkich innych organizacji skupiających jednostki, a działających tak w sferze polityki, jak i poza nią. Towarzyszy temu uwypuklenie szczególnego stanowiska i roli, jakie przewiduje ustrojodawca dla partii politycznych, przede wszystkim w kształtowaniu życia politycznego.
Wolność tworzenia partii politycznych stanowi przejaw wolności zrzeszania się obywateli (art. 12 Konstytucji). Wolność tworzenia partii politycznych, ze względu na jego znaczenie w życiu demokratycznego państwa, znalazło szczegółowe potwierdzenie w art. 11 ustawy zasadniczej. Co więcej, wolność tworzenia partii politycznych w systematyce przepisów konstytucyjnych, „wyprzedza" wolność zrzeszania się obywateli, co wskazuje na wagę wolności tworzenia partii politycznych, jaka została przypisana jej przez ustrojodawcę. Także zamieszczenie obu wspomnianych przepisów - art. 11 (wolność tworzenia i działania partii politycznych) i art. 12 (dotyczącego m.in. wolności zrzeszania się obywateli) - w rozdziale Konstytucji poświęconemu podstawowym zasadom Rzeczypospolitej (a nie w rozdziale II dotyczącym wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela, gdzie mają one jedynie swoje rozwinięcie - art. 58 i art. 59 Konstytucji) świadczy o znaczeniu jakie wolności te zyskały w obecnie obowiązujących rozwiązaniach konstytucyjnych.
Skoro wolność tworzenia i działania partii politycznych stanowi konstytucyjną wolność podlegać może jedynie takim ograniczeniom jakie przynosi sama Konstytucja. Chodzi tutaj zarówno o ograniczenia wprost zawarte w treści ustawy zasadniczej (dotyczy to przede wszystkim zakazów wynikających z art. 13 Konstytucji: zakazu istnienia partii odwołujących się w swoim programie do totalitarnych praktyk i działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu oraz tych, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy, czy wpływu na politykę państwa; zakazane jest także istnienie i działanie partii politycznych, które przewidują utajnienie struktur lub członkostwa w tej partii), jak i zasad ogólnych dokonywania ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności. Ograniczenia takie mogą być ustanawiane jedynie w drodze ustawy i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. W żadnym jednak przypadku ograniczenia konstytucyjnej wolności czy prawa nie może naruszać istoty wolności albo prawa (art. 31 ust. 3 Konstytucji). W tym świetle wszelkie zakazy dotyczące możliwości tworzenia i działalności partii politycznych ustanawiane w drodze ustawy (forma prawna) muszą mieć uzasadnienie w co najmniej jednej z wartości konstytucyjnej wymienionej w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej (merytoryczne uzasadnienie), nie mogą przekraczać koniecznych rozmiarów (nakaz zachowania proporcji). Nawet przy spełnieni powyższych wymogów ograniczenia te nigdy nie mogą naruszać istoty wolności tworzenia i działania partii politycznych.
Ustawa z 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych nie ogranicza możliwości istnienia partii politycznej nie zgłoszonej do ewidencji, ani nie ustanawia zakazu utworzenia partii, która w zamyśle jej założycieli nie zostanie zgłoszona do ewidencji partii politycznych. Co więcej takich zakazów nie da się wyprowadzić także z całokształtu postanowień tej ustawy. W szczególności takiej interpretacji nie można opierać na stylistyce art. 11 ust. 1 upp, gdzie ustawodawca używa trybu rozkazującego, mówiąc o zgłoszeniu do ewidencji. Nie jest to bowiem przepis ustanawiający obowiązki członków partii politycznej, ale przepis proceduralny. Art. 11 upp odnosi się bowiem do ewidencji partii politycznych, na co wskazuje choćby tytuł rozdziału ustawy w jakim zawarty jest ten przepis („Ewidencja partii politycznych"). Zresztą fakt ten pozostaje bez znaczenia dla stwierdzenia dopuszczalności funkcjonowania partii politycznej, która nie została zgłoszona do ewidencji partii politycznych. Skoro bowiem tworzenie i działanie partii politycznych stanowi konstytucyjną wolność, zakaz taki ustawodawca musiałby wprowadzić w sposób wyraźny, czyniąc zadość wszystkim warunkom określonym w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Poza tym w świetle Konstytucji takiego zakazu ustawodawca nie mógłby w ogóle ustanowić. Ewentualny zakaz tworzenia i działania partii politycznej tylko dlatego, że nie ma ona przymiotu osobowości prawnej (czyli cechy nieistotnej z punktu widzenia ustrojowo-prawnego, a mającej znaczenie wyłączne w sferze cywilno-prawnej) stanowiłby naruszenie istoty wolności tworzenia i działania partii politycznych. Zatem w świetle art. 31 ust. 3 zd. 2 ustawy zasadniczej zakaz ten, ustanowiony przez ustawodawcę, stałby w sprzeczności z przywołanym tu przepisem konstytucyjnym.
Sama ustawa o partiach politycznych zdaje się potwierdzać, iż podobnie rozumował współczesny polski ustawodawca. Skoro w art. 11 ust. 1 upp mówi się, że „Partię polityczną zgłasza się do ewidencji ...", to już z tego wynika, iż do ewidencji zgłaszana jest partia polityczna, a nie jej potencjalny dopiero byt. Do podobnych konkluzji należy dojść analizując także art. 14 ust. 1 upp.
Rzeczą zupełnie inną jest to, jakie skutki prawne wynikają z nieposiadania przez daną partię polityczną osobowości prawnej. Tak długo, jak ocena potrzeby uzyskania przez daną partię polityczną osobowości prawnej pozostawiona jest członkom tej partii, konstytucyjna wolność tworzenia i działania partii politycznych nie doznaje uszczerbku. Członkowie tej partii muszą jednak pamiętać o skutkach płynących z faktu, że ich partia nie posiada osobowości prawnej. W szczególności partia nie wpisana do ewidencji nie będzie mogła korzystać z ochrony jej dóbr prawnych. Jest to istotne, choćby w przypadku ochrony nazwy i symbolu graficznego tej partii. W przypadku konfliktu z inną partią posiadającą osobowość prawną, która będzie chciała wykorzystać nazwę lub znak graficzny partii nie zgłoszonej do ewidencji, posiadając słabsze prawo - będzie musiała liczyć się z przegraną.
Partia polityczna nie zgłoszona do ewidencji, nie posiadając osobowości prawnej, musi jednak spełniać te wszystkie wymogi (konstytucyjne i ustawowe), które dotyczą wszystkich partii politycznych. Ustawa o partiach politycznych uzależniła od uzyskania wpisu do ewidencji korzystanie przez partię polityczną z praw wynikających z ustaw. Niezgłoszenie partii politycznej do ewidencji nie może jednak stanowić podstawy do obchodzenia przepisów powszechnie obowiązujących dotyczących istnienia i funkcjonowania partii politycznych w ogóle. Dotyczy to w szczególności przesłanek materialnych, których spełnienie konieczne jest by daną organizację uznać za partię polityczną: zachowania jawności struktur i jej finansowania, zakazów odnoszących się do członkostwa w partiach politycznych itd. (art. 11 i 13 Konstytucji oraz art. 1 - 8, czy art. 10 upp). Wydaje się jednak, iż partia nie posiadająca osobowości prawnej ma co najmniej ograniczoną zdolność sądową. W przeciwnym bowiem razie nie mogłaby być zgłoszona do ewidencji. Zgłoszenia bowiem dokonują osoby uprawnione w statucie partii (organy partii politycznej) do reprezentowania jej na zewnątrz (art. 11 ust. 6 w zw. z ust. 2 upp).
Za taką interpretacją przemawia jeszcze jeden fakt. Nie można bowiem mylić partii nie zgłoszonej do ewidencji, a przez to nie posiadającej osobowości prawnej, z partią, której cele lub zasady działania pozostają w sprzeczności z Konstytucją, czy z partią zdelegalizowaną. Także bowiem w przypadku działań związanych z tworzeniem i działaniem partii politycznych nie posiadających osobowości prawnej związane jest domniemanie zgodności tych czynności z prawem. Nie bez znaczenia jest, iż ocena kryterium zgodności celów i działań partii politycznych dokonywana przez Trybunał Konstytucyjny może być dokonywana jedynie z punktu widzenia Konstytucji, ale już nie ustaw (art. 188 pkt 5 Konstytucji). Wreszcie, to na organach państwa (prokuratorze) będzie ciążył obowiązek przełamania wspomnianego domniemania. Mówi o tym wprost art. 57 ust. 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643).

VI. Problem osobowości prawnej partii politycznych stał się już przedmiotem rozważań zarówno Sądu Najwyższego (uchwała SN z 14 grudnia 1990 r., III CZP 62/90, OSNICP, 1991, z. 4, s. 1 i n.) jak i Trybunału Konstytucyjnego (uchwała z 24 kwietnia 1996 r., W. 14/95, OTK w 1996 r., t. 1, s. 223 i n.).
Uchwała Sądu Najwyższego wiązała się z niejasnym stanem prawnym sprzed wejściem w życie ustawy z 17 sierpnia 1990 r. o partiach politycznych. Chodziło o odpowiedź na pytanie, czy przed datą wejścia w życie powyższej ustawy partie i stronnictwa polityczne mogły być podmiotami praw i obowiązków z zakresu prawa cywilnego. Sąd Najwyższy zauważył, iż partie i stronnictwa polityczne - przed wejściem w życie ustawy o partiach politycznych z 1990 r. - posiadały umocowanie prawne do prowadzenia swojej działalności wprost na podstawie przepisów Konstytucji z 1952 r. Nie było także wątpliwości, że partie polityczne posiadały zdolność sądową (SN przywołał swoje orzeczenie z 14 grudnia 1948 r. w tej sprawie C. 828/48, OSN 1949, z. II - III, poz. 57). Sąd Najwyższy doszedł do wniosku, że przed dniem wejścia w życie ustawy z 17 sierpnia 1990 r. partie i stronnictwa polityczne mogły być podmiotami praw i obowiązków z zakresu prawa cywilnego. Ponadto SN zwrócił uwagę na fakt, iż takie też ukształtowało się jednolite stanowisko organów stosujących prawo w tym względzie.
Natomiast uchwała wykładnicza Trybunału Konstytucyjnego wiązała się z wątpliwościami natury konstytucyjnej, jakie powstały wówczas w związku z uprawnieniami ówczesnego Sądu Wojewódzkiego w Warszawie w procesie ewidencyjnym zgłaszanych partii politycznych. Przy tej okazji Trybunał rozważył wiele elementów związanych z nabyciem przez partię polityczną osobowości prawnej. Mimo zmiany stanu normatywnego w tym zakresie, ustalenia obu przywołanych tu organów władzy sądowniczej w Polsce w zasadniczej swojej części pozostają nadal aktualne.
W myśl art. 16 upp partia polityczna nabywa osobowość prawną z chwilą wpisania jej do ewidencji (a nie prawo do istnienia !). W wyniku wpisania partii politycznej do ewidencji nabywa ona zdolność do czynności prawnych, w tym także zdolność sądową. Wchodzi ona w sferę regulacji prawa cywilnego. Jako osoba prawna (a nie partia polityczna jako taka) podlega tym samym rygorom co inne osoby prawne, przede wszystkim osoby prawne będące zrzeszeniami obywateli.
Dochodzi tutaj do zderzenia dwóch różnych kategorii pojęciowych. Z jednej bowiem strony - tworzenie i działanie partii politycznych stanowi wolność konstytucyjną (pojęcie ustrojowo-prawne), z drugiej natomiast wpisanie partii politycznej do ewidencji łączy się z uzyskaniem przez nią osobowości prawnej (pojęcie cywilno - prawne). Tworzenie i działanie partii stanowi przejaw wolności politycznej. Nabycie przez partię polityczną osobowości prawnej na skutek zgłoszenia jej do ewidencji powoduje, że wchodzi ona - jako osoba prawna - w sferę regulacji cywilistycznych. W związku z tym zgłoszenie partii do ewidencji nie może mieć charakteru czysto porządkowego. Ustawodawcy wolno jest ustanowić wobec partii politycznych posiadających osobowość prawną podobne wymagania, jakie przewidziane są dla innych form zrzeszania się obywateli. Niewątpliwie może i powinna istnieć także sądowa kontrola dokonywanego zgłoszenia partii politycznej do ewidencji. Ustawowe wymagania związane z dokonaniem wpisu do ewidencji partii politycznych nie mogą być same przez się postrzegane jako ograniczenie wolności tworzenia i działania partii politycznych. Stanowią one bowiem przejaw troski ustawodawcy o zagwarantowanie pewności obrotu prawnego.
Państwo, dopuszczając daną partię polityczną do obrotu cywilnoprawnego (czego nie należy mylić z uznaniem partii jako podmiotu życia politycznego w państwie, która to kompetencja nie może pozostawać w swobodnym uznaniu organów publicznych w demokratycznym państwie z konstytucyjną zasadą pluralizmu politycznego) ponosi odpowiedzialność za taką decyzję. Już choćby z obowiązywania zasady demokratycznego państwa prawnego wynika obowiązek państwa stworzenia warunków dla pewności obrotu prawnego. (uchwała TK, W. 14/95, op. cit., s. 230). Jednak nawet w tym wypadku, decyzja o przyznaniu (odebraniu) danej partii politycznej osobowości prawnej nie może być pozostawiona arbitralnej decyzji organów państwa. Organy państwa mają bowiem obowiązek równego traktowania poszczególnych partii politycznych (art. 4 upp). Obowiązek ten wynika z ogólnej, konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Tym samym działania organów państwa wobec partii politycznych, w szczególności w zakresie przyznania (odebrania) im osobowości prawnej, muszą podlegać szczegółowym regulacjom prawnym, a te powinny być interpretowane także w świetle zasady wyrażonej w art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej.
Tworzenie i działanie partii politycznej znajduje swoje oparcie bezpośrednio w art. 11 Konstytucji. Nie do zaakceptowania są wobec tego te twierdzenia, które widzą w przymiocie osobowości prawnej partii politycznej nieodzowny warunek jej działalności (zob. także: M. Żmigrodzki: Nowy status partii politycznych (ustawa z 27 czerwca 1997 r.), „Przegląd Sejmowy", 4/98, s. 25). W szczególności takiego warunku nie wprowadza art. 1 ust 2 upp. Po pierwsze dlatego, iż mówi on o korzystaniu przez partię polityczną z praw wynikających ustaw (a nie o tworzeniu lub działaniu partii w ogóle). Po drugie, przepis ten stanowi wyraz, o czym była już mowa, zapewnienia pewności obrotu prawnego. Przyznanie partii politycznej osobowości prawnej pełni służebną rolę wobec wolności jej tworzenia i działania. Osobowość prawna jest o tyle konieczna, o ile służy pełnej realizacji konstytucyjnej wolności działalności partii politycznej oraz o ile pozostaje w zgodzie z innymi normami, zasadami czy wartościami konstytucyjnymi. Z punktu widzenia ustrojowego nie istnieje konieczny związek między tworzeniem i działalnością partii politycznych a uzyskaniem przez nią osobowości prawnej. Rozerwanie tego związku powoduje jedynie, że partia polityczna nie może być podmiotem w obrocie cywilnoprawnym. Nie jest natomiast równoznaczne z wyrzuceniem jej poza nawias porządku prawnego. Możliwość jej funkcjonowania opiera się bowiem wprost na art. 11 Konstytucji, stanowiąc przejaw bezpośredniego stosowania przepisów konstytucyjnych (art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej).

VII. Art. 11 Konstytucji gwarantuje wolność tworzenia i działania partii politycznych. Wcześniej przepis ten był przez nas rozważany z punktu widzenia wolności zrzeszania się obywateli oraz swobody wyrażania i realizacji ich własnych interesów. Wolność ta nie ogranicza się jednak wyłącznie do tworzenia i działania partii politycznych bądź pozostawania danego obywatela poza jakimikolwiek strukturami politycznymi istniejącymi lub działającymi w państwie. Wolność, objęta przedmiotem regulacji art. 11 Konstytucji, zakłada również wolność decydowania obywateli o rozwiązaniu partii politycznych. Już sam art. 11 stanowi, iż partia polityczna może być jedynie dobrowolnym zrzeszeniem obywateli. Jednakże wolności tej nie można sprowadzić jedynie do wymiaru indywidualnego, choć ten aspekt wolności tworzenia i działania partii politycznych ma zasadnicze znaczenie. Ów indywidualny wymiar wolności analizowanej w niniejszym opracowaniu ma swoje korzenie w nienaruszalnej godności każdego człowieka, która jest źródłem każdej wolności czy prawa człowieka i obywatela (art. 30 Konstytucji.).
Poszanowanie godności człowieka i obywatela wymaga zagwarantowania mu wolności przyjmowania i wyrażania poglądów (nie tylko politycznych) oraz ich zmiany, czemu ustrojodawca dał wyraz w różnych przepisach szczegółowych (np.: art. 53 - wolność sumienia i religii, czy art. 54 - wolność wyrażania poglądów). Oprócz wymiaru indywidualnego, wolność tworzenia i działania partii politycznych ma także swój generalny wymiar. Przejawia się w wolności obywateli, członków danej partii politycznej, do zakończenia jej działalności. Wolność tworzenia i działania partii politycznych w wymiarze wolności dobrowolnego zrzeszania się (czyli w tym zakresie w nieskrępowanej możliwości wystąpienia poszczególnych obywateli z danej partii) czy też zakończenia działalności istniejącej już partii politycznej może podlegać ograniczeniom tylko w takim wymiarze, jak to zostało przedstawione wcześniej odnośnie do ustanawiania ograniczeń w tworzeniu partii politycznych. Skoro sama Konstytucja uregulowała sprawę charakteru ustrojowego partii jako formy zrzeszania się obywateli (art. 11) - oraz zakazów związanych z ich funkcjonowaniem - okoliczność te musi uwzględnić ustawodawca. Nie budzi wątpliwości, że powinien on ustanowić regulacje odnoszące się do sytuacji położenia kresu działalności tych partii politycznych, które łamią granice określone dla wolności tworzenia i działania partii politycznych. Takie postanowienia zawarte są w art. 45 pkt 2 ustawy o partiach politycznych.
Racjonalny ustawodawca powinien oprócz tego wprowadzić regulacje wiążące się zaprzestaniem działalności przez daną partię. Postanowienia te dotyczyć mogą wyłącznie sytuacji, kiedy dana partia posiadała osobowość prawną. Nie istnieją bowiem żadne dające się konstytucyjnie legitymować uzasadnienie dla ingerencji ustawodawcy w wolność zaprzestania działalności partii politycznej nie posiadającej osobowości prawnej, skoro sam nie przewidział dla niej możliwości korzystania z praw wynikających z ustaw, kiedy ona jeszcze działała. Po drugie, w przypadku partii wpisanych do ewidencji i posiadających osobowość prawną, które nie wykraczają poza konstytucyjne ramy przewidziane dla działalności partii politycznych, ingerencje ustawodawcy we wspomnianym zakresie dopuszczalne są jedynie w wypadku samorozwiązania się partii bądź rzeczywistego i trwałego zaprzestania działania przez daną partię polityczną. Bardziej restrykcyjne wkroczenie ustrojodawcy w wolność tworzenia i działania partii politycznych pozostawałoby w sprzeczności z Konstytucją.

VIII. Działanie partii politycznej nie jest bezwzględnie uzależnione od posiadania przez nią osobowości prawnej. Natomiast nie istnieje relacja odwrotna. Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której będzie uwidoczniony wpis danej partii politycznej w ewidencji, a nie będzie istniał w rzeczywistości substrat (byt) w postaci zrzeszenia na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich, którzy wykorzystując metody demokratyczne wpływać chcą na kształtowanie polityki państwa (art. 11 Konstytucji). W tym zakresie zabrakło wyobraźni polskiemu ustawodawcy. Uregulował on proces związany z likwidacją partii politycznej, tak jakby miał on zawsze przebiegać w sposób niekonfliktowy i zgodnie z jego oczekiwaniami. Wiara w to założenie jest o tyle naiwna, że właśnie dotychczasowa praktyka w tym względzie dostarcza nadto dużo przykładów, iż proces ten wcale nie musi tak przebiegać.
Ustawa o partiach politycznych przewiduje dwutorową drogę dochodzenia do likwidacji partii politycznej. Raz jeszcze pragnę podkreślić, iż chodzi tu o likwidację partii jako osoby prawnej. Natomiast proces rzeczywistego „zlikwidowania" partii politycznej, która narusza konstytucyjny porządek dotyczący tworzenia i działania partii politycznych i tak nie znajduje w polskim porządku prawnym dostatecznego normatywnego uregulowania. Oprócz wskazania momentu początkowego tego procesu (art. 45 pkt 2 w zw. z art. 20, 21, 39 i 44 upp) - oraz niektórych elementów z tym związanych (art. 47 i 48 upp) - brak jest odpowiedniego „oprzyrządowania" dla organów państwa, aby mogły one podejmować skutecznie tego typu działania. W ustawie o partiach politycznych nie zostało stworzone odpowiednie instrumentarium do przeprowadzenia procesu likwidacji działalności oraz struktur organizacyjnych partii politycznej, która łamie przewidziany dla niej konstytucyjny porządek prawny. Ponieważ problem ten daleko wykracza poza granice niniejszego opracowania jedynie sygnalizuję powyższe kwestie.
Wróćmy zatem do uregulowań odnoszących się do likwidacji partii politycznych w myśl rozwiązań ustawy z 27 czerwca 1997 r. W myśl tej ustawy partia podlega likwidacji wskutek rozwiązania się partii mocą własnej uchwały (art. 45 pkt 1), albo na mocy postanowienia sądu ewidencyjnego o wykreśleniu wpisu partii z przyczyn wskazanych w ustawie (art. 45 pkt 2 w zw. z art. 47 upp). W sytuacji, kiedy dana partia polityczna zupełnie i trwale zaprzestaje swojej działalności w grę wchodzą dwie możliwości. Z pierwszą sytuacją mamy do czynienia, gdy jej uprawniony organ podejmie stosowną uchwałę o samorozwiązaniu się partii (art.45 pkt 1). Z drugą - gdy dana partia zaprzestawszy swojej działalności nie złoży w odpowiednim terminie informacji o źródłach jej finansowania (art. 39 ust. 2 upp), w następstwie czego zostanie wykreślona z ewidencji postanowieniem sądu. W obu przypadkach dochodzimy do paradoksalnej sytuacji. Dana partia w rzeczywistości nie istnieje (gdyż nie ma obywateli będących jej członkami) a nadal istnieje wpis w ewidencji. Ten stan prawny zmusza te osoby, które widnieją w ewidencji jako osoby upoważnione do reprezentowania danej partii, choćby w rzeczywistości już się z nią nie identyfikowały, a nawet gdyby nie byli w ogóle jej członkami (dotyczy to przede wszystkim drugiego z przedstawionych scenariuszy). Ten stan prawny nie służy żadnym konstytucyjnie legitymowanym celom. Nie ma także uzasadnienia z punktu widzenia ochrony pewności obrotu cywilnoprawnego, zważywszy szczególnie, że koszt likwidacji partii politycznej przewyższający majątek tej partii i tak pokryty zostanie przez Skarb Państwa (art. 48 upp). Regulacje zawarte w rozdziale 6 ustawy o partiach politycznych tworzą pułapkę zarówno dla członków partii uwidocznionych w ewidencji (dotyczy to osób będących uprawnionych zgodnie ze statutem partii do reprezentowania jej na zewnątrz oraz do zaciągania zobowiązań majątkowych - art. 19 ust. 1 pkt 3 upp), jak i ewentualnych podmiotów, które opierając się na domniemaniu zgodności wpisu do ewidencji (wynikającego z zaufania do państwa, będącego nierozerwalnym elementem zasady demokratycznego państwa prawnego - art. 2 Konstytucji), będą podejmowały swoje decyzji w oparciu o dane uwidocznione w ewidencji. W przypadku członków rozwiązywanej partii dochodzi do ograniczenia ich konstytucyjnej wolność zrzeszania się, w postaci odebrania im de facto możliwości opuszczenia partii (do czasu wykreślenia wpisu z ewidencji). W przypadku osób trzecich - dochodzi natomiast do niepewności w obrocie prawnym. W tym miejscu przywołać należy stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził, iż skoro „organ państwa ma wystawić uwierzytelniony wyciąg z ewidencji partii, to musi w nim poświadczyć prawdziwe dane i aby tak było, sama ewidencja partii musi zawierać dane prawdziwe" (uchwała TK, W. 14/95, op. cit., s. 238). Demokratyczne państwo prawne musi, o czym była już mowa, stworzyć warunki dla pewności obrotu prawnego. Byt nieistniejący, czyli taki, który nie tylko że nie przejawia żadnej aktywności jako podmiot cywilnoprawny bądź - w przypadku partii politycznej - jako podmiot polityczny oraz nie posiada w rzeczywistości organów go reprezentujących, nie może być osobą prawną, bo tej „osobowości" w ogóle nie ma. W tym zakresie, moim zdaniem, istnieje luka aksjologiczna w ustawie o partiach politycznych. Luki tej nie daje się zapełnić ani przez dokonanie wykładni upp w zgodzie z Konstytucją (aby nie dochodziło do niekonstytucyjnego ograniczenia wolności wystąpienia z partii politycznej), ani przez zastosowanie przepisów ustawy - Prawo o stowarzyszeniach. W tym zakresie potrzebna jest zatem interwencja ustawodawcy.
Pragnę tutaj zauważyć, iż obecny stan prawny prowadzi do zupełnie absurdalnych sytuacji. Nie są to bynajmniej tylko spekulacje akademickie. Maja one bowiem miejsce w polskiej rzeczywistości ustrojowo-politycznej. Kiedy statutowy organ danej partii podejmie uchwałę o samorozwiązaniu się i ta uchwała zostaje przesłana sadowi ewidencyjnemu, otwiera się w myśl upp droga (często bardzo długa) prowadząca do wykreślenia tej partii z ewidencji. Jeśli ci sami członkowie partii politycznej, która podjęła uchwałę o samorozwiązaniu się, zdecydują się założyć kolejną partię i zgłoszą ją do ewidencji, to ten sam sąd ewidencyjny będzie zmuszony (co z resztą czyni) do dokonania wpisu nowej partii, niekiedy z tymi samymi osobami upoważnionymi do reprezentowania tej nowej partii, jacy są nadal uwidocznieni w ewidencji przy rozwiązanej partii. Dodając do tego, że co do zasady statuty polskich partii politycznych zakazują przynależności do dwóch partii, który to zakaz znany jest sądowi ewidencyjnemu (oczywiście rzeczą odmienną jest czy sąd ten jest w jakikolwiek sposób związany tym zakazem), gdyż wynika z przedłożonego mu statutu partii, otrzymujemy zupełnie dziwny stan rzeczywisty. A o tym, że taka jest właśnie praktyka Sądu Okręgowego w Warszawie wystarczy się przekonać analizując te zmiany formacji partyjnych, jakie zaszły w 1999 r. z lewej strony polskiej sceny politycznej.

IX. W myśl rozwiązań upp nie istnieje swoboda wyboru reżimu prawnego przez istniejącą już partię polityczną, jeśli została ona wpisana do ewidencji partii politycznych. Nie ma bowiem ona możliwości „zrezygnowania" z osobowości prawnej bez rzeczywistego zakończenia swojego istnienia. Nie mówię tu o likwidacji, bo ta sama w sobie, odnosi się wprost jedynie do zakończenia bytu partii politycznej jako osoby prawnej. Zgodnie z upp uchwała partii politycznej o samorozwiązaniu się prowadzi do procesu likwidacji partii (art. 46 ust. 1 i 3 w zw. z art. 45 upp), co należy rozumieć jako proces zmierzający do zakończenia bytu partii politycznej jako osoby prawnej i do ustania wszelkich organizacyjnych i realnych form jej działalności (Zob.: M. Granat, A. Gorgol, J. Sobczak: Ustawa o partiach politycznych. Komentarz, Warszawa 2000, s. 133). W przypadku jednak samorozwiązania się partii politycznej posiada ona osobowość prawną w fazie likwidacji. Sąd ewidencyjny wydaje bowiem postanowienie o wykreśleniu wpisu partii politycznej z ewidencji dopiero po zakończeniu likwidacji i przeprowadzeniu postępowania likwidacyjnego (w przeciwieństwie do likwidacji partii politycznej rozpoczętej postanowieniem sądu ewidencyjnego). Tym samym w tym przypadku nie ma możliwości oddzielenia osobowości prawnej od działalności tej partii politycznej. Pragnę raz jeszcze podkreślić, że powyższy stan dotyczy jedynie sytuacji, kiedy to istniejąca partia polityczna chciałaby „zrezygnować" z osobowości prawnej zamierzając jednak nadal pozostać formą zrzeszenia się obywateli i nadal prowadzić swoją działalności, choć już teraz wyłącznie w sferze publicznoprawnej.
Wydaje się, że w tym zakresie ustawodawca nazbyt rygorystycznie odniósł się do problemu przyznania osobowości prawnej partii politycznej. Powinien był on wykazać w tym zakresie znacznie większą elastyczność. Umożliwienie „zrezygnowania" z osobowości prawnej bez stawiania wymogu fizycznego zaprzestania działalności przez tę partię polityczną mogłoby być bardzo korzystnym rozwiązaniem dla średnich i małych partii politycznych. Dawałoby im m.in. elegancki sposób wyjścia z bezpośredniej walki politycznej. Niewykluczone, że po jakimś czasie (i po przezwyciężeniu wewnętrznych kłopotów, także natury programowej) partia taka mogłaby ponownie być zgłoszona do ewidencji i uzyskać osobowość prawną. Takie rozwiązanie mogłoby być o tyle atrakcyjne dla danej partii, że wracałaby do aktywnego życia na scenie politycznej w oparciu o dawny elektorat, bądź przynajmniej jego część.


Biuro Studiów i Ekspertyz, 2000 r.